Глава 9 австрия(австрийская республика)

9.1. УПРАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ

Австрия расположена в Центральной Европе. Имеет террито­рию 83 845 км² (8,38 млн га). Население составляет 8,05 млн чело­век (2001г.). Плотность населения — 96 чел. на 1км². Австрия — преимущественно горная страна. Более 70 % территории занима­ют Восточные Альпы и их предгорья.

Сельскохозяйственные угодья занимают 41 % территории стра­ны, из них на альпийские луга (сенокосы и пастбища) приходится 24 %, на пашню — 17 %. Примерно 39 % территории покрыто ле­сом и кустарниками, что является основой для развития Дерево­обрабатывающей промышленности.

Австрия — развитая индустриально-аграрная страна. Среди главных отраслей промышленности: черная и цветная металлур­гия, нефтепереработка и нефтехимия. Машиностроение дает обо­рудование для горной, металлургической, текстильной, деревооб­рабатывающей и пищевой промышленности, производит электро­технические изделия, речные суда, сельскохозяйственную техни­ку, транспортные средства.

Общая протяженность железных дорог — 6028 км (5388 км при­надлежит государству и 640 км — частным лицам), автомобильных дорог —95 412 км (21812 км дорог —с твердым покрытием). Су-доходны 446 км водных путей [ 1 ].

Главное направление сельского хозяйства — высокопродуктив­ное животноводство. Разводят крупный рогатый скот, овец, коз, свиней, лошадей. Основные сельскохозяйственные культуры — пшеница, рожь, ячмень, кукуруза, сахарная свекла, картофель, овощи. Развито садоводство и виноградарство. Значительная часть продукции сельского хозяйства экспортируется.

Всей необходимой сельскохозяйственной продукцией Австрию снабжают около 80 тыс. предприятий с основным источником до­хода в сельском хозяйстве и еще 160 тыс. хозяйств, имеющих по-

109

бочные доходы. В среднем в крестьянском хозяйстве, дающем ос­новной доход, постоянно работает 1... 1,5 чел.

Австрийская Республика — федеративное государство, в кото­рое входят девять федеральных земель. Управление на местном уровне осуществляют 2359 общин.

В компетенции Федерации в области законода­тельной и исполнительной деятельности находятся гражданское законодательство, включая регулирование прав земельной соб­ственности и имущественных отношений; горное дело, лесное за­конодательство, водное право, переработка опасных отходов, а также земельно-кадастровые дела, ведение поземельной книги, определение налогообложения земельных участков.

В компетенцию Федеральной земли в обла­сти законодательной и исполнительной деятельности входят регу­лирование прав землепользования и застройки, правовые нормы по сделкам с земельными участками и защите окружающей при­родной среды.

В компетенцию местных органов власти (общин) входит местное планирование землепользования (разработка планов землеотвода) и сбор земельного налога.

Вопросы, связанные с земельной реформой, находятся в совме­стном ведении Федерации и Федеральной земли. При этом на уровне Федерации издают законы о земельной реформе, которые реализуют в законах Федеральной земли. Федеральная земля от­ветственна также за исполнение законов [60].

В совместном ведении Федерации и Федеральной земли нахо­дятся также вопросы, связанные с планированием расселения и землепользования.

В ходе законодательной деятельности наряду с национальными требованиями в Австрии должны соблюдаться также правовые нормы Европейского Союза, которые в некоторых случаях значи­тельно ограничивают политико-правовую сферу принятия реше­ний австрийских законодателей.

Система построения земельных служб Австрии определяется сложившимся порядком регистрации прав на земельные участки, ведения земельного кадастра и землеустройства.

Права на недвижимость регистрируют в Поземельных книгах окружных судов с 1848 г. Австрийская поземельная книга является общественным реестром, в который заносят все земельные участ­ки и все существующие в их отношении вещные права. Этот ре­естр ведут на так называемую кадастровую общину, границы кото­рой не обязательно должны совпадать с административной общи­ной. Поземельную книгу, которая находится в окружном суде, ве­дут все кадастровые общины.

Земельный кадастр в Австрии — это прежде всего кадастр гра­ниц земельных участков, который обеспечивает обязательное удо­стоверение границ земельных участков. Он состоит из кадастро-

110

вой карты, реестра земельных участков и необходимой техничес­кой документации (цифрового раздела). Границы земельных учас­тков устанавливают по взаимному согласию соседей в ходе перего­воров, оформляют протоколом и обозначают соответствующим образом.

Учитывая, что земельный кадастр является государственным (публичным), его ведет Федеральное ведомство по эталонам и топографической съемке (BEV), которое подчинено Министерству экономики и труда Австрии. Данное ведомство имеет 41 территориальное учреждение по зем­леустройству и насчитывает около 1000 чел.

