2. Теории землеустройства

С момента появления понятия «землеустройство», включающе­го не только межевание и землемерие, но и вообще все работы по наведению порядка на земле и организации территории, ученые, изучающие эту отрасль знания, столкнулись с необходимостью более точно определить его. Следовало учесть многообразные его аспекты (политические, правовые, технические, экономические, природоохранные, а также связанные с перераспределением зе­мель, размещением на территории отраслей производства, произ­водственной и социальной инфраструктуры, совершенствованием расселения), что привело к появлению сначала различных толко­ваний, а затем и теорий землеустройства.

Особенно острые споры о роли и содержании землеустройства разгорались в периоды крупных земельных преобразований: Сто­лыпинской земельной реформы (1906—1914), национализации земли и военного коммунизма (1917—1921), коллективизации сельского хозяйства (1928—1932), освоения целинных и залежных земель (1954—1965), земельной реформы в новой России (1991 — 2000). Не утихают эти дискуссии и сейчас.

В ряде случаев борьба мнений, осложненная политическим противоборством, завершалась уничтожением целых научных школ. Так, деятельность профессоров Московского межевого ин­ститута (ММИ) и специалистов землеустроительного производ­ства О. А. Хауке, М. М. Шульгина, Н. В. Гендзехадзе, Н. П. Руди-на, направленная на защиту частного сектора и доказательство «примата кооперации над колхозным движением», закончилась привлечением их в 1931г. к следствию по делу так называемой Трудовой крестьянской партии. Обвиненные в «склонении эконо­мической политики Советской власти на сторону наиболее пол­ной защиты кулацких хозяйств» и «насаждений хуторских тенден­ций в землеустройстве», они были репрессированы (см.: Обвини­тельное заключение по делу Центрального комитета контррево­люционной вредительской организации «Трудовая крестьянская партия». — Центральный архив ФСБ. Дело N° Р-3348, т. 2). В 1987 и 1989 гг. эти ученые были реабилитированы.

С критикой их деятельности тогда выступил профессор И. Д. Шулейкин, опубликовавший научную работу «О землеуст­ройстве. Буржуазно-вредительские теории в землеустройстве» (М.: ВАСХНИЛ, НИИОТ, 1933). Однако и он в 1938 г. был осужден и расстрелян. Его реабилитировали только в 1956 г. (Определение

97

Военной коллегии Верховного Суда СССР от 27.10.1956 г. — Цен­тральный архив ФСБ. Дело № Р-10479 ФСБ).

Определение понятия и содержания землеустройства важно не только с научной, но и с практической точки зрения. Например, в то время когда в России превалировало юридическое, админист­ративно-правовое понимание землеустройства (вторая половина

XIX в.), руководство землеустроительными работами осуществля­ ло Министерство юстиции; когда отчетливо прослеживалась по­ литическая сторона землеустроительных преобразований (начало

XX в.) — Министерство внутренних дел; когда землеустройство связывалось прежде всего с организационно-хозяйственными ра­ ботами — Министерство сельского хозяйства (Народный комисса­ риат земледелия) и т. д.

Впрочем, и сейчас в связи с различным научным и практичес­ким пониманием роли и задач землеустройства управление зе­мельными ресурсами в разных странах сосредоточено в различных министерствах и ведомствах. Например, в Швейцарии вопросами землеустройства и земельного кадастра на государственном уров­не занимается Федеральный департамент обороны, безопасности и спорта (геополитическое значение землеустройства); в Испа­нии — Министерство финансов (экономическое значение земле­устройства и кадастра); в Великобритании — Государственная то­пографическая служба (техническое значение землеустройства); в Монголии — Министерство природных ресурсов (природоохран­ное значение землеустройства); во Франции — Министерство обу­стройства и освоения территории, аналогичное Министерству зе­мельной политики, строительства и коммунального хозяйства, су­ществовавшему когда-то в России.

В ряде стран (Швеция, Финляндия, Китай) землеустройство сосредоточено в самостоятельных министерствах и ведомствах. Так, в Швеции существует Национальная земельная служба, кото­рая координирует и решает все вопросы, связанные с регулирова­нием землепользования и землеустройством.

В связи с тем что корни землеустройства в России лежали в ме­жевании земель, имеющем прежде всего юридический характер и правовое содержание, первой в нашей стране сформировалась ад­министративно-правовая теория землеустройства.

Сторонники этой теории (профессора Б. С. Мартынов, О. А. Хауке, Н. П. Рудин), появившейся и оформившейся в период с 1910 по 1927 г., считали, что землеустройство —- это деятельность государства, направленная на преобразование земельных прав землевладельцев и землепользователей; следовательно, оно только регулирует земельные отношения и не затрагивает экономику.

Так, профессор О. А. Хауке в 1910 г. писал, что «под землеуст­ройством понимают операции, направленные на изменение суще­ствующих земельных отношений, на изменение существующих форм землеобладания...» (Хауке О. А. Русское землеустроительное

98

законодательство. — М., 1910, вып. 1. —С. 1). В 1914 г. он опре­деляет землеустройство «как ту отрасль деятельности государства в области внутреннего управления, которая имеет целью направ­ление развития земельного строя в интересах общего блага» (Ха-уке О. А. Очерки землеустроительного права. Вып. 1. Понятие о землеустройстве, его задачи и основные черты. — М., 1914.— С. 14).

