4. Определение землеустройства

Если дифференцировать содержание землеустроительных ме­роприятий по функциональному назначению, землеустройство можно рассматривать со следующих позиций:

в буквальном смысле слова;

как механизм осуществления земельной политики государства;

как сферу практической деятельности;

как составную часть общественного способа производства;

как составную часть хозяйственного механизма страны;

как отрасль научной деятельности (науку).

С этих позиций и следует рассматривать определение землеуст­ройства; очевидно, что оно не может быть единообразным.

Землеустройство в буквальном смысле слова можно определить как действия по наведению порядка на земле, устройству террито­рии.

Рассматривая землеустройство в качестве механизма осуществ­ления земельной политики государства, необходимо учитывать сле­дующее.

Земельная политика вырабатывается и осуществляется различ­ными органами законодательной и исполнительной власти, мини­стерствами, ведомствами и т. п. Для объединения функций госу­дарства по управлению земельными ресурсами нередко создаются специальные землеустроительные органы (землеустроительная служба).

Цель землеустроительной службы — обеспечить ясность и по­рядок в использовании земель, охранять и закреплять право соб-

113

ственности на землю, облегчать переход права собственности от одного лица (учреждения, организации) к другому, при необходи­мости определять ставки земельного налога, изымать земельную ренту, организовывать хозяйственно целесообразное использова­ние земли. На эти органы возлагаются задачи ведения государ­ственного земельного кадастра, оценки земельных участков, пре­доставления и изъятия земель, разрешения земельных споров, внутрихозяйственной организации территории, планирования и контроля за использованием земель, реализации земельного зако­нодательства.

Таким образом, с рассматриваемой точки зрения землеустрой­ство представляет собой деятельность государственных органов по отводу и оформлению земельных участков, установлению, обес­печению и охране прав землепользования (землевладения), целе­направленному регулированию использования земли. Другими словами, землеустройство — это определенный законом процесс по техническому, экономическому и юридическому оформлению предос­тавления и изъятия земель, образованию новых, упорядочению суще­ствующих и определению границ специальных земельных фондов, зем­левладений и землепользовании, внутреннему устройству их тер­ритории, призванный привести использование земли в соответствие с существующим земельным строем.

Государственный характер землеустройства определяет и соот­ветствующий землеустроительный процесс, и землеустроительное делопроизводство, которые имеют юридическую, техническую и экономическую стороны.

Юридическая сторона землеустроительного процесса опреде­ляет порядок возбуждения, исполнения, утверждения и движения землеустроительного дела; техническая — порядок составления, оформления, выдачи документов и их содержание; экономичес­кая — организацию и технологию землеустроительных работ, их финансирование, стоимость и т. д.

Осуществление земельной политики государства наиболее эф­фективно в случае, если землеустроительные органы находятся в составе и действуют совместно с органами государственной власти или же наделены соответствующими полномочиями и правами от имени государства. В ряде случаев обычных правовых, экономи­ческих и организационных мер, осуществляемых в процессе зем­леустройства или контролируемых землеустроительными органа­ми, бывает недостаточно для регулирования земельного строя. Тогда государство, используя политические меры, берет в свои руки непосредственное распоряжение земельным фондом, осу­ществляя крупные аграрные преобразования или земельные ре­формы.

Например, при переходе от феодализма к капитализму в стра­нах Западной Европы с помощью землеустройства производилось обезземеливание мелких производителей. Во время так называе-

114

мого огораживания в Англии (XV—XVII вв.) земли, с которых на­сильственно сгонялись крестьяне, объединялись в крупные зе­мельные массивы для ведения предпринимательского сельского хозяйства. В Германии и России аналогичным образом с помо­щью землеустройства помещики укрепляли свое землевладение, оставляя крестьянам худшие участки. И в наше время в рамках различного рода сельскохозяйственных программ и специальных земельных законов в ходе землеустройства происходит государ­ственное регулирование земельного строя.

Широко известны, например, «Программа перестройки сельс­кого хозяйства США» или закон «Об основной сельскохозяй­ственной политике» в Японии, который способствовал в ходе ус­тановления размеров крестьянских хозяйств значительному сни­жению их численности. Введение в действие закона «О ликвида­ции чересполосицы» в ФРГ привело к ликвидации около 600 тыс. фермерских хозяйств.