В последней четверти XX в. в Австрии начала формироваться база данных о земельных участках. Несмотря на то что в республике поземельная книга и данные кадастра строго дифференцируются, они информационно взаимосвязаны.

Эта база данных документирует для всех земельных участков по всей территории Австрии земельные права, ограничения, обяза­тельства, вид пользования земли, а также содержит геометричес­кое описание земельных участков и зданий.

Схема формирования информации о земельных участках и вза­имодействия различных служб, осуществляющих земельные дела в республике, показана на рисунке 11.

Австрийский кадастр включает в себя 7845 кадастровых общин (районов), 11 млн земельных участков и координаты 27 млн пово­ротных точек границ землевладений и землепользовании.

Рис. 11. Схема формирования информации о земельных участках в Австрии (2003 г.)

111

Кадастровые карты составляют в масштабе 1:1000, 1:2000 —для городских и 1:5000 —для сельских территорий.

На кадастровой карте показывают опорные точки, границы и номера земельных участков, топографические данные (виды уго­дий).

9.2. ПЛАНИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ

Планирование использования и охраны земель в Австрии рас­сматривают как часть общей системы землеустройства, осуществ­ляют которое обязательно в увязке с перспективами развития по­селений.

В соответствии с Конституцией страны планирование системы расселения на федеральном уровне попадает в сферу действия об­щего земельного законодательства, а также отраслевого права (горное дело, лесное и водное хозяйство, коммуникации и др.).

Правовые нормы, регулирующие планирование системы рассе­ления и землепользования в Австрии, не имеют прямой связи с законодательством Европейского Союза.

Однако решения Европейского Союза в области создания трансевропейских телекоммуникационных, энергетических, транспортных и других сетей учитывают при разработке землеуст­роительной документации.

Планирование использования и охраны земель в Австрии име­ет три уровня: федеральный, региональный (уровень Федеральной земли), местный (уровень общины).

Для решения вопросов совершенствования и развития расселе­ния и землепользования, распространяющихся одновременно на несколько Федеральных земель, при правительствах этих земель создают специальные консультационные советы по землепользова­нию, в компетенцию которых входит разработка взаимоувязанных предложений по планируемой организации территории.

На уровне Федеральной земли разрабатывают основные законы, регулирующие расселение и землепользование в этом административно-территориальном образовании. Данные законы реализуют в «Программе социально-экономического раз­вития Федеральной земли» или в «Программе развития системы расселения и землепользования Федеральной земли». Данные программы утверждает правительство Федеральной земли в виде распоряжений, поэтому их рассматривают как нормативные пра­вовые акты, обязательные для исполнения [26].

В этих программах определяют центральные населенные пунк­ты, имеющие приоритетное развитие, плотность и структуру посе­лений, основные транспортные магистрали, направления разви­тия промышленности, сельского хозяйства, энергетики, торговли, туризма, охоты и др. Дополнительно могут утверждать и специ-

112

альные программы развития отдельных отраслей, например энер­госнабжения, дорожного строительства, охраны природы и т. п., и (или) региональные программы развития отдельной части земли, не ограниченные предметно.

На уровне общины решают задачи территориального планирования и обустройства всей земли, находящейся в ее веде­нии. При этом система местного (общинного) планирования и ус­тройства территории предполагает разработку трех взаимосвязан­ных видов землеустроительной документации:

концепцию развития землепользования общины;

план землепользования (план землеотвода);

план застройки.

Концепция развития землепользования общины служит основой для разработки и утверждения соответствующего плана. В ней обосновывается необходимость совершенствования системы рас­селения и землепользования, определяются цель и задачи земель­ных преобразований, а также основные направления социального и экономического развития общины в увязке с экологическими требованиями на перспективу (10...15 лет). Данная концепция со­держит в себе требования по охране природы, улучшению условий жизни населения, развитию экономики, утилизации отходов, раз­мещению мест отдыха, строительству или улучшению дорог и т. д.

План землепользования общины, который в Австрии называют пла­ном землеотвода, включает в себя графическую и текстовую части, объединенные в единый документ, утверждаемый советом общины и правительством федеральной земли. Данный план должен соответ- / ствовать программам развития расселения и землепользования феде­ральной земли и определять целевое назначение и конкретную фор­му использования каждого земельного участка (рис. IV цв. вкладки).

В плане землепользования (землеотвода) устанавливают виды использования земель (основные и специфические) для всей тер­ритории общины. Прежде всего на плане показывают земельные участки, на которые у общины отсутствует право планирования развития землепользования. Это заповедные территории, объекты инфраструктуры, дороги и другие объекты, имеющие федеральное или региональное значение.