О. А. Хауке не усматривал в землеустройстве какую-либо орга­низационно-территориальную роль, особенно в сельском хозяй­стве. В 1927 г., когда в стране еще превалировало мелкое крестьян­ское хозяйство и было не так уж много крупных сельскохозяй­ственных предприятий с севооборотами и хорошо развитой до­рожной сетью, практически отсутствовали тракторы и другая сельскохозяйственная техника, он писал: «Нельзя не видеть ко­ренного различия между землеустройством и агрономическим пе­реустройством хозяйства. Первое, затрагивая земельные отноше­ния, всегда имеет правовое содержание, всегда имеет обязатель­ный характер. Если в результате землеустройства изменены, на­пример, границы хозяйства, то хозяйство обязано в эти границы войти... Напротив, агрономический план проводится внутри хо­зяйства, никаких земельных отношений не затрагивает. Заставить проводить его в жизнь можно только в порядке административного надзора и давления. Проводить это весьма мудрено» (Хауке О. А. Понятие землеустройства. -- Вестник землеустройства и переселе­ния. - М., 1927. - № 1. _ С. 34).

Примерно те же мысли высказывал профессор Б. С. Мартынов. Он считал, что «землеустройство есть основанная на установлен­ных в законе началах деятельность государственной власти, на­правленная на преобразование существующих земельных прав от­дельных владельцев с целью создания самостоятельных поземель­ных владений», и далее: «землеустройство устанавливается для того, чтобы быть осуществленным и, исчерпав этим свое содержа­ние, прекращает дальнейшее существование. Землеустройство яв­ляется действием неповторяемым» (Мартынов Б. С. Понятие зем­леустройства. — Л., 1917. — С. 286).

Оценивая данные определения, можно считать их правильны­ми в той части, в которой землеустройство носит государственный и правовой характер, которая организуется и реализуется государ­ством посредством законодательной деятельности, определения землеустроительных норм и правил, содержания землеустроитель­ного процесса. Вместе с тем хозяйственное, экономическое суще­ство землеустроительных действий, проявляющееся в организа­ции территории, в данных определениях не раскрывается, оно за­меняется «нормой» закона, правилами действия и поведения, ос­тавляя вне поля зрения объективные экономические законы. Если следовать таким определениям, землеустройство потеряет свое со­циальное и экономическое содержание и будет сведено к меже-

99

вым работам по формированию земельных участков и установле­нию их границ как объектов права собственности, аренды и т. п. Землеустроительные действия будут лишь поддерживать земель­ный оборот: разделение земель при передаче по наследству, опе­рации по купле-продаже, залоге, аренде земель, предоставлению земельных участков для общественных нужд с изменением целе­вого назначения земель. Все эти операции — только малая часть межхозяйственного землеустройства.

Известно, что отдельные землевладения и землепользования нельзя рассматривать обособленно. Они граничат с другими зе­мельными участками, имеют общие дороги, часто связаны приро­доохранными и мелиоративными объектами. Поэтому любое пе­рераспределение земель затрагивает экономические интересы не­скольких собственников и пользователей земельными участками. Да и внутри каждого участка только полный комплекс землеустро­ительных действий (оптимизация состава угодий, установление эффективного режима их использования, правильное размещение дорог, планировка селений и др.) позволит получить необходи­мый социальный и экономический эффект. Поэтому нельзя сво­дить землеустройство только к операциям или деятельности, на­правленной на преобразование существующих земельных прав и земельных отношений; это лишь одна его сторона.

Кроме того, ни в коем случае нельзя считать, что осуществлен­ное землеустройство, исчерпав свое содержание при наделении землевладельцев и землепользователей правами на земельные участки, прекращает свое существование (как говорил профессор Б. С. Мартынов). Землеустройство, безусловно, является действи­ем неповторимым, так как нет двух абсолютно одинаковых зе­мельных участков или их владельцев. Но эти участки сами нахо­дятся в движении: изменяется характер землепользования, могут смениться землевладелец и землепользователь, что потребует но­вого землеустройства.

Поэтому землеустройство представляет собой систему мероп­риятий по регулированию землепользования, осуществляемую по­стоянно.

Позже, в период сплошной коллективизации «правовая кон­цепция и вывод о ненужности землеустройства» были положены руководителем «Трактороцентра» агрономом А. А. Маркевичем в основу со теории о ликвидации землеустройства.

