2. Социальные условия

Главная цель землеустройства — в организационно-территори­альном обеспечении динамичного и эффективного развития всего народного хозяйства и прежде всего агропромышленного комп­лекса. При этом ставится ряд важных экономических и соци­альных задач — рост производительности труда, воспроизводство почвенного плодородия, охрана земель, совершенствование форм землевладения и землепользования. Их решение требует учета со­циальных условий деятельности коллективов предприятий и орга­низаций, затрагиваемых землеустройством, особенно сельскохо­зяйственных.

К числу основных социальных условий, учитываемых при зем­леустройстве, относятся:

существующая система расселения, плотность населения, его структура, динамика миграционных процессов;

число, размеры, размещение, целевое назначение и уровень

332

благоустройства населенных пунктов, развитие социальной инф­раструктуры на данной территории;

виды, число, размеры и размещение производственных цент­ров (животноводческих ферм, хозяйственных дворов), уровень ме­ханизации производственных процессов в земледелии и животно­водстве;

разграничение земель по формам собственности, имеющиеся земельные отношения;

формы организации, оплаты и материального стимулирования труда, применяемые на предприятия, а также способы закрепле­ния земли (собственность, аренда и т.д.);

состояние дорожной сети, уровень транспортного обслужива­ния населения;

наличие источников воды, организация снабжения ею населен­ных пунктов, производственных центров, полей и пастбищ;

развитие личного подсобного хозяйства, возможности его рас­ширения и кооперации с общественным производством, улучше­ния условий жизни сельского населения.

Существующая в России система сельского расселения неодно­родна. Так, для Нечерноземья характерны мелкие поселения (до 100 жителей), тогда как на Северном Кавказе или в Поволжье они значительно крупнее. В течение всего XX в. продолжался отток населения из сельской местности в города, что существенным об­разом повлияло на обеспеченность сельскохозяйственных пред­приятий трудовыми ресурсами, характер организации труда. При землеустройстве учет этого фактора очень важен.

Практика показывает, что хозяйства с большей плотностью на­селения и числом сел на единицу площади производят больше продукции, имеют лучшие условия для возделывания трудоемких культур, в особенности в напряженные периоды работ, более ин­тенсивно используют землю.

На предприятиях с рассредоточенным расселением, дефици­том трудовых ресурсов главное внимание надо уделять образова­нию крестьянских хозяйств, внедрению новых форм организации и росту производительности труда, создавать условия для закреп­ления жителей в селах, каких бы размеров они ни были. Во всех случаях следует ориентироваться на обеспечение сельских семей, как правило, отдельными благоустроенными домами с приуса­дебными участками и надворными постройками для домашнего скота, птицы и личными транспортными средствами. С этой це­лью при землеустройстве изучают использование земельного фонда, выявляют резервы, наводят порядок в организации при­усадебного землевладения, коллективного садоводства и огород­ничества, создают условия для организации различных землевла­дений и землепользовании, расширения личного подсобного хо­зяйства.

Следует иметь в виду, что развитие исторически сложившейся

333

системы сельского расселения является сложной задачей, для ре­шения которой требуются время и ресурсы; поэтому при разра­ботке конкретных мер учитывают территориальные условия хо­зяйств, сельских районов, особенности сельского образа жизни, специфику ведения сельскохозяйственного производства, влия­ние на него природных, экономических факторов, привычек и традиций.

При землеустройстве учитывают также виды населенных пунк­тов. По функциям они подразделяются:

на основные хозяйственные центры (центральные усадьбы) хо­зяйств;

усадьбы отделений, производственных участков, бригад;

дополнительные хозяйственные центры производственных подразделений, имеющие постройки различного производствен­ного назначения (фермы, кошары, полевые станы), а также жилье и культурно-бытовые здания и сооружения;

населенные пункты, не имеющие производственных объектов;

усадьбы крестьянских (фермерских) хозяйств.

На центральной усадьбе и в усадьбах производственных под­разделений обычно сосредоточиваются значительная часть насе­ления, управленческие службы, производственные здания и со­оружения, жилые дома и культурно-бытовые учреждения (школы, клубы, больницы, столовые и др.).

