Глава 17

ФРАНЦИЯ 17.1. ХАРАКТЕРИСТИКА ЗЕМЕЛЬНОГО ФОНДА СТРАНЫ

Франция (Французская Республика) — высокоразвитое запад­ноевропейское индустриально-аграрное государство. Оно прочно занимает четвертое место по размеру валового национального продукта на душу населения среди стран Европейского Союза и двенадцатое место в мире. По объему производства сельскохозяй­ственной продукции Франция занимает третье место в мире (пос­ле США и Канады) и первое место в Западной Европе, полностью обеспечивая себя продовольствием и сельскохозяйственным сырь­ем.

Франция — крупнейший на континенте производитель зерна (более 50 млн т в год при урожайности 6,0 т/га), сливочного масла, говядины, сыра, вина, фруктов и овощей. Она опережает другие страны по показателям на душу населения (мяса — 96 кг в год, мо­лока и молочных продуктов — 508 кг в год). Франция — крупней­ший экспортер продовольствия. Ведущая отрасль сельского хо­зяйства — животноводство, дающее более 50 % всей продукции.

Основные производители сельскохозяйственной продукции — крупные крестьянские хозяйства (от 20 до 100 га земель), хотя чис­ленно преобладают мелкие и средние фермы. Крупные крестьянс­кие хозяйства используют в основном собственный семейный труд, хотя в напряженные периоды полевых работ могут привле­кать и наемных рабочих.

В сельском хозяйстве страны занято 910 тыс. чел., что составля­ет 1,6% всего населения Франции и свидетельствует о высокой производительности труда в сельскохозяйственном производстве [104].

Территория Франции — 551,5 тыс. км² (55,15 млн га). Населе­ние—58,6 млн чел. Плотность населения — 106,3 чел. на 1км². Землеобеспеченность — 0,94 га общей площади на человека, в том числе 0,51 га сельскохозяйственных угодий и 0,31 га пашни.

Сельскохозяйственная освоенность территории — 54,3 % , рас-паханность — 32 % . Леса и кустарники занимают 27 % общей площади, луга и пастбища — 22 % .

Территориально страна разделена на 96 департаментов, вклю­чая особую территориальную единицу — Корсику. В ее состав вхо­дят также 4 заморских департамента, 5 заморских территорий и острова Сан-Пьер и Микелон.

В ряде регионов страны действуют также региональные органы управления, принимающие решения, действующие для ряда де­партаментов.

Местное управление сосредоточено в коммунах, их число со-

224

ставляет 36 тыс. Средний размер коммун в различных регионах колеблется от 500 до 2000 га, с числом жителей от 1500 до 2500 чел.

Коммуны во Франции — наиболее устойчивые единицы адми­нистративно-территориального деления страны. Их число с нача­ла XIX в. практически не изменилось (уменьшилось только с 38 тыс. до 36 тыс.) [173].

На землевладение и землепользование во Франции существен­но влияет рост городов, крупных промышленных центров, разви­тие транспорта. Страна располагает самой крупной в Европе же­лезнодорожной сетью. Более 50 важных городов страны связаны между собой высокоскоростными железнодорожными линиями, введенными в эксплуатацию с 1981 г. Протяженность шоссейных дорог с твердым покрытием — около 1 млн км (в том числе авто­страд более 7 тыс. км. Автопарк имеет 29 млн автомобилей, из них 25 млн — легковые).

Земельная политика, развитие земельной собственности и землеустройство во Франции во многом типичны для ряда запад­ноевропейских стран (Италии, Испании, Португалии, Германии и др.).

Она формируется под влиянием не только собственного прави­тельства, но и решений Европейского Союза, определяющего кво­ты на производство сельскохозяйственной продукции, регулирую­щего финансово-кредитную политику и т. д.

В связи с отводами земель для несельскохозяйственных нужд за счет роста городов, развития промышленности, транспорта пло­щадь сельскохозяйственных угодий во Франции постоянно сокра­щалась. Ее размер уменьшается на 5 % каждые 15 лет.

Только в 2000 г. отводами земель в ходе реализации мероприя­тий физического территориального планирования в стране было охвачено 320 тыс. га.

Площадь пашни составляет 18,32 млн га, из них более 1,9 млн (10,4 % ) находится под паром в результате мер, принятых Евро­пейским Союзом для сокращения производства зерновых, мас­личных и других культур.

Под многолетними насаждениями (садами, виноградниками) занято 1,2 млн га, под постоянным залужением находится 10,6 млн га из 30,2 млн га сельскохозяйственных угодий.

Земли сельскохозяйственного назначения почти полностью яв­ляются собственностью физических лиц. Более 40 % лесов и заст­роенных территорий принадлежит юридическим лицам (государ­ству, публичным учреждениям, местным административно-терри­ториальным образованиям). Более 60 % обрабатываемых земель крестьяне используют на праве аренды, менее 40 % — на праве собственности.