Государственный характер землеустройства в современной России обусловлен необходимостью использовать единый госу­дарственный земельный фонд не только в интересах отдельных лиц и коллективов, но и в интересах всего народа. Поэтому недо­пустим ведомственный подход к организации и функционирова­нию землеустроительных органов. Для повышения эффектив­ности землеустроительных работ, управления земельными ре­сурсами, и особенно их охраны, землеустроительная служба должна иметь соответствующий статус, быть вне- или надве-домственной.

Землеустройство является также сферой сугубо практической де­ятельности. Чтобы перейти от одной формы организации терри­тории к другой, более прогрессивной, необходимо осуществить ряд действий: проложить дороги, заложить многолетние насажде­ния, лесополосы, разместить севообороты, поля, рабочие участки, скорректировать границы и т.д., что возможно только на основе соответствующих проектов.

Кроме того, для того чтобы претворить в жизнь все эти дей­ствия, необходимо иметь данные, характеризующие природные и экономические условия землевладений и землепользовании, про­вести топографо-геодезические, почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания, наметить определенный поря­док переустройства территории, составить проект, рассмотреть и утвердить его, перенести в натуру, осуществить экспертизу и ав­торский надзор. В этом смысле землеустройство — это система мероприятий (государственных, хозяйственных) по организации ра­ционального использования и охране земель, созданию культурных и устойчивых ландшафтов.

В связи с тем что землеустройство является частью обществен­ного производства, его не следует связывать исключительно с го­сударством. Это объясняется рядом причин.

115

Во-первых, какова бы ни была степень активности государства в области управления земельным фондом и осуществления зе­мельной политики, землепользование (землевладение) в значи­тельной степени самоорганизуется; это связано с различными внутренними процессами, развитием производительных сил и производственных отношений.

Например, говоря о парцеллярном землевладении в эпоху пе­рехода от феодализма к капитализму, К. Маркс писал «...форма, в которой находит земельную собственность зарождающийся капи­талистический способ производства, не соответствует этому спо­собу. Соответствующая ему форма впервые создается им самим посредством подчинения земледелия капиталу; таким образом, и феодальная земельная собственность, и кастовая собственность, и мелкая крестьянская собственность с земельной общиной... пре­вращается в экономические формы, соответствующие этому спо­собу производства, как бы ни были различны их юридические формы» (Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 25, ч. II. — С. 166).

Во-вторых, у землепользователей по тем или иным причинам может возникать потребность в сведении земель в крупные и ком­пактные массивы удобной конфигурации, в трансформации и улучшении угодий в целях повышения эффективности своего хо­зяйства.

Например, английские хлебные законы (конец XVIII — начало XIX в.) вынуждали землевладельцев манипулировать составом угодий. Ф. Энгельс по этому поводу писал: «С одной стороны, низкие цены на зерно... с другой, высокие цены на мясо способ­ствовали превращению многих пашен в пастбища. С повышением цен на зерно в связи с ростом промышленности и народонаселе­ния в Англии большая часть земель, недавно превращенных в паст­бища, снова была отведена под зерновые культуры» (Там же. Т.4.-С. 515).

В-третьих, землеустройство реализуется в определенных фор­мах организации территории, соответствующих данному уровню развития производства. В частности, система земледелия всегда отражает имеющиеся технологии, возможности использования земли как основного средства производства в сельском хозяй­стве.

В качестве примера можно привести самую примитивную — подсечно-огневую систему земледелия, существовавшую в свое время во многих странах. Единственным способом восстановле­ния плодородия почв тогда было забрасывание земельных участ­ков после значительного снижения урожаев. В лесных районах ранее вспаханные земли обычно пускали под залежь на 30—35 лет, а в степных — на 15—20 лет. Заброшенные участки зарастали травой, кустарником и лесом, в результате чего в почве вновь на­капливались питательные вещества, необходимые для растений, и участки осваивались вновь. В результате пахотные участки

116

«кочевали» по территории, отражая своеобразную систему ее орга­низации.

Переход от залежной системы земледелия к навозно-паровой, при которой восстановление плодородия почв достигалось регу­лярным чередованием пара, озимых и яровых культур, внесени­ем органических удобрений, более совершенной обработкой по­чвы в паровом поле, привело к изменению состава и структуры угодий, увеличению доли пахотных земель, их приближению к селениям; пастбища и сенокосы перемещались на более удален­ные участки и т. д.

Позднее внедрение паропропашных, плодосменных и траво­польных систем земледелия привело к новой перестройке: введе­нию севооборотов, соответственному размещению полей и рабо­чих участков, трансформации угодий. Освоение почвоводоохран-ной системы земледелия в районах эрозии почв потребовало кон­турно-мелиоративной или контурно-полосной организации территории.