Целевое назначение, правовой режим и условия использования земельных участков определяются основными и специфическими видами землепользования (землеотвода). К ним относятся: земли, находящиеся или предназначенные для застройки (жилой, произ­водственной, деловой, торговой, для второго места жительства и др.); сельскохозяйственные угодья (пашня, луга и пастбища, сады и виноградники, земли, находящиеся в стадии консервации); леса; участки, предназначенные для особых, прежде всего обще­ственных нужд; транспортные и инженерные коммуникации, зоны отдыха, кемпинги; прочие земли (под водой, пустынные, горные и др.).

113

План землепользования (землеотвода) накладывает на общину обязательства по учету всех принятых решений при последующей разработке и утверждении других видов землеустроительной и правовой документации (плана застройки, разрешений на строи­тельство, проектов межевания земель).

План застройки регулирует порядок строительства и размещения зданий и сооружений с целью упорядоченного развития поселений и экономного расходования земель. В его содержание входит уста­новление красных линий улиц, фасадов зданий, определение мето­дов строительства, ограничений по высоте и материалам застройки, изменению панорамы местности, условиям освещенности и т. д.

Дополнительно к этим видам землеустроительной документа­ции в Австрии на территории общин разрабатывают карты опас­ных зон, которые также определяют и ограничивают условия зем­лепользования и застройки.

Карты опасных зон содержат в себе сведения, характеризующие месторасположение, площади и границы земель, находящихся под угрозой затопления, воздействия селей, снежных лавин, лесных пожаров и других чрезвычайных происшествий, а также указыва­ют на степень угрозы (рис. V цв. вклейки).

Они включают в себя следующие зоны опасности:

красную, где невозможно поселение людей и запрещается вести хозяйство;

желтую, указывающую на ограничения в расселении, дорож­ном строительстве и на особый режим ведения хозяйства;

синюю, предназначенную для проведения защитных мероприя­тий с возможностью последующего использования земель;

коричневую, где существуют особые виды опасных природных явлений (провалы, оползни, камнепад и др.);

фиолетовую, включающую территории, состояние которых должно быть сохранено для обеспечения защитных функций [48].

Карты опасных зон составляют специальные службы федераль­ного Министерства сельского, лесного, водного хозяйства и окру­жающей среды, занимающиеся строительством защитных инже­нерных сооружений.

Данные карты хранят в этих службах, в общинах, а также ок­ружных административных управлениях.

Понятие «земельная реформа» с юридической точки зрения в Австрии относится исключительно к сельским территориям, к зе­мельным участкам сельскохозяйственного и лесохозяйственного использования. В содержание земельной реформы не включают действия, связанные с земельными сделками.

Основным механизмом осуществления земельной реформы в стране является землеустройство.

Землеустройство в Австрии понимают достаточно широко. Ав­стрийские ученые и специалисты считают, что землеустройство является не только сферой практической деятельности, но и пред-

114

метом научных исследований. При этом от чисто технических действий, как это понимают в ряде других стран Западной Евро­пы, землеустройство отличается тем, что оно имеет политико-пра­вовой, социально-экономический и природоохранный характер.

Так, Ф. Грайф в своей работе «Введение в землеустройство» пишет, что землеустройство — это широкий комплекс различных политико-правовых фактов и социально-экономических элемен­тов. С одной стороны, землеустройство в значительной степени связано с природно-территориальными условиями, а с другой сто­роны, использование земель, намечаемое в ходе землеустроитель­ных работ, зависит от состояния экономики или рынка и оказыва­ет воздействие на национальную и международную политику. Ме­роприятия по землеустройству относятся к сфере деятельности различных уровней управления и являются одновременно предме­том научных исследований [33].

Данное понятие во многом близко нашему пониманию земле­устройства в широком смысле слова [16].

Помимо территориального землеустройства, решающего зада­чи образования новых и упорядочения существующих землевладе­ний и межевания земель, в Австрии в процессе землеустройства решают задачи постепенного проведения земельной реформы.

В ходе земельной реформы:

осуществляют консолидацию земельных участков и устраняют недостатки землепользования (чересполосицы, вкрапливаний, дальноземелья);

проводят землевладения и землепользования в соответствии с требованиями развивающегося сельского хозяйства;

разделяют земельные участки аграрных союзов;

регулируют права пользования лесами и лугами и транспорти­рования сельскохозяйственной продукции;

осуществляют охрану природы и учет ландшафтно-экологичес-ких требований;

регулируют сельское расселение с целью перемещения жилых и производственных построек из неблагоприятных с хозяйствен­ ной точки зрения мест. /-

Консолидация охватывает сельскохозяйственные и лесные зе­мельные участки. В ходе этих работ ликвидируется чересполоси­ца, раздробленность собственности, дальноземелье (рис. VI, VII цв. вклейки).