В своей книге «Межселенные машинно-тракторные станции» (М.: Новая деревня, 1930) он писал: «При обобществлении сельс­кого хозяйства с помощью сети машинно-тракторных станций проблема землеустройства (внутриселенного) находит свое ради­кальное, вернее — революционное разрешение. Раз все село путем полного обезличения своей земельной площади перешло на еди­ное крупное полеводство, всякая потребность во внутриселенном землеустройстве навсегда отпадает» (с. 217). В другом месте эта

100

мысль выражена еще категоричнее: «С организацией машинно-тракторных станций навсегда исчезает сама проблема землеустрой­ства со всеми ее специфическими неразрешимыми трудностя­ми, пагубно отражающимися сейчас на развитии производитель­ных сил в сельском хозяйстве» (с. 219) (цит. по кн: Шулейкин И. Д. О землеустройстве. Буржуазно-вредительские теории в земле­устройстве. - М.: ВАСХНИЛ НИИОТ, 1933.-С. 11).

Маркевич пытался доказать, что землеустройство присуще лишь эпохе единоличных крестьянских хозяйств, когда оно необ­ходимо для правового, социально-технического регулирования зе­мельных отношений, для перераспределения индивидуальных зе­мельных участков. В условиях же крупных социалистических хо­зяйств землеустройство якобы становится ненужным и должно быть ликвидировано. Внутрихозяйственная организация террито­рии колхозов и совхозов, по его мнению, не является землеуст­ройством, потому что здесь не вносится никаких изменений в права отдельных землепользователей.

Сторонники этой теории заявляли, что землеустройство не нужно, потому что «трактор сам по себе устроит землю без всякой помощи». Поэтому землеустройство надо прекратить финансиро­вать, а все денежные средства направить на создание МТС.

В конце 20-х годов эта доктрина, по данным академика ВАСХНИЛ С. А. Удачина, принесла огромный вред землеустройству и зе­мельным преобразованиям в стране. Она дезориентировала зе­мельные органы, посеяла неуверенность у землеустроительных кадров в завтрашнем дне, дезорганизовала работу ряда территори­альных землеустроительных органов, привела к «разгрому» земле­устроительного образования (Удачин С. А. Критика буржуазных «теорий» о землеустройстве// Землеустроительное проектирова­ние/ Под ред. С. А. Удачина. — Изд. 2-е. — М.: Гос. Изд-во с.-х. лит-ры, 1951.-С. 53).

Из состава землеустроительной службы в это время ушли 4 тыс. человек (примерно 40 %), были закрыты землеустроительные вузы в Белоруссии, Воронеже, Омске, десятки землеустроительных тех­никумов страны переориентировали подготовку студентов на сельскохозяйственные специальности, а союзный Наркомзем до конца 1932 г. не имел органа, руководящего землеустройством (Шулейкин И. Д. О землеустройстве. — М., 1933. — С. 14).

Впервые концепция ненужности землеустройства получила от­пор на IV Всероссийском землеустроительном совещании в фев­рале 1930 г. Было доказано, что отсутствие землеустроительных работ на территории сельскохозяйственных предприятий приве­дет к обезличке в использовании земли, снижению эффективнос­ти производства и использования той же сельскохозяйственной техники, к нерациональному расходованию средств на строитель­ство внутрихозяйственных дорог, благоустройство поселков, ме­лиорацию и т. п. Критика различных теорий землеустройства раз-

101

вернулась и в открытой печати (Кубанин М. Против буржуазных извращений в вопросах советского землеустройства. — На аграр­ном фронте. — 1928. — Вып. 6—7).

Тем не менее в период коллективизации, особенно в 1930— 1932 гг., осуществлялось лишь так называемое простейшее земле­устройство, сводящееся к землеуказаниям. При этом никаких юридических и технических землеустроительных действий не производилось, а границы (хозяйств, севооборотов, полей) просто показывались в натуре (Зырянов Н. Е., Афанасьев В. И. Землеука-зание. Учебное пособие для землеустроительных техникумов. — М.; Л.: Сельхозгиз, 1931).

Вскоре в недрах сельскохозяйственных органов данная доктри­на возродилась вновь под видом «теории об универсальной форме землеустройства». Ее отголоски прослеживаются до 60-х годов, то есть до периода освоения целинных и залежных земель. Основная идея заключалась в том, чтобы найти форму организации террито­рии, которая позволила бы осуществлять землеустройство только один раз, исключив необходимость в проведении последующих землеустроительных действий.

В качестве такой формы была предложена сеть меридианаль-ных клеток; на такие клетки предлагалось разбить всю террито­рию Советского Союза. Каждая из них представляла собой квад­рат площадью 100 га со сторонами, ориентированными по сторо­нам света. Считалось, что из этих клеток можно создать любые формы пространственной организации территории, не проводя землеустройства. Ряд южных и юго-восточных областей Союза ССР (Крым, Северный Кавказ, Поволжье), а позже Казахстан были разбиты на такие клетки. Пример организации территории с размещением 400-гектарных клеток (2x2 км) в зерносовхозе «Комсомольский» Казахской ССР приведен на рис. 11.

Опыт быстро показал, что разбивку геометрических клеток нельзя согласовать с рельефом, почвенным покровом, гидрогра­фической сетью, экономическими условиями хозяйства. Такое де­ление территории не увязывалось с организацией и размещением отраслей производства, организацией труда, средств производ­ства. Клетки не только не помогали, но и прямо мешали организа­ции производства в сельскохозяйственных предприятиях.