В настоящее время в связи с образованием крестьянских (фер­мерских) хозяйств, новых производственных сельскохозяйствен­ных кооперативов, арендных коллективов нередко возникает воп­рос о восстановлении заброшенных и создании новых хуторских усадеб и мелких поселений.

При землеустройстве рассматривают возможности развития су­ществующих населенных пунктов. При этом учитывают, что затра­ты на строительство, инженерное оборудование и благоустройство территории в более крупных населенных пунктах в расчете на од­ного жителя меньше, но мелкие селения обычно более удобно расположены по отношению к окружающим их земельным угодь­ям. Следовательно, они нужны для экономически эффективного использования земель. Поэтому при разработке проектов анали­зируются данные о размере населенных пунктов, их благоустрой­стве, общем числе жителей, наличии трудоспособного населе­ния, его занятости в различных отраслях хозяйства, выявляются сезонные колебания в обеспеченности рабочей силой, целесооб­разность формирования на базе мелких населенных пунктов уса­деб крестьянских хозяйств, самостоятельных арендных коллек­тивов с закреплением за ними земельных угодий и поголовья скота, изучаются пожелания населения о дальнейшем развитии селений.

Параллельно следует рассмотреть размещение производственных центров, уровень механизации производственных процессов на

334

животноводческих фермах, источники поступления кормов; на принимаемые решения влияют также обеспеченность хозяйства квалифицированными специалистами, механизаторами, рабочи­ми, система энерго- и водоснабжения.

Приходится решать вопрос о сохранении или переформирова­нии сложившихся трудовых коллективов в связи с реформирова­нием сельскохозяйственных предприятий, образованием акцио­нерных обществ, крестьянских хозяйств, товариществ.

Дальнейшее развитие экономики и социальной инфраструкту­ры села находится в прямой зависимости от состояния дорожной сети. Организация транспорта имеет для жителей деревни огром­ное значение, так как неустранимыми особенностями земли как средства производства являются территориальная рассредоточен-ность и постоянство места. К земельным массивам нужно достав­лять рабочую силу, технику, удобрения, различные материалы. К тому же большая часть сельскохозяйственных угодий, а также объектов социальной сферы находится на селе за пределами пе­шеходной доступности.

При отсутствии или плохом качестве дорог затрудняется связь между населенными пунктами, производственными центрами, па­хотными землями и кормовыми угодьями. Значительно увеличи­вается время, затрачиваемое на проезд к месту работы и обратно. По имеющимся данным, при транспортировке продукции по бездорожью потери зерна составляют 10—20 кг на 1 км пути и на 3-тонную машину, потери томатов в ящиках — 3,5 %, свежих ово­щей — 0,5%. При перегонах на удаленные пастбища суточный удой коров снижается на 30—50 г молока на 1 км пути.

Таким образом, при землеустройстве нужно учитывать сложив­шиеся транспортные связи, наличие и протяженность дорог с твердым покрытием, размещение полевой дорожной сети, рассто­яния до основных населенных пунктов, пунктов реализации сель­скохозяйственной продукции, угодий и севооборотов, основные грузооборотные потоки. В проектах землеустройства стремятся путем устранения недостатков землепользования (неудобств в рас­положении земельных участков) сократить расстояния переездов и переходов, перевозок грузов, намечают первоочередное строи­тельство дорог местного значения, что позволит экономить время работников.

Проектируются также размещение полевых станов, создание лесополос (включая фруктовые, ягодные и другие насаждения), осушение заболоченных и переувлажненных участков, строитель­ство водоемов, облесение оврагов и неудобных земель; принима­ются меры по сохранению, улучшению и созданию культурных ландшафтов, которые играют оздоровительную и эстетическую роль.

Изучение экономических и социальных условий, важных для землеустройства, осуществляется на этапе подготовительных ра-

335

бот к составлению проекта. При этом обязательно учитываются пожелания землевладельцев и землепользователей. Результаты исследования отражают в материалах землеустроительной под­готовки, в актах и на чертежах полевого землеустроительного обследования территории, учитывают при разработке заданий на проектирование. Перечень и содержание этих материалов могут различаться в зависимости от вида и объема землеустрои­тельных работ.