Традиционно аренда земель преобладает в районах с крупными хозяйствами (север, центр, запад), на юге, востоке и в Бретани земли обрабатывают сами собственники. Большая часть фермеров

8 Землеусфойстьо. Т. 7

225

практикует одновременно оба способа ведения хозяйства и на всей территории.

Средний размер фермерского хозяйства за последние 20 лет увеличился вдвое и к концу 90-х годов превысил 35 га. Число хо­зяйств с площадью более 50 га увеличилось за этот период на 30 % . С 1979 по 1993 г. число ферм сократилось на 462 тыс. и на­считывает 801 тыс. [105]. И хотя они составляют только 25 % об­щего числа хозяйств, площадь, находящаяся в их владении, пре­вышает 67 % .

Общее число земельных участков (парцелл) в стране превышает 100 млн. Поэтому организация рационального использования этих участков, учет их изменения — важная государственная задача.

17.2. ПЛАНИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ

Особенность французской экономики — высокая степень госу­дарственного монополистического капитализма, что наиболее от­четливо проявляется в наличии крупного государственного секто­ра и общенациональном экономическом планировании.

Однако существующее во Франции социально-экономическое планирование имеет в основном индикативный характер, т. е. ус­танавливаемые показатели не являются обязательными для част­ного сектора.

В области регулирования землепользования планирование — более жесткое действие. Оно служит механизмом перераспределе­ния земель, как правило, в общественных интересах, а также за­щиты сельскохозяйственных, лесных и других территорий от не­рационального использования, необоснованного изъятия для нужд промышленности, транспорта, растущих городов и других поселений и т.п. Кроме того, планирование использования земель обеспечивает возможность развития рекреационных территорий, охрану земель от деградации, эрозии и других неблагоприятных процессов.

Планирование использования земель во Франции имеет не­сколько уровней: государство, регион, департамент района и ком­муна (муниципалитет).

Основой государственного планирования служит земельная политика, находящаяся под влиянием директив Европейского Со­юза и вырабатываемая органами государственной власти. Эта по­литика определяется соответствующими законами.

Земельную политику в странах Европейского Союза регулирует европейское сообщество. Интегрированные экономические цели ЕС, общий рынок и экономическое пространство диктуют необ­ходимость установления квот при производстве продовольствия, сельскохозяйственного сырья для промышленности, древе­сины и т. п., что в итоге определяет правовой режим землепользо-

226

вания, состав земельных угодий, площади консервируемых зе­мель, объемы мелиоративных и природоохранных мероприятий, размеры дотаций фермерам при выводе земель из сельскохозяй­ственного оборота и т.п.

Внутренняя земельная политика Франции ориентирована прежде всего на регулирование градостроительной деятельности и рациональное использование земель, их охрану.

До 1967 г. в стране практически не существовало ограничений при строительстве различных объектов, что способствовало появ­лению множества проблем в области охраны природы, использо­вания земель сельскохозяйственного назначения, площади кото­рых постоянно сокращались, устройства территории. В 1967 г. был принят Закон о целевом использовании земель (о земельной ори­ентации), который ввел ограничения на строительство, изменение целевого назначения земель, а также определил основы зонирова­ния территории.

В результате совершенствования этого нормативного правового акта, заложившего основы планирования развития землепользова­ния во Франции, появились законы о зонировании, охране окру­жающей среды, национальном и региональном развитии. Законо­дательство о зонировании предполагает разработку на местном уровне планов землепользования, в которых выделяют сельскохо­зяйственные территории, защищенные от урбанизации, городс­кие, промышленные и другие зоны. Применяют также правила против экспансии городов и для защиты земель сельскохозяй­ственного назначения. Сельскохозяйственные угодья в особых сельскохозяйственных районах, определяемых каждым из 96 французских департаментов на местах, защищены от лесопосадок. В отношении изменения режима использования земли французс­кое законодательство устанавливает некоторые ограничения и для арендаторов сельскохозяйственных угодий. Если арендатор изме­няет вид использования земли, аренда может быть ограничена или запрещена, причем в любом случае он должен поставить в извест­ность землевладельца, который может обжаловать это решение в суде.

До 1982 г. система регулирования градостроительства во Фран­ции была национальной и определялась Министерством строи­тельства. Строительные планы разрабатывали архитекторы, нахо­дящиеся на госслужбе. Эти планы согласовывали с муниципаль­ными советами, одобряли коммуны и после утверждения Госсове­том принимали к исполнению. После 1982 г. право на строительство стали определять местные власти (коммуны), а пла­ны обустройства и застройки территории стали составлять на ос­нове тендера независимые проектные и консалтинговые организа­ции, включая и частные. Это устранило множество споров между государством и местными властями. К числу наиболее известных на мировом уровне относятся компании SOFRECO, SAFER и др.