В первой трети XX в. сформировались также социально-техни­ческое и математико-геодезическое направления землеустройства. Их развивали Ф. Г. Некрасов, К. Н. Сазонов, В. И. Киркор, В. Лу­нев и др. Не отрицая правовой стороны землеустройства, они счи­тали, что в его основе должны лежать прежде всего технические действия по приспособлению земельных площадей в отношении их размеров, местоположения, качественных характеристик к со­циально-производственным задачам.

Например, профессор Ф. Г. Некрасов определял землеустрой­ство как «социально-техническую организацию (или реорганиза-

102

цию) земельных единиц —- земельных участков или их совокупно­стей» [Некрасов Ф. Г. Основы землеустройства (I. Экономика. II. Техника. III. Организация). — Одесса, 1925. — С. 40]. При этом он особо останавливался на правовом содержании землеустройства, без которого самого землеустройства не существует. Он писал: «Мы считаем совершенно необходимым... подчеркнуть правовой момент в землеустройстве. Там, где землепользователь, осуществ­ляя в пределах своего участка те или иные земельно-организаци­онные меры (например, проводя новые полевые дороги и т. п.), не затрагивает интересов других землепользователей (соседей и пр.), там нельзя говорить о землеустройстве...» (Там же).

Профессор К. Н. Сазонов считал, что землеустройством «явля­ется деятельность по регулированию социально-правовых и тех-

103

нических (положение, пространство, качество) элементов земле­пользования, осуществляемая в зависимости от социально-произ­водственных целей и задач в пределах норм действующего земель­ного строя» (Сазонов К. Н. Землеустроительное проектирова­ние. — М.; Л.: Сельхозгиз, 1930. — С. 16).

Развитие социально-технического направления в землеустрой­стве, безусловно, способствовало его прогрессу. Землеустройство стало переходить от чисто правовых действий и механического закрепления площадей за землевладельцами к организационно-территориальным мероприятиям, базирующимся на технических проектах. Следует признать, что зарождение землеустроительного проектирования связано именно с этой теорией.

Вместе с тем социально-техническая теория привела к замене экономического содержания землеустройства математическими закономерностями, к недооценке политической и экономической роли землеустройства в земельных преобразованиях. В то время при обосновании проектов землеустройства оперировали в пер­вую очередь техническими показателями — математическим сред­ним расстоянием, площадями, направлением границ и т. п. (Са­зонов К. Н. Математическое и реальное среднее расстояние// Методы количественного учета эффекта землеустройства. — М., 1925. — С. 62—74; Киркор В. И. Землеустроительное проектирова­ние. Его математические основы. — М.; Л.: Госиздат, 1925). В учебном процессе при подготовке межевых инженеров (землеуст­роителей) экономические дисциплины пытались вытеснить выс­шей математикой, геодезией, техникой землеустройства, приклад­ной математикой, методами проектирования и другими техничес­кими дисциплинами.

Противоположную позицию отстаивали сторонники так назы­ваемого организационно-хозяйственного направления в землеуст­ройстве. Оно возникло еще в ходе Столыпинской земельной ре­формы, когда в России происходило разрушение общинного землепользования и насаждалось индивидуальное крестьянское хозяйство (хутора, отруба), изменялись система расселения, орга­низация сельскохозяйственного производства. Крен в землеустро­ительных действиях был взят на развитие сельского хозяйства. Ос­новоположниками данной теории были Н. П. Огановский,

A. А. Кофод, И. В. Мозжухин, П. А. Кожеуров, ее поддерживали также И. Е. Герман, Б. Д. Бруцкус, позднее — И. Д. Шулейкин и

B. В. Редькин.

И. В. Мозжухин писал, что «...под именем землеустройства разу­меется совокупность культурно-технических мероприятий в целях создания условий рационального сельского хозяйства». Н. П. Ога­новский определял землеустройство как изменение конфигурации площади отдельных хозяйств применительно к новым системам земледелия. А. А. Кофод характеризовал его как мероприятие, на­правленное на «освобождение крестьянского хозяйства от того

104

крепостного подчинения обществу, в котором его держат череспо­лосное распределение угодий и вызванная им общность ведения хозяйства» (Мозжухин И. В. Землеустройство в Богородицком уезде Тульской губернии. — М., 1917. — С. 44; Органовский Н. П. Первые итоги «Великой реформы». — Русский Богатырь, 1911.— №10; Кофод А. А. Русское землеустройство. — 2-е изд.— СПб., 1914.-С. 11).

По мнению Б. Д. Бруцкуса, землеустройство представляло со­бой в России до 1905 г. «всю совокупность мероприятий по отводу крестьянам земли». В более узком смысле слова под землеустрой­ством он подразумевал «систему аграрных мероприятий, имею­щих целью так организовать территорию единичных хозяйств, чтобы сделать каждого хозяина в использовании приходящейся на его долю земли независимым от его соседей, а также сделать са­мый труд на этой земле экономически более производительным» (Бруцкус Б. Д. Аграрный вопрос и аграрная политика. — М., 1922.-С. 133).

