Глава 23 индия

23.1. ХАРАКТЕРИСТИКА ЗЕМЕЛЬНОГО ФОНДА И ЗЕМЕЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ

Республика Индия — одно из древнейших и крупнейших госу­дарств мира. Оно имеет федеративное устройство. В состав страны входят 25 штатов и 7 союзных территорий.

320

Общая площадь государства составляет 3 287 732 км² (328,8 млн га), площадь суши —297,3 млн га. Общая протяженность границы — 14,1 тыс. км, длина береговой линии — 7,0 тыс. км.

Население — 936,5 млн чел. (1995 г.), в стране насчитывается более 500 народностей и племен. Плотность населения — 285 чел. на1 км^ [49]. Землеобеспеченность — 0,32 га общей пло­щади суши на человека, в том числе 0,19 га сельскохозяйствен­ных угодий и 0,18 га пашни. Леса и кустарники занимают 23 % территории, сельскохозяйственные угодья — 181 млн га (60,9%), пашня — 16,6 млн га (55,8 %).

Сельское хозяйство — один из основных секторов экономики. Оно дает 30 % валового национального продукта. Индия полнос­тью обеспечивает свои потребности в зерне, занимает первое мес­то в мире по производству чая, второе — по производству риса, является крупнейшим экспортером арахиса, клещевины, кофе, пряностей, каучука. Имеет большие объемы производства маслич­ных культур, хлопчатника, джута, сахарного тростника, картофе­ля. Хорошо развито животноводство и птицеводство. В сельском хозяйстве занято 70 % экономически активного населения.

Общая протяженность железных дорог —61,9 тыс. км, из них 6,5 тыс. км электрифицировано. Длина автодорог —2 млн км, в том числе 960 тыс. км — с твердым покрытием. Внутренние вод­ные пути занимают 16,2 тыс. км.

Важнейшие отрасли промышленности — сталелитейная, тек­стильная, горнодобывающая, нефтедобывающая, химическая, фармацевтическая, машиностроение.

Развитие промышленности и транспорта, рост городов вызыва­ют необходимость больших отводов земель для несельскохозяй­ственных целей и проведения межхозяйственного (территориаль­ного) землеустройства.

Существующие земельные отношения и землеустройство Ин­дии во многом сложились под влиянием естественно-историчес­ких и социально-экономических условий и национальных осо­бенностей.

Аграрная структура и земельные отношения в Индии до сере­дины XX в. находились под сильным воздействием традиционной кастовой системы (более 3,5 тыс. каст и подкаст). Преобладали формы землепользования и виды прав на землю, сложившиеся еще во времена монгольской династии и на первом этапе британс­кого колониального правления.

Обширными территориями владели помещики (заминдари) на праве «хасс» (близком к частной собственности). Им же была пере­дана часть крестьянских земель, с которых они собирали арендную плату. Из этих поступлений заминдари ежегодно выплачивали го­сударству заранее назначенную сумму в виде земельного налога.

Экспроприация крестьянства при «системе заминдари» проис­ходила не в форме лишения его земли как объекта хозяйственной

321

деятельности, а в форме низведения землепользователей к статусу все менее защищенного арендатора, где между заминдаром, стояв­шим наверху, и крестьянами, непосредственно обрабатывающими землю, располагалось до 50 слоев паразитарных рентополучате-лей, деливших между собой взимаемую с крестьян земельную рен­ту (штаты Бенгалия, Бакаргандж) [92].

Некоторые виды прав на землю предоставлялись феодальной знати в качестве вознаграждения за особые заслуги перед государ­ством (военные, экономические, управленческие). К ним относи­лись, в частности, инамы — земли, налог с которых собирали в пользу данного лица (позже они были включены в право соб­ственности на землю), а также джагиры — землевладения, частич­но или полностью освобожденные от уплаты земельного налога.

Определенная часть земель находилась в непосредственном владении крестьян, которые обрабатывали ее и платили земель­ный налог правительству. Значительные территории (в основном на севере и северо-востоке страны) находились под контролем сельской общины; отдельные участки передавали в пользование ее членам (жителям данной деревни) для обработки. Землевладелец оставался хозяином земли, пока продолжал жить в деревне. Если он уезжал, то его участок возвращали общине, которая затем пере­давала ее другим общинникам. Такая система переходящей обра­ботки называлась «джум» [36].