Планирование использования земель в последние годы осуще­ствляют на основе принятого в 1996 г. Закона, определившего «Национальные директивы обустройства территории». Существу­ют также аналогичные законы (директивы), устанавливающие си­стему использования земель в крупных городах, департаментах и регионах.

Земельную политику и их территориальную привязку осуще­ствляют через специальную земельную документацию, имеющую вид различных планов обустройства территории.

Планы делят на генеральные, составляемые, как правило, на ре­гион; районные, имеющие вид основных директивных схем и раз­рабатываемые на несколько коммун; местные (муниципальные), составляемые на территорию одной коммуны.

Генеральные и районные планы обустройства территории раз­рабатывают на срок 15...25 лет, местные — 5... 15 лет.

Базой для любого плана служит зонирование, при котором всю землеустраиваемую территорию делят на зоны: сельскохозяйствен­ную, лесную, застроенную, первоочередной застройки для индиви­дуальных и общественных целей и т.д. После публичного обнародо­вания таких планов при наличии положительного общественного мнения их утверждают, и они обязательны для исполнения.

Например, во Франции на территории Приморских Альп раз­работано три генеральных плана: регион Ниццы (36 коммун), ре­гион Грасса, Канн, Актина (25 коммун), регион Монто (13 ком­мун).

В генеральном плане обустройства региона Ниццы, составлен­ном в масштабе 1:50 000, выделены зоны: городские (UA, UB и т.д.) и природные (NA, NB, NC и т. д.), а также подзоны и секто­ры (промышленные, деловые, торговые, зарезервированные, сель­скохозяйственные, природоохранные, не подлежащие застройке и т. д.). Показаны места строительства автобанов, дорог, аэропорта, других элементов инфраструктуры. В генеральном плане также оценивают возможные риски от лесных пожаров, наводнений, схода лавин, селей и др.

Директивные схемы обустройства территории района (Les schemas directeurs — SD) составляют на территории районов, объе­диняющих несколько коммун и имеющих общие цели в организа­ции рационального использования и охраны земель.

Генеральные планы и директивные схемы конкретизируют в планах обустройства территории коммун.

План обустройства территории коммуны (Plan d'occupation des sols — POS) является основным документом при планировании рационального использования и охраны земли в этом админист­ративно-территориальном образовании.

Такие планы разрабатывают на 5 лет в масштабе 1:2500, 1:5000 в зависимости от площади муниципальных образований. Во Фран­ции 15,4 тыс. коммун из 36 тыс. уже имеют такие утвержденные

228

планы. Объектом землеустройства здесь выступает территория коммуны (500...2000 га) с числом жителей от 1500 до 2500 чел. То­пографической основой служит земельно-кадастровая карта.

Намеченное в таких планах зонирование обязательно. Напри­мер, в зоне, намеченной для расширения промышленного строи­тельства, частные участки подлежат изъятию (их выкупает комму­на), а дома — выселению. В зонах расширения строительства сна­чала прокладывают дороги и все коммуникации.

Зонирование определяет и процессы ценообразования. Напри­мер, если участок сельскохозяйственных земель попадает в зону изменения целевого назначения и на нем возможно в дальнейшем строительство, то его цена возрастает в несколько раз.

Процедура разработки POS достаточно сложная и включает следующие этапы.

78. Решение муниципального совета, предписывающее разра­ботку плана обустройства территории.

79. Постановление о разработке плана.

80. Рассмотрение проекта плана обустройства территории в му­ниципальном совете и его одобрение или изменение.

81. Постановление об обнародовании плана и о проведении оп­роса общественного мнения по поводу POS, представленного пуб­лично.

82. Решение муниципального совета, одобряющего окончатель­ный вариант плана.

83. Осуществление плана обустройства территории.

При разработке плана обустройства территории коммуны пре­фект по согласованию с департаментом (мэрией) назначает госу­дарственные службы и консультантов, которые принимают учас­тие в разработке плана, формирует комиссии (общие, согласи­тельные), определяет процедуру согласования плана с руководите­лями смежных коммун, комиссиями департамента по сельскохозяйственной политике, прибрежным территориям, лан­дшафтам, коммунальным отделом, управлением по землеустрой­ству, региональными центрами лесной собственности, нацио­нальных парков, а также различных ассоциаций (по очистке тер­риторий, по водоснабжению, по защитным зонам и др.).

Организации, разрабатывающие этот план, включают в состав проектных групп специалистов различного профиля: землемеров, пейзажистов, архитекторов, планировщиков, экономистов и др., а также проводят серьезные согласования.

В дополнение к плану разрабатывают Положения землепользо­вания, которые устанавливают правила землепользования и заст­ройки территории и выражают требования земельной и градостро­ительной политики.