Говоря об организационно-хозяйственной роли землеустрой­ства, профессор И. Д. Шулейкин в 1929 г. также подчеркивал, что «...землеустройство организует территорию для хозяйства в фор­мах, наиболее отвечающих содержанию и направлению хозяйства в целях создания для этого последнего благоприятных условий для дальнейшего развития. Но также совершенно ясно, что без напол­нения земельных форм, дающихся землеустройством, агроэконо-мическим содержанием, землеустройство в значительной мере теряет эффект и качество реконструктивного мероприятия и без наполнения его агроэкономическим содержанием — различными агроэкономическими мероприятиями — от него остается геомет­рически-граничный скелет, сетка, а иной раз и внутренней сетки не остается» (Шулейкин И. Д. Землеустройство колхозов. — Л.: Новая деревня, 1929. — С. 115).

Рассматривая данную теорию, нельзя не видеть ее положитель­ных сторон, и прежде всего организующей роли для сельского хо­зяйства. Эта теория послужила основой для возникновения в 30-х годах внутрихозяйственного землеустройства — системы мер по организации территории конкретных колхозов и совхозов, повы­шению эффективности использования и охране земель в них.

Вместе с тем из поля зрения землеустроителей в это время практически полностью выпали земли городов, лесного фонда, за­паса и других категорий. Кроме того, постепенно снизилось зна­чение землеустройства как технического мероприятия. Землеуст­роители стали меньше уделять внимания точности измерений, вы­числений, а само землеустройство с середины 30-х годов стало приобретать организационно-хозяйственное содержание, направ­ленное на размещение производственных подразделений и хозяй­ственных центров, дорог, организацию угодий и севооборотов, ус­тройство их территории в конкретных колхозах и совхозах.

105

В меньшей степени землеустройство в 30—40-х годах затраги­вало отводы земель для несельскохозяйственных целей: для нужд промышленности, транспорта и др.

Со второй половины 30-х годов господствующее положение в отечественной науке заняли социально-экономическая теория землеустройства, которую окончательно сформулировал и разви­вал вплоть до начала 70-х годов академик ВАСХНИЛ С. А. Уда-чин, и созданная им научная школа. В основе этой теории лежали научные труды профессора, впоследствии академика АН Украины П. Н. Першина. Его ключевой работой, определившей развитие экономического направления в землеустроительной науке, была большая статья «Социально-экономическая теория землеустрой­ства (Введение в экономику землеустройства)», вышедшая в жур­нале «На аграрном фронте» в 1925 г. Гораздо позднее, в 1959 г., им была опубликована работа «Теоретические предпосылки изучения истории земельных отношений и землеустройства» (Записки ХСХИ. - Т. XII. - Харьков, 1959. - С. 3-14), в которой он обоб­щил результаты своих теоретических исследований. Главный его тезис — то, что землеустройство является составной частью обще­ственного способа производства, а его содержание «охватывает в неразрывном единстве организацию земли, как средства произ­водства, и те общественные отношения, которыми характеризует­ся владение и пользование землей».

Социально-экономические аспекты землеустройства развивал также Н. Красавин (Социально-экономические задачи землеуст­ройства и подход к их решению//Землеустроитель. — 1927. — №1).

По мере развития социально-экономической теории землеуст­ройства в ней оформились (к середине 30-х годов) две противопо­ложные концепции: первая — представленная большинством уче­ных-землеустроителей во главе с профессором С. А. Удачиным и вторая — разработанная учеными Воронежского СХИ во главе с профессором В. В. Редькиным.

Принципиальные положения своей концепции В. В. Редькин опубликовал в работе «Основные вопросы теории организации хозяйства и территории социалистических сельскохозяйствен­ных предприятий» (Воронеж, 1935) и в ряде других. В них содер­жалось рациональное зерно, которое заключалось в стремлении усилить экономическое обоснование землеустроительных проек­тов. Однако примененный им метод механической привязки каждого элемента организации территории к соответствующему звену схемы воспроизводства К. Маркса в конечном счете привел его к оторванным от жизни, крайне усложненным формулиров­кам, которые были отвергнуты землеустроительной обществен­ностью.

Академик ВАСХНИЛ С. А. Удачин в последнем, 5-м издании учебника «Землеустроительное проектирование» (вышедшем, как

106

и четыре предыдущие, начиная с 1940 г., под его редакцией) так определил землеустройство: «Социалистическое землеустройство является системой государственных мероприятий, которая вклю­чает в себя организацию наиболее полного, рационального и эф­фективного использования земли, создание условий для повыше­ния культуры земледелия, охрану земель, осуществление решений государственных органов в области землепользования» (Землеуст­роительное проектирование/Под ред. С. А. Удачина. — М.: Колос, 1969.-С. 10-11).

Примерно такое же определение землеустройства было дано доцентом В. Д. Кирюхиным в новом учебнике «Землеустроитель­ное проектирование», изданном в 1976 г. под его редакцией.