3. СВЯЗЬ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА С ПЕРСПЕКТИВАМИ ЭКОНОМИЧЕСКОГО И СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ

Землеустроительная документация (и в первую очередь схемы и проекты землеустройства) служит для обоснования и планиро­вания мероприятий по социальному и экономическому развитию территорий, осуществляемых органами местного самоуправления и администрацией сельскохозяйственных предприятий. Вместе с тем контрольные цифры по развитию территории закладываются заказчиками землеустроительной документации в схемы и проек­ты землеустройства.

В настоящее время полномочия органов местного самоуправ­ления по земельным фондам существенно расширились, приобре­ли остроту задачи планирования использования земель в районе, экономического и социального развития территорий. В компетен­цию районных администраций теперь входят практически все вопросы использования земель, затрагивающие интересы прожи­вающего на них населения. К ним относятся:

владение, использование и распоряжение земельными и други­ми природными ресурсами, находящимися в муниципальной соб­ственности, контроль за использованием земель в границах райо­на;

комплексное социально-экономическое развитие муниципаль­ного образования;

регулирование планировки, застройки, благоустройства и озе­ленения, использование водных объектов, месторождений обще­распространенных полезных ископаемых, дорожное строитель­ство и содержание дорог;

охрана окружающей среды и др.

Для планирования мероприятий в этой сфере муниципальные власти могут использовать материалы схем землеустройства.

Схема землеустройства административного района, например, используется для планирования мероприятий по сельскохозяй­ственному освоению, трансформации и улучшению земель; обо­снования выделения земель несельскохозяйственным пользова­телям; организации землевладений крестьянских хозяйств, коо­перативов, землепользовании, арендаторов и т.д.; осуществле-

336

ния противоэрозионных и природоохранных мер; корректиров­ки программ развития хозяйств и объединений с учетом каче­ства и местоположения закрепленных за ними земель; обосно­вания распределения средств, поступающих за счет земельного налога.

Научно-исследовательские учреждения рекомендуют широко использовать принципы научно обоснованного планирования экономического и социального развития реформированным сель­скохозяйственным предприятиям и в настоящее время. Прежде всего это разработка бизнес-планов предприятий, а также перс­пективных, планов развития производства и социального разви­тия, производственно-финансовых и оперативных планов хо­зяйств и их производственных подразделений.

Бизнес-план сельскохозяйственного предприятия (организа­ции) — это инструмент обоснования предпринимательской, ком­мерческой деятельности, которая невозможна без учета перспек­тив использования и охраны земельных ресурсов, развития хо­зяйств, намечаемых в проектах землеустройства.

Перспективные планы составляют на всех предприятиях (вклю­чая крестьянские хозяйства); они определяют основные направле­ния их экономического и социального развития на тот или иной период и увязываются с имеющимися средствами. Без этого не­возможно рационально организовать работу, правильно распреде­лить ресурсы, максимально производительно использовать рабо­чее время.

План развития производства, как правило, включает следующие основные разделы:

специализация и размер хозяйства;

сочетание отраслей растениеводства и животноводства (с уче­том межхозяйственной кооперации);

развитие вспомогательных и подсобных производств, комби­нирование сельскохозяйственной промышленной деятельности;

механизация и электрификация производства;

организация и оплата труда, баланс трудовых ресурсов и т. д.

В плане социального развития решаются следующие вопросы:

улучшение условий труда;

совершенствование системы расселения, жилищных и культур­но-бытовых условий;

повышение квалификации работников предприятий и др.

Разработка плана заканчивается расчетами финансового обес­печения производственной и социальной программ.

На основании заданий плана, уточняемых при внутрихозяй­ственном землеустройстве с учетом качества земель, территори­альных особенностей землевладений или землепользования, а также после определения очередности мероприятий по рацио­нальному использованию земли и ее охране, составляют текущие производственно-финансовые планы хозяйства (товарищества, коо-

337

ператива, акционерного общества и т. д.). В этих планах реализу­ются намеченные на перспективу предложения, включая разра­ботку рабочих проектов осуществления отдельных землеустрои­тельных мероприятий (улучшение угодий, строительство орошае­мых культурных пастбищ, рекультивация земель и т.д.), которые обеспечиваются соответствующими ресурсами и принимаются к исполнению. Производственно-финансовые планы составляют ежегодно. Кроме того, в хозяйствах разрабатывают более деталь­ные оперативные планы на отдельные периоды работ (посев, убор­ка и др.).