В соответствии с федеральным «Основным законом о порядке землеустройства» (2000 г.) в ходе работ по консолидации земель одновременно решают задачи, связанные с защитой земель от вет­ровой и водной эрозии, обеспечением надлежащего водного ба­ланса территории, охраной ландшафтов.

В отличие от Германии и Швейцарии в Австрии при участии в проекте консолидации земель небольшого числа землевладельцев и землепользователей оценку земель можно не проводить.

115

По состоянию на 2001 г. в Австрии на основе проектов землеус­тройства было проведено 22 230 процедур по консолидации (объе­динению) земель на площади 879 тыс. га (10,5 % общей площади).

Существенные землеустроительные работы обусловлены изме­нениями, происходящими в стране за последние годы. К ним от­носят:

изменения специализации сельскохозяйственных предприятий (отказ от многоотраслевого хозяйства, снижение до минимума числа основных отраслей, практически полная ликвидация круп­ного рогатого скота в северо-восточных районах страны с равнин­ной и холмистой местностью, замена выращивания на продажу телят бычками и нетелями, что обусловлено новым спросом и привело к тому, что около 50 % предприятий перестало держать скот, и др.);

совершенствование структуры посевных площадей (увеличение посевов зерновых в районах с относительно сухим климатом, ин­тенсификация кормопроизводства с заменой традиционных кор­мов: свеклы, картофеля, люцерны на высокоурожайную кормовую кукурузу и многолетние травы лугов и пастбищ, изменение рацио­нов кормления коров в связи с увеличением надоев до 7000 л в год);

перевод землепользования и сельского хозяйства на природо­охранную основу (увеличение доли лугов и пастбищ, восстановле­ние пастбищ в традиционных областях пастбищного содержания скота, озеленение территории, осуществление комплекса проти-воэрозионных и природоохранных мероприятий и др.).

Так, австрийские фермеры получают поддержку от Европейс­кого Союза в размере более 5 млн евро в год за осуществление природоохранных мероприятий.

Помимо конкретных собственников земельных участков в Ав­стрии землей владеют так называемые аграрные союзы.

Аграрные союзы — это собственники сельскохозяйственных и лесных угодий, которые используют их члены на правах общей совместной собственности. Деятельность аграрных союзов нахо­дится под контролем окружного аграрного ведомства.

При землеустройстве аграрных союзов:

осуществляют оптимизацию внутренней территориальной структуры и системы использования лугов, пастбищ и лесов, при­надлежащих аграрному союзу;

выделяют из аграрных союзов отдельные земельные участки, принадлежащие членам, выходящим из их состава;

полностью разделяют земли, принадлежащие аграрному союзу, на земельные участки, передающиеся в собственность каждому из его членов.

При проведении землеустроительных работ в районах, подвер­женных эрозии, в ходе подготовительных работ к составлению проектов землеустройства разрабатывают карту потенциальной

116

опасности ветровой и водной эрозии. Эту карту используют для определения направления дорог и границ земельных участков при их консолидации (поперек направления господствующих ветров или поперек склона), установления ширины участков с целью со­кращения длины склона и устройства противоэрозионных соору­жений, а также для размещения полосных посевов культур, за­щитных лесополос, ветрозащитных изгородей из кустарника, ку­лисных насаждений.

В целях повышения экологической стабильности местности землеустроители проводят работы, называемые «аграрно-экологи-ческим ремонтом территории».

Вопросы земельной реформы на уровне Правительства Авст­рии решает Высший аграрный сенат, созданный при Министерстве сельского, лесного, водного хозяйства и окружающей среды.

При Правительствах Федеральных земель действуют Земельные аграрные сенаты. В них входят эксперты по сельскому и лесному хозяйству, специалисты и судьи, разрешающие земельные вопро­сы и споры.

За проведение мероприятий земельной реформы на местах от­вечают Аграрные ведомства округов. Их структура может быть раз­личной, однако большая часть из них имеет правовые и техничес­кие отделы. Наряду с юристами, которые контролируют исполне­ние законов федеральных земель в области земельной реформы, в аграрных ведомствах работают аграрные и лесные инженеры, спе­циалисты (техники) по дорожному строительству и мелиорации, геодезисты, экологи.

Используя средства управления проектами, аграрные ведом­ства инициируют землеустроительную деятельность и организуют работы по устройству территории и проведению земельной ре­формы.