В приведенных определениях землеустройство вводится в сис­тему государственных мероприятий, рассматривается как регуля­тор земельных отношений и имеет социально-экономический ха­рактер.

В условиях исключительной государственной собственности на землю, как в быв. СССР, когда отсутствует частная земельная соб­ственность, право аренды и залога земельных участков, их купли-продажи, данное определение в какой-то степени отражало содер­жание землеустройства. Однако это определение не раскрывает полностью сути землеустройства, не носит всеобщего характера, не может быть применимо к странам, имеющим многообразные формы собственности, слабо отражает правовое и техническое со­держание землеустройства.

С конца 60-х годов землеустройство все больше стало при­обретать природоохранную, экологическую направленность, что нашло отражение в трудах А. А. Варламова, С. Н. Волкова, В. Д. Кирюхина, Н. Г. Конокотина, В. В. Косинского, М. И. Ло-пырева и др.

Обобщение рассмотренных теорий землеустройства, неодноз­начно трактующих его сущность, показывает, что их возникнове­ние объясняется многообразным содержанием землеустроитель­ных действий, проявляющихся в различных сферах: правовой, со­циально-экономической, инженерно-технической, экологичес­кой, организационно-хозяйственной и др. По этому поводу еще в 1930 г. профессор К. Н. Сазонов писал, что «...каждый автор трак­тует о землеустройстве со своей специальной точкой зрения; по­этому вполне естественно, что юрист видит в землеустройстве преимущественно правообразующий акт, экономист — хозяй­ственный акт, социально вырастающий в более или менее слож­ное экономическое явление, техник рассматривает землеустрой­ство как мероприятие, направленное к изменению (преобразова­нию) землепользования, политик видит в землеустройстве преж­де всего его социальные сущности и последствия и т. д.» (Сазонов К. Н. Землеустроительное проектирование. — М.; Л.: Сельхозгиз, 1930. — С. 27).

107

С. А. Удачин считал, что «землеустройство представляет собой трехгранную призму, в которой техника и право преломляются че­рез экономику».

Анализ опыта землеустроительных работ на всех исторических этапах развития общества показывает, что нельзя абсолютизиро­вать какую-либо из теорий землеустройства, так как это влечет за собой перекосы в области практики землепользования. Нельзя, например, организовать экономически выгодное использование земель без учета экологических проблем, политические задачи землеустройства решать в ущерб социально-экономическим, ста­вить во главу угла технические цели при решении организацион­но-хозяйственных вопросов и т. п.

Тем не менее весьма неоднозначные концепции землеустрой­ства существуют и в настоящее время.

3. СОВРЕМЕННОЕ ПОНИМАНИЕ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА

В 1968 г. профессором Львовского СХИ А. Д. Шулейкиным (братом И. Д. Шулейкина) была издана лекция «Критика буржуаз­ных и ошибочных теорий в землеустройстве» (Львов: ЛСХИ, 1968. — 22 с), в которой освещались практически все проблемы землеустройства. Однако в той или иной форме различные теории землеустройства проявляли себя и в последней четверти XX в.

Так, например, в конце 70-х — начале 80-х годов ряд руководя­щих работников сельского хозяйства выдвинули теорию «укрупне­ния севооборотов и полей». В ее основе лежало требование привес­ти размеры севооборотов и полей в соответствие с производитель­ностью мощных технических средств производства и новыми организационными формами использования сельскохозяйствен­ной техники. В ущерб рациональному адаптивному землеустрой­ству, учитывающему плодородие почв, культуртехническое со­стояние земель и другие природные факторы, размер севооборо­тов и полей подводился под суммарную производительность убо-рочно-транспортных комплексов и отрядов, в том числе межхозяйственных.

Работы по укрупнению севооборотов были развернуты широ­ким фронтом на Кубани и в Ставрополье, в Поволжье, Сибири и даже в Нечерноземной зоне (Временные методические рекомен­дации по укрупнению севооборотов и полей в колхозах и совхозах РСФСР. — М.: Россельхозиздат, 1981. — 20 с). Доходило даже до требования организовывать всего один севооборот в хозяйстве. А в Молдавии производственную проверку проходили межхозяй­ственные севообороты, размещаемые на землях нескольких хо­зяйств сразу.

Так, институтом «Молдгипрозем» в 1974—1977 гг. было разра­ботано по заданию первого секретаря ЦК КП Молдавии

108

И. И. Бодюла технико-экономическое обоснование проектирова­ния межхозяйственных севооборотов, согласно которому (при полном соблюдении юридической и экономической самостоя­тельности хозяйств) средней размер полевого севооборота увели­чивался с 800—900 до 4500—4800 га, кормового — со 150—180 до 4000-6000, овощного-со 120-130 до 3000-4000, противоэро-зионного-со 195-200 до 1000-1500 га.

Размер одного поля в полевом севообороте увеличивался со 100-120 до 400-1000га, в кормовом-с 32-35 до 400-800, овощном — с 20—30 до 300—600, в противоэрозионном — с 35—40 до 100—200 га (Проблемы совершенствования руководства и уп­равления сельским хозяйством в СССР. — Кишинев.: Картия Молдовеняскэ, 1978. - С. 69-70).