Индия — многонациональное государство с разнообразными природными условиями, поэтому формы землевладения и земле­пользования всегда имели местные особенности. Вместе с тем в производстве сельскохозяйственной продукции повсюду преобла­дали мелкие и мельчайшие крестьянские хозяйства. В ряде круп­ных помещичьих землевладений применяли наемный труд, опре­деленное распространение получили издольщина и аренда земель на условиях продуктовой и денежной оплаты или отработки.

С точки зрения опыта земельных реформ представляют инте­рес попытки британской администрации первой половины XX в. стимулировать развитие сельского хозяйства страны. Ставилась задача изменить систему использования земли и увеличить по­ступления государству за счет разрушения помещичьего землевла­дения, расширения крестьянской частной собственности и повы­шения их заинтересованности в росте объемов производства. Было испытано несколько вариантов реформы.

1.Так называемая «английская система» помещичьего земле­владения, с одной стороны, предусматривала заинтересовать за-миндаров вкладывать дополнительные средства в сельское хозяй­ство и тем самым активизировать сельскохозяйственное произ­водство, а с другой — передать неэффективно используемые поме­щичьи земли частным предпринимателям. Для этого часть земель заминдаров была объявлена свободной и выставлена на аукционах для продажи лицам, предлагавшим наивысшую цену.

322

Кроме того, англичане ввели так называемый «постоянный сеттельмент», т. е. установили навечно для заминдаров фиксиро­ванную сумму земельного налога, оставляя себе весь дополнитель­ный доход от обложения налогом крестьян-землепользователей.

Действие этой системы ограничивалось в основном восточны­ми провинциями (Западный Бенгал, Бихар и Орисса). Ощутимых результатов она не дала, так как на аукционах обычно сами замин-дары предлагали за свои бывшие земли максимальную цену. Вхо­дя в огромные долги, они сохраняли и все свои привилегии. Кро­ме того, крестьяне теперь были вынуждены платить большую арендную плату, что способствовало их обнищанию и увеличению социальной напряженности. Заминдары по-прежнему вели жизнь рантье и были заинтересованы в максимальном обложении крес­тьянства земельным налогом.

121. В Мадрасе и Бомбее британцы использовали французскую модель крестьянской собственности, которая в Индии получила название «райотвари». При этой системе землю в собственность крестьянам передавало непосредственно государство по специаль­ному соглашению, в котором крестьянина признавали собствен­ником земли с правом отдать ее в поднаем, заложить, подарить или продать. Крестьянин-землевладелец был защищен от выселе­ния, пока платил правительству установленный земельный налог.

122. Еще один тип землевладения (махалвари) был установлен в Объединенных провинциях и распространен затем на Пенджаб; при этом договор заключали с целой деревней. Государство до­полнительно к индивидуальному получало теперь и коллективный земельный налог.

Названные системы также не дали ожидаемых результатов, так как от 50 до 70 % валового продукта изымали за пользование зем­лей в форме земельного налога, не считая других подзаконных сборов и обложений. У крестьян не оставалось ни средств, ни сти­мулов (за исключением увеличивать производство сверх прожи­точного минимума).

По данным экономического обзора последствий земельных ре­форм, в период между 1900 и 1945 г. население Индии увеличи­лось на 37,9 %, размеры культивируемых площадей — на 18 %, вы­пуск пищевой продукции остался неизменным, а производство товарных культур возросло на 59,3 %. В то время как в 80-е годы XIX в. производство продуктов питания увеличилось на 5 млн т, в 1945 г. наблюдался их дефицит, исчисляемый в 10 млн т. К этому времени около 30 % населения Индии страдало хроническим не­доеданием [36].

Опыт земельных преобразований в Индии в колониальный пе­риод позволяет сделать следующие выводы:

успешное осуществление аграрных преобразований и повыше­ние эффективности сельскохозяйственного производства возмож­ны лишь при передаче земли в собственность непосредственным

323

производителям, охране прав на эту собственность и отказе от их эксплуатации в налоговой или какой-либо иной форме;

крестьяне должны свободно распоряжаться производимой ими продукцией и иметь денежные средства для вложения получаемой прибыли в свое хозяйство; государство через систему налогов, цен, кредитов, других экономических рычагов должно стимулиро­вать осуществляемую им земельную политику и тем самым опи­раться на экономические интересы крестьян;

любые планы по проведению земельных реформ должны учи­тывать политическую, социально-экономическую и историческую ситуацию в стране и не должны выходить за возникающие в силу этой ситуации ограничения.