Основой планов обустройства территории является зонирова­ние, которое имеет некоторые особенности.

229

17.3. ОСОБЕННОСТИ ЗОНИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИИ В ПЛАНАХ ЕЕ ОБУСТРОЙСТВА

Планы обустройства территории (POS) включают в себя следу­ющие категории земель:

зоны и секторы;

другие участки или сооружения специфического вида исполь­зования.

К основным зонам и секторам относят:

градостроительные (городские) зоны (UA, UB и др.);

природные зоны (NA, NB, NC, ND);

специальные зоны и секторы.

В городских градостроительных зонах строительство, как прави­ло, разрешено, так как в них имеются необходимые коммуника­ции и создана надлежащая инфраструктура. В ряде случаев строи­тельство ограничивается Правилами землепользования и застрой­ки или запрещается вообще, например на территории историчес­кой части города.

В границах природных территорий выделяют зоны будущего, по­тенциально возможного строительства, охраняемые земельные участки, а также зоны, не подлежащие застройке по тем или иным причинам.

Специальные зоны и секторы включают в себя:

зоны реконструкции в предписанном или разрешенном месте с плотностью, равной первоначальной застройке;

секторы, в которых выдача разрешения на строительство может зависеть от сноса существующих зданий;

охраняемые природные зоны, резервируемые под строитель­ство, которое возможно только в особых случаях;

зоны, охраняемые по эстетическим, историческим или эколо­гическим причинам, в которых снос зданий зависит от специаль­ного разрешения;

охраняемые или создаваемые зарегистрированные лесные учас­тки;

охраняемые обрабатываемые участки в городской зоне, кото­рые не подлежат застройке (сады, огороды и др.);

секторы обзора и видовой площадки и др.

Если защита видовой площадки требует особых предписаний (высота, внешний вид строений и др.), то создают отдельные сек­торы. Из области применения плана обустройства территории (POS) исключают созданные ранее охраняемые секторы, а также зоны согласованной планировки (ZAC), планы планировки и зас­тройки которых приняты.

На плане обустройства территории отображают также участки и секторы индикативных (рекомендательных) зон, к которым от­носятся:

только что созданные зоны согласованной планировки;

230

зоны отложенной планировки (ZAD);

земельные участки, передаваемые в концессию;

зоны реконструкции (восстановления);

зоны ликвидации непригодного жилья;

зоны приоритетной урбанизации.

Другие участки или сооружения специфического вида использова­ния. Их размещают на проектном плане, и они включают в себя линейные или площадные объекты, обеспечивающие развитие территории в перспективе. Это улицы, пешеходные или автомо­бильные дороги с различным уровнем шума, велосипедные до­рожки, линии электропередач, участки озеленения, участки под общественными сооружениями (мостами, коммуникациями, пло­щадями и др.), зарезервированные участки для строительства до­рог, закладки зеленых зон и насаждений и пр.

В соответствии с Градостроительным кодексом Франции функ­ционирование различных коммунальных служб, соблюдение гигие­нических требований, защита от вредного влияния и охрана при­родных ресурсов или существование природного риска обусловли­вают ряд ограничений предписаний (регламентов) в использовании земли. В зависимости от области территориального использования они касаются или зоны или сектора и их показывают на плане обу­стройства территории или в пояснительной записке к нему.

Это могут быть особые архитектурные требования, относящие­ся к благоустройству ландшафта, внутренних двориков, сооруже­нию карнизов, портиков, галерей, соблюдению определенных форм кровли и т. д. Устанавливают ограничения строительства над линиями высокого напряжения, показывают общественные городские или сельские коммунальные дороги, закрытие или пе­редачу которых следует предотвратить.

Кроме того, на план обустройства территории коммуны можно переносить проектные элементы уже утвержденных планов более высокого уровня (генеральных и региональных планов, директив­ных схем).

Руководствуясь архитектурными, строительно-планировочными и землеустроительными требованиями, на плане показывают грани­цы участков, отводимых под будущее строительство (по французской терминологии — «максимальных отводов под строительство»).

Положения (правила) землепользования на территории мест­ных административно-территориальных образований (коммун) по содержанию напоминают правила землепользования и застройки, используемые в нашей стране, и включают следующие документы.

Документ №1.

Общие положения. Статья 1. Территориальная область применения плана.

Статья 2. Соответствие Положений другим законодательным актам, связан­ным с землепользованием.

Статья 3. Деление территории на зоны. Статья 4. Второстепенные положения.

231

Документ №2.

Положения, относящиеся к городским градостроительным зонам. Раздел I. Характер землепользования и использования земли.

Статья U 1. Допускаемые виды землепользования и использования земли. Статья U 2. Запрещенные виды землепользования и использования земли.