Развитие сельскохозяйственного производства, появление но­вых форм землевладения и землепользования, организации и оп­латы труда, интенсификация нередко требуют освоения новых земель, дополнительных мер по мелиорации, защите почв от эрозии и охране природы, переустройству территории, посколь­ку решения, принятые при ранее проведенном землеустройстве, не всегда соответствуют новым направлениям деятельности предприятия.

В последние годы произошли глубокие изменения в экономи­ческих отношениях и методах управления народным хозяйством, в том числе в агропромышленном комплексе. Структура произ­водства, объемы продажи продукции, другие производственные и экономические показатели теперь определяются предприятиями самостоятельно, исходя из спроса потребителей, необходимости увеличения доходов работников, прибыли и рентабельности, дос­тижения полной самоокупаемости и самофинансирования. Тем самым резко повышается их ответственность за разработку эффек­тивных планов развития, в том числе по использованию земель­ных ресурсов.

При внутрихозяйственном землеустройстве в первую очередь необходимо:

оценить биоклиматический потенциал земель хозяйства и его обеспеченность производственными ресурсами; определить, ка­кую продукцию и в каком объеме наиболее выгодно ему произво­дить;

составить реальную производственную и социальную програм­му, которая будет сбалансирована по ресурсам, обеспечит расши­ренное воспроизводство, получение прибыли в требуемых разме­рах, неуклонное повышение плодородия почв и максимальную экономическую эффективность производства;

рационально организовать территорию хозяйства с учетом при­нятой производственной программы.

В процессе землеустройства сельскохозяйственных предприя­тий и крестьянских хозяйств материалы перспективного, текуще­го и оперативного планирования могут уточняться. Это связано с проведением детальных почвенных, почвенно-эрозионных, геобо­танических, дорожных, водохозяйственных обследований, а при

338

рабочем проектировании — и других инженерных обследований и изысканий. При этом учитываются особенности каждого земель­ного участка — его конфигурация, площадь, удаленность от хозяй­ственного центра, технологические свойства (длина гона, наличие препятствий, культуртехническое состояние).

Содержащаяся в проектах внутрихозяйственного землеустрой­ства информация может быть использована также для разработки производственных хозрасчетных заданий бригадам, арендным кол­лективам, кооперативам. Для этого данные о земельном налоге, арендной плате за землю, урожайности сельскохозяйственных культур, нормах внесения удобрений, расхода топлива и др. диф­ференцируют с учетом качества закрепленных за подразделением участков. Согласованная организация производства, труда и ис­пользования земли во многом определяет эффективность прини­маемых землеустроительных решений.

4. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА

С точки зрения теории землеустройства, выявления его места и роли в обществе важное значение имеют определение эффектив­ности, экономическое обоснование мероприятий по организации ра­ционального использования земли.

Посредством землеустройства обеспечиваются сбалансирован­ность, количественная и качественная пропорциональность ос­новных факторов производства — земли, труда и капитала, осуще­ствляется их взаимоувязанная организация. Полезность тех или иных мероприятий оценивается в связи с развитием общественно­го производства и использованием природных ресурсов, поэтому различают экологическую, экономическую и социальную эффек­тивность землеустройства.

Экологическая эффективность выражается в улучшении состоя­ния окружающей среды и расширенном воспроизводстве природ­ных ресурсов, достигаемом за счет мелиорации, рекультивации нарушенных земель, защиты почв от эрозии, осуществления раз­личных природоохранных мер и т. д.

Экономическая эффективность характеризуется увеличением выхода продукции, ростом доходов работников и прибыли пред­приятий в результате оптимизации структуры производства и его территориального размещения, более интенсивного использова­ния земельных ресурсов.

Социальная эффективность связана прежде всего с развитием и укреплением земельных отношений, охраной прав землевладения и землепользования в интересах всего общества. Тем самым обес­печиваются рациональное использование земли как важнейшего элемента национального богатства, улучшение социальных усло­вий жизни людей.

339

Землеустройство служит мощным орудием государства в осу­ществлении земельной политики при проведении тех или иных аграрных преобразований. При этом используются правовые, эко­номические и политические меры. Правовые ориентированы на укрепление земельных отношений путем создания соответствую­щего законодательства; экономические включают такие элемен­ты, как инвестиционная политика, льготное кредитование, субси­дирование, налогообложение и т. д.; политические применяются в основном в периоды радикальных аграрных реформ — в России во время крестьянской реформы 1861 г., столыпинской реформы 1906—1911 гг., в 1917 г. (национализация земли) и т.д.