На взаимосвязь организации производства и территории, раз­вития хозяйства и реорганизации его земель обращали внимание многие ученые. Так, академик П. Н. Першин писал: «В общем можно сказать, что экстенсивным системам различных отраслей хозяйства соответствуют, если можно так выразиться, экстенсив­ные типы организации территории, характеризующиеся больши­ми размерами площади, разбросанностью ее и преобладанием в ней угодий, используемых с малыми затратами труда и средств производства. Интенсивным системам хозяйства сопутствуют ин­тенсивные типы организации территории, то есть отличающиеся сравнительно меньшими размерами, концентрированностью ее в непосредственной близости к усадьбе и наибольшим составом угодий, используемых с большими затратами» (Першин П. Соци­ально-экономическая теория землеустройства. Введение в эконо­мику землеустройства. — На аграрном фронте. Изд-во Коммунис­тической академии. — М., 1925. — № 5, 6. — С. 41—51).

Академик С. А. Удачин отмечал: «В процессе производства лю­бого предприятия рабочая сила и средства производства находятся в форме определенной организации и размещения. Организация средств производства и рабочей силы в сельском хозяйстве связана с большим пространством обрабатываемых земельных массивов. Всякого рода изменения в организации средств и рабочей силы не­избежно обусловливают внесение изменений в организацию терри­тории. Другими словами, определенная организация средств произ­водства и рабочей силы обусловливает создание определенной сфе­ры деятельности, производственных процессов, соответствующих организации территории... Организация же последних (средств производства и рабочей силы. — С. Волков) должна проводиться с учетом свойств земли как основного средства сельскохозяйствен­ного производства» (Землеустроительное проектирование/

117

Под ред. С. А. Удачина. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Сельхоз-гиз, 1951).

Исходя из вышеизложенного, можно дать такое определение: землеустройство — это социально-экономический процесс целенап­равленной организации территории и средств производства, нераз­рывно связанных с землей, происходящий под воздействием изменения производительных сил и производственных отношений общества.

Из данного определения вытекают следующие выводы.

Во-первых, землеустройство носит не только субъективный (государственный), но и объективный характер. Следовательно, оно находится под влиянием объективных законов развития при­роды и общества.

Во-вторых, как известно, любой процесс представляет собой последовательную смену явлений. Поэтому землеустройство не может быть одноразовым или статическим, оно находится в по­стоянном развитии.

В-третьих, землеустройство заключается в организации терри­тории и средств производства, неразрывно связанных с землей. Такая организация представляет собой социально-экономическое явление, которое может изучаться с различных сторон, а также ре­гулироваться (управляться) путем целенаправленной деятельности людей, их воздействия на сложившуюся организацию территории. Следовательно, землеустройство может рассматриваться как со­ставная часть хозяйственного механизма.

С этой точки зрения землеустройство — это система инженер­но-технических, экономических, правовых, экологических действий и мероприятий по регулированию землепользования на территории го­сударства.

В ходе исторического развития землеустройство, оставаясь все время практической сферой деятельности, вместе с тем преврати­лось в самостоятельную научную дисциплину, имеющую опреде­ленную структуру, предмет и объект исследования. В этом смысле оно может рассматриваться как систематизированное знание об организации рационального использования и охраны земель.

Наконец, в Федеральном законе «О землеустройстве» (№ 78-ФЗ от 18 июня 2001 г.) дано следующее определение: «Землеустрой­ство — мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образо­ванию новых и упорядочению существующих объектов землеустрой­ства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования граж­данами и юридическими лицами земельных участков для осуществле­ния сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных наро­дов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Вос-

118

тока РФ, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутри­хозяйственное землеустройство)».

Приведенные выше определения землеустройства в компакт­ном виде даны в табл. 14.

Контрольные вопросы и задания

62. Как возникло понятие «землеустройство»? Чем оно отличается от понятий «межевание», «землемерие»?

63. Перечислите основные теории землеустройства.

64. Назовите положительные стороны и недостатки различных теорий землеус­тройства.

65. Какое понимание землеустройства преобладает в настоящее время в Рос­сии?

66. Можно ли дать землеустройству единственное однозначное определение?

67. В чем заключается экономическая, правовая, техническая, организацион­но-хозяйственная, экологическая сущность землеустройства?

68. Перечислите основные аспекты понятия землеустройства.

69. К чему может привести неправильное понимание землеустройства? Проил­люстрируйте это на исторических примерах.

119