После обретения Индией независимости назрела необходи­мость осуществления новой земельной реформы. Предстояло ре­шить следующие вопросы:

отмена системы крупного землевладения (заминдари);

установление, закрепление и охрана прав арендаторов;

введение ограничений на максимальный размер землевладе­ний;

объединение землевладений.

Отменяли систему крупного землевладения на основании зако­нов, принятых штатами; суть ее заключалась в ликвидации нало­говых посредников между государством и крестьянами. Тем са­мым была сделана попытка ликвидировать остатки феодализма в земледелии и подготовить почву для развития прибыльного сельс­кого хозяйства.

За отдаваемые земли помещики получали денежную компенса­цию, учитывающую размер земельного налога и годового дохода. В распоряжении землевладельцев тем не менее продолжали оста­ваться обширные площади (приусадебные земли, земли в дерев­нях, а также обрабатываемые самими землевладельцами своими силами или с использованием наемного труда и арендаторов).

Государство получило от бывших частных владельцев около 173 млн акров земли (69,9 млн га) и установило прямые отноше­ния с 73 млн землевладельцев; этот процесс продолжается и в на­стоящее время. Развитие сельского хозяйства связывалось также с укреплением прав арендаторов, нередко притесняемых помещи­ками, которые даже выселяли их с арендуемых земель, и арендато­ры лишались единственного источника существования. Поэтому в первом пятилетнем плане были заложены основы реформы по ис­пользованию земель на правах аренды. Было рекомендовано всем землевладельцам и землепользователям подтвердить свои права на земельные участки (на основе поземельных книг, договоров арен­ды, квитанций об уплате арендной платы и др.).

Арендаторы получили право обеспечения их занятости, а соб­ственники — право вернуть себе ограниченную земельную пло­щадь для обработки ее своими силами. Для этих целей была введе-

324

на норма возврата земли собственнику в размере трех семейных землевладений. Под землевладением одной семьи понимали пло­щадь, которую могли обрабатывать взрослые члены семьи при по­мощи работников. Если земля в течение 5 лет не была затребована собственником, то арендаторам предоставляли право ее покупки.

Вместе с тем, если арендаторы не предоставляли документ на право аренды (из-за плохого земельного учета таковые во многих случаях отсутствовали), крупные землевладельцы выселяли всех арендаторов со своих земель. Поэтому в ходе земельной реформы были налажены учет земель и регистрация всех земельных сделок, которые осуществляли, начиная с 3-го пятилетнего плана, налого­выми инспекциями. В 4-м пятилетнем плане права землевладель­цев на возвращение арендуемых земель были ограничены их лич­ным участием в обработке земель. В ряде штатов были приняты законы, упорядочивавшие взимание арендной платы и приравни­вающие издольщиков к арендаторам.

Главная цель — передача земель арендаторам в собственность не была достигнута, так как большинство из них были не в состоя­нии заплатить выкупную цену. Кроме того, крупные земельные собственники всячески препятствовали передаче своих земель в собственность другим лицам и стремились сохранить свои владе­ния.

Основная идея ограничений на предельный размер землевладе­ния заключалась в изъятии излишков земли у крупных собствен­ников и ее перераспределении между безземельными крестьянами или иными мелкими производителями. Законодательство о мак­симальных наделах находилось в юрисдикции штатов, и принятые на местах законы затем корректировали, исходя из единой обще­государственной политики.

Расчетной единицей при установлении максимальной нормы надела сначала был 1 чел., затем — семья из 5 чел., включая мужа, жену и 3 несовершеннолетних детей. Каждой семье предусматри­вали выделение стандартного по размерам землевладения, с уче­том качества земли участка и наличия источника орошения. Кро­ме того, к стандартному владению добавляли 1/5 его на каждого члена семьи сверх 5 чел. Старшему сыну и разведенной женщине полагалось отдельное стандартное владение.