Научная землеустроительная школа доказала, что в основе ук­рупнения севооборотов не должны лежать только требования по­вышения эффективности использования техники и организации труда на полевых работах. Механическое укрупнение севооборо­тов и полей может привести к водной и ветровой эрозии почв, нерациональному использованию и потере плодородия почв, сни­жению производства продукции полеводства за счет размещения посевов сельскохозяйственных культур без учета качества земель и агроэкологических особенностей территории.

Поэтому были предложены методы обоснованной концентра­ции посевов сельскохозяйственных культур, где это возможно, а также четко высказано требование экологической защиты земле­пользовании. В итоге к середине 80-х годов процессы введения и освоения севооборотов при землеустройстве сельскохозяйствен­ных предприятий были поставлены на разумную основу.

Усилившаяся в 70-е годы специализация и концентрация про­изводства на базе межхозяйственной кооперации и агропромыш­ленной интеграции также приводили во многих случаях к наруше­нию принципа комплексности землеустройства; в ряде районов страны были построены крупные животноводческие комплексы, плохо обеспеченные кормовой базой и недостаточно учитываю­щие природоохранные требования.

В это же время шло интенсивное вовлечение земель в ходе их мелиорации в сельскохозяйственный оборот. При этом часто ос­ваивались и мелиорировались земли, по своим природным свой­ствам непригодные для использования под пашню, многолетние плодоносящие насаждения или кормовые угодья.

В середине 80-х годов в Российской Федерации в соответствии с приказом МСХ РСФСР и ВАСХНИЛ от 16.04.1984 № 242/37 «О дальнейшем совершенствовании, повышении качества разрабаты­ваемых в колхозах и совхозах республики научно обоснованных систем земледелия» были начаты работы по введению новых сис­тем земледелия во всех хозяйствах России.

При этом землеустроительной общественностью было доказа-

109

но, что эти работы нельзя проводить без одновременного землеус­тройства сельскохозяйственных предприятий, которое делать не предполагалось.

В основу данного доказательства были положены следующие доводы. Во-первых, в проекте внутрихозяйственного землеустрой­ства содержатся основополагающие сведения о земле, имеющие базовое значение для системы земледелия с учетом требований и особенностей всех отраслей сельского хозяйства. Во-вторых, про­ект внутрихозяйственного землеустройства является основой обеспечения взаимосвязи системы земледелия с другими частями системы ведения сельского хозяйства. В-третьих, система земле­делия может быть освоена только при условии правильной орга­низации территории.

Поэтому в 1984—1986 гг. в России удалось провести комплекс землеустроительных работ с внедрением систем земледелия на ос­нове специально разработанных «Указаний по разработке систе­мы земледелия и землеустройству колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий РСФСР» (М.: МСХ РСФСР, 1984.-62 с).

Только в 1985 г. такие проекты были разработаны по 8457 хо­зяйствам на сумму 14,62 млн руб.

В 90-е годы в ходе земельной реформы вновь возродилась теория «ненужности землеустройства». Ее проповедовали политические деятели и реформаторы, стремящиеся в первую очередь разрушить сельскохозяйственные предприятия, насаждать мелкотоварное кре­стьянское землепользование и развивать натуральное личное под­собное хозяйство (до уровня мелкотоварного производства). В этой связи в период с 1994 по 2000 г. землеустроительные работы были практически свернуты и не финансировались.

Недооценка роли землеустройства в ходе земельных преобразо­ваний привела практически к полному нарушению землевладений и землепользовании реформированных сельскохозяйственных предприятий, что сильно подкосило их экономику. Появились не­достатки землепользования: чересполосица, дальноземелье, изло­манность границ, вклинивания, вкрапливания и т. п. [Волков С. Н. Землеустройство в условиях земельной реформы (экономика, экология, право). — М.: Былина, 1998. — 526 с]. Организацион­но-хозяйственное, социально-экономическое и экологическое содержание землеустройства было подменено политическими ме­рами и технико-правовыми мероприятиями по межеванию зе­мель, далеко не всегда обоснованными. В результате в настоящее время комплекс землеустроительных работ необходимо начинать, по существу, заново.

В науке в этот период так и не было выработано единое мне­ние о месте и роли землеустройства в общественном производ­стве.

В советский период в основном преобладали социально-эконо-

110

мическая и организационно-хозяйственная трактовки землеуст­ройства. Из-за громадных земельных просторов России, монопо­лии государственной собственности на землю требования к точно­сти землеустроительных работ были недостаточно высоки, в связи с чем техническая оснащенность землеустроительных предприя­тий несколько отставала от мирового уровня. Практически не проводились землеустроительные работы в городах.

Тем не менее были обоснованы и проведены в жизнь важные мероприятия по использованию и охране земель на уровне госу­дарства, республик, областей (краев) и районов, что дало большой эффект и вызвало немалый интерес за рубежом. Впервые в миро­вой землеустроительной практике была создана система регулярно осуществлявшегося (на территории колхозов и совхозов) внутри­хозяйственного землеустройства. Не стояли на месте землеустрои­тельная наука и практика.