В связи с тем что сельскохозяйственные предприятия находят­ся в многообразных экономических, технологических и соци­альных взаимоотношениях с предприятиями других отраслей, с усилием рыночных начал в обществе эффективность землеустрой­ства приходится рассматривать с двух сторон: с точки зрения на­родного хозяйства в целом и с позиции конкретного хозяйства, поэтому при оценке различают народнохозяйственный и хозрасчет­ный (коммерческий) эффект.

В первом случае землеустройство выступает в качестве рычага целенаправленного и регулируемого государством распределения земельного фонда страны по категориям, землевладельцам и зем­лепользователям, отдельным видам угодий. Происходит это при крупных изменениях в организации производства и территории, в том числе при массовом образовании, укрупнении (разукрупне­нии) и реорганизации землевладений и землепользовании и их систем, пересмотре специализации регионов, внедрении новых систем ведения хозяйства, осуществлении комплексов мелиора­тивных, противоэрозионных и природоохранных мероприятий. Народнохозяйственный эффект в таком случае связан с осуществ­лением тех или иных государственных и региональных программ, генеральных схем использования и охраны земельных ресурсов, землеустройства областей и районов, проектов межхозяйственно­го землеустройства.

Хозрасчетный (коммерческий) эффект определяется в основ­ном при разработке проектов внутрихозяйственного землеуст­ройства и рабочих проектов. Он отражает влияние реорганиза­ции территории на выполнение трудовыми коллективами (хо­зяйства, производственного подразделения, арендного коллекти­ва и т.д.) производственной программы, доходы работников и прибыль предприятия. Практика показывает, что сельскохозяй­ственные предприятия с осуществленными проектами внутрихо­зяйственного землеустройства получают продукции в расчете на среднегодового работника в среднем на 20 % больше, чем незем-леустроенные. Вместе с тем уровень реализации этих проектов пока остается низким. Это объясняется частыми изменениями специализации хозяйств, нестабильностью границ производ-

340

ственных подразделений, обезличкой в использовании земли, нарушениями введенных севооборотов, а иногда и земельного законодательства.

Землеустроительные решения должны давать хозяйству реаль­ную экономическую выгоду; информацию, содержащуюся в про­ектах, нужно максимально использовать для планирования, при переходе на аренду и образовании крестьянских хозяйств, для организации рационального использования и охраны земельных ресурсов. Все решения, включаемые в проект, должны быть обо­снованными.

Поскольку землеустройство носит комплексный характер, зат­рагивая технические, технологические, экономические и соци­альные аспекты деятельности хозяйств, экономическое обоснова­ние содержит технико-экономический, агроэкономический и со­циально-экономический разделы.

Технико-экономическое обоснование внутрихозяйственного зем­леустройства служит главным образом для оценки предлагаемых в проекте пространственных решений по организации территории и характеристики технологических свойств земли (рельеф, меха­нический состав почв, крупность контуров и др.). При этом ис­пользуются научно обоснованные нормативы (допустимый уклон в направлении движения агрегатов, предельная ширина межпо­лосных участков, рекомендуемые размеры земельных массивов производственных подразделений, оптимальные площади севообо­ротов, полей, рабочих участков, допустимые расстояния перегона скота и др.).

Технические показатели проекта позволяют судить о том, как выдерживаются нормы землеустроительного проектирования, на­сколько улучшаются пространственные условия землевладения и землепользования по сравнению с существующими, каковы недо­статки и преимущества возможных вариантов развития хозяйства. Вместе с тем они являются информационной базой для расчетов социально-экономического и агроэкономического характера (обо­снование внутрихозяйственной специализации с учетом природ­ных свойств отдельных частей территории, определение уровня урожайности сельскохозяйственных культур с учетом качества зем­ли, оценка направлений, объемов и очередности мер по трансфор­мации и улучшению угодий), а также для осуществления мероприя­тий по рациональному использованию земли и нормированию по­левых механизированных работ в зависимости от длины гона, укло­