Для земель с имеющимся источником орошения, способных давать не менее двух урожаев в год, максимальные нормы земле­владений в зависимости от штата составляли 4,05...7,28 га. Соглас­но законам штатов 7,2 млн акров (2,9 млн га) земель были объяв­лены излишками, из них 4,4 млн акров (1,8 млн га) перераспреде­лены; остальные или остались неперераспределенными, или по ним до сих пор ведут судебные процессы.

Небольшая площадь перераспределяемых земель объясняется тем, что, предчувствуя введение максимальных норм, крупные землевладельцы прибегали к фиктивному разделу своих владений,

325

оформлению их на подставных лиц. В результате излишки сверх установленных норм оказывались незначительными. Кроме того, некоторые группы крупных землевладельцев получили льготы, ко­торые препятствовали разделу их участков. Сами инициаторы ре­формы были довольно слабо организованы и не сумели создать ад­министративный механизм, необходимый для ее осуществления.

Параллельно в ряде штатов (Пенджаб, Харьяна, Уттар-Прадеш и др.) шла работа по укрупнению мелких землевладений. Дробле­ние и раздел участков в этих регионах были следствием давних традиций и законов наследования. Поэтому проводили работы по комассации и укрупнению земель для повышения эффективности сельского хозяйства.

Таким образом, опыт организации земельных реформ в незави­симой Индии показал следующее:

для успешного проведения земельных реформ помимо полити­ческих установок и экономических мер необходимы соответству­ющие организационные мероприятия — создание специальных органов по проведению реформы и контролю за ее исполнением (или наделение такими функциями действующих административ­ных органов);

осуществление земельных преобразований требует наличия яс­ности в составе землевладельцев, границах и площадях закреплен­ных за ними земель, налаженного земельного кадастра, занимаю­щегося регистрацией землевладений и землепользования, учетом и контролем за использованием земель, их оценкой; только на этой основе можно осуществлять экономические мероприятия (предоставление кредитов, взимание земельного налога и т. д.);

для юридически правильных и технически грамотных отводов и перераспределения земель, организации их рационального и экономически выгодного использования необходимо землеуст­ройство.

23.2. ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНЫЕ РАБОТЫ

По мнению ученых-экономистов, Индия относится к странам, характеризующимся господством «землесберегающего» способа производства, при котором земля (ресурс, находящийся в мини­муме), а не труд (ресурс, находящийся в максимуме), определяет параметры развития агропромышленного комплекса.

Созданная в 50-х — начале 60-х годов Плановая комиссия Ин­дии, исходя из этого принципа, понимала, что будущее земельной собственности и земледельческого производства составляет, воз­можно, наиболее фундаментальную проблему национального раз­вития. Тип экономической и социальной организации общества в большей степени зависит от того, каким способом будет решена земельная проблема [161].

326

Одна из главных задач земельного реформирования в Индии — налаживание учета земель по землевладельцам и землепользовате­лям, что является главной задачей земельного кадастра.

В отличие от других англоговорящих стран земельный кадастр Индии предназначен, в первую очередь, для целей налогообложе­ния. В последней четверти XX в. здесь стали проводить системати­ческие кадастровые съемки. За съемочную единицу была принята деревня.

Деревню разделили на съемочные поля площадью 5... 10 акров (2...4 га). Привязки на полях съемки отмечали камнями и исполь­зовали для прокладки теодолитных ходов.

Собственников (владельцев) оповещали и обязывали показать документы на право владения (пользования) землей. Затем поля измеряли и выполняли чертежи каждого измеренного поля. На карте деревни (обычно масштаба 1:4000 или 1:5000) отображали поля, а не определенные участки. После завершения работы над картой полям присваивали номера, а участкам — подномера.

Оценивают землю и устанавливают норму налога путем отдель­ной процедуры. Например, в Западной Бенгалии съемку проводят не чаще, чем через 30 лет. В других штатах, например, в Андра-Прадеи или Тамил Нанду есть специальные административные органы, которые ведут записи всех изменений.

Вопросы землеустройства в Индии в ходе реформ были связа­ны в основном с разработкой и повсеместным принятием в пер­вой половине 70-х годов законов о земельном максимуме — пре­дельной площади землевладения.