Продолжались споры и об определении понятия землеустрой­ства. Правоведы по-прежнему видели в первую очередь юриди­ческую сторону дела. Например, профессор Б. В. Ерофеев в 1971г. писал: «Землеустройство — это система государственных мероприятий по обеспечению земельных прав, а также по предо­ставлению, размежеванию и внутрихозяйственному устройству земель».

Его коллега П. Д. Сахаров был не согласен с тем, что определя­ющим моментом в раскрытии природы землеустройства является его государственный характер. По его мнению, советское землеус­тройство представляло собой «определенную систему обществен­ных отношений по распределению и перераспределению нацио­нализированной земли между отдельными землепользователями и отраслями народного хозяйства».

Не было единства в определении понятия землеустройства и у землеустроителей. Так, профессор Харьковского СХИ А. П. Вер-вейко в 1980 г. подчеркивал политическую направленность земле­устройства и считал, что «землеустройство в СССР — это государ­ственное мероприятие, направленное на претворение в жизнь ле­нинской аграрной политики в области пользования землей».

В. П. Прошляков, придерживаясь социально-технической по­зиции, писал, что «границы землеустройства кончаются там, где кончаются конкретные представления о границах, размерах, кон­фигурации».

Социально-экономическую теорию землеустройства продол­жали развивать ученые-землеустроители М. А. Гендельман, М. А. Су-лин, В. Н. Хлыстун и др. Например, профессор В. Н. Хлыстун до­казывал, что наряду с земельным фондом страны и участками от­дельных землепользователей объектом землеустройства является «весь комплекс производственных отношений, возникающих в сфере использования земель, подвергающийся изменениям в про­цессе осуществления землеустройства».

111

Профессор М. А. Сулин в 1991 г. дал такое определение земле­устройства: «Современное землеустройство представляет собой многогранную систему государственных мероприятий по органи­зации рационального и эффективного использования земли с уче­том экономических, социальных и экологических интересов со­циалистического общества, а также по координации управления земельным фондом на различных уровнях расширенного воспро­изводства».

Споры об определении понятия землеустройства вылились в следующую его формулировку, данную в Земельном кодексе РСФСР 1991 г. (ст. 112): «Землеустройство включает систему ме­роприятий, направленных на осуществление земельного законо­дательства, решений Советов народных депутатов по организации использования и охраны земель, создание благоприятной эконо­мической среды и улучшение природных ландшафтов».

В связи появлением частной земельной собственности и новых видов землеустроительных действий М. А. Гендельман в 1995 г. дал такое определение: «Современное землеустройство — это сис­тема государственных мероприятий (а также частнохозяйственных мероприятий) по осуществлению земельного законодательства, направленных на регулирование земельных отношений в стране, создание благоприятных условий для равноправного развития раз­ных форм хозяйствования на земле, рационального использова­ния и охраны земли как важнейшего природного ресурса и сред­ства производства (а также средств производства, с ней неразрыв­но связанных) в целях достижения высокой эффективности обще­ственного производства».

Примерно такое же определение дал А. А. Варламов в 2000 г.: «Землеустройство как систему мероприятий можно определить как комплекс государственных и частных действий по осуществ­лению земельного законодательства, регулированию земельных отношений, созданию социально-экономических, территориаль­ных и организационно-хозяйственных условий для экономически и экологически целесообразного использования земельных участ­ков и других объектов недвижимости в соответствии с действую­щим хозяйственным механизмом».

Профессор А. А. Соломонов и его коллеги из Белоруссии также определяют землеустройство как «систему юридических, социаль­но-экономических, природоохранных и инженерно-технических мероприятий по рациональному использованию земельного фон­да республики».

Профессор В. П. Троицкий, учитывая многогранную роль зем­леустройства, пытается в одном определении дать понятие земле­устройству и как социально-экономическому процессу, и как сис­теме мероприятий «по организации использования и охране зе­мель, организации и регулированию землевладений, землепользо­вании и специальных фондов земель, устройству территории

112

сельскохозяйственных предприятий, созданию благоприятной экологической среды и улучшению природных ландшафтов».

Чрезмерно кратко формулирует понятие землеустройства Большой энциклопедический словарь: «система мероприятий по регулированию землепользования». Если считать, что землеполь­зование понимается здесь в широком смысле слова — как система мероприятий по использованию земель, то в землеустройство вой­дут и мелиорация земель, и совершенствование систем земледелия и т. п.

Таким образом, в краткое определение землеустройства ученые пытаются включить все его многообразное содержание. Получа­ются сложные конструкции, которые тем не менее не дают четко­го представления о землеустройстве как о сфере практической де­ятельности, отрасли научного знания, системе государственных мероприятий по регулированию землепользования и т. д. По на­шему мнению, определение землеустройства вообще не может быть однозначным; его следует искать в различных функциональ­ных частях этого многообразного явления.