Этот предел, который мог находиться в собственности нуклеар-ной семьи, как было показано ранее, составлял по штатам 4,05...7,28 га поливных земель с постоянным круглогодичным оро­шением или эквивалентной площади богарных участков (18...22 га и более).

Законодательство о земельном максимуме вызвало ожесточен­ное противодействие землеустройству со стороны крупных поме­щиков. Они стали укрывать свои землевладения, дробить титул земельной собственности, распределять части своих земельных участков между многочисленными родственниками, подставными лицами и т. п.

По этой причине земельная политика государства, направлен­ная на крупномасштабные работы по децентрализации земельной собственности в пользу безземельных и малоземельных слоев де­ревни, включая сельскохозяйственных рабочих, не достигла по­ставленных целей, а в связи с отсутствием полноценных земель­но-кадастровых и землеустроительных работ и требуемого штата землемеров и геодезистов эта политика не была обеспечена доста­точными правовыми и техническими средствами.

За период с 1970 по 1991 г. численность земледельческих (крес­тьянских) хозяйств в Индии постоянно возрастала. При этом име-

327

ла место тенденция увеличения числа мельчайших хозяйств пло­щадью до 1 га и сокращения числа и площадей крупных хозяйств (размером 10 га и более) (табл. 22).

Так, если число мельчайших и мелких хозяйств в 1970/71 гг. составляло 49Д млн (66,2 % общего числа), а площадь, закреплен­ная за ними, 33,9 млн га (20,9 % общей площади), то уже в 1985/ 86 гг. число этих групп хозяйств площадью до 2 га составляло 74,6 млн (76,4 %), а площадь — 47,2 млн га (28,8 %).

Число крупных хозяйств площадью более 10 га за этот период уменьшилось с 2,7 млн (3,9 %) до 2,0 млн (2,0 %), а их площадь с 50,1 млн га (30,9 %) до 33,1 млн га (20,2 %).

Дальнейшее сокращение числа крупных хозяйств происходило и в период с 1986 по 1991 г.

Указанные процессы привели к дальнейшей парцелляризации землепользования Индии, появлению недостатков в использова­нии земли — мелкоконтурность угодий, чересполосица, дальнозе­мелье, что повысило актуальность и вызывает необходимость про­ведения землеустройства.

На протяжении более чем 50 последних лет сельскохозяйствен­ная сфера Индии была ориентирована на максимально возможное увеличение физических объемов производства продовольствия, так как даже по официальной информации правительства только в период с 1973 по 1995 г. от 53,1 до 39,6 % населения страны жило за чертой бедности [168]. В связи с этим из земельных ресурсов выжимали весь производственный потенциал, чтобы обеспечить рост сельскохозяйственного производства «любой ценой». Учиты­вая мелкий размер земледельческих хозяйств, большие затраты ручного труда на производство продукции, невозможность в этих условиях проводить систему природоохранных мер и большое «давление» на почву, страна встала перед проблемой усиленной деградации природных ресурсов.

По имеющимся оценкам к середине 90-х годов почти половина площадей сельскохозяйственных угодий подверглась более или менее серьезным разрушениям (водной эрозии, заболачиванию, засолению и др.).

По данным индийских ученых в ходе «зеленой революции» в Индии, основанной на применении «тяжелых» (интенсивных) технологий возделывания сельскохозяйственных культур, в осо­бенности на поливных землях, возникли многочисленные экологи­ческие проблемы. При этом отмечали, что природные ресурсы — почва и вода — потребляются таким образом, что возможность обеспечения устойчивости сельскохозяйственного роста можно легко поставить под сомнение [40].

В этих условиях существенно возрастает значение землеустрой­ства, обеспечивающего использование земель на основе проектов рационального обустройства территории, с помощью которых ре­шают вопросы орошения земельных участков, введения научно

328

OJ

обоснованного чередования культур, определения наилучших ре­жимов и сроков полива, размещения объектов инфраструктуры: дорог, оросительных каналов, коллекторов и др.

Вместе с тем система землеустроительных и земельно-кадаст­ровых работ в Индии, особенно на землях сельскохозяйственного назначения, требует дальнейшего развития, результатом которого должны послужить меры по планированию и совершенствованию сложившегося землевладения и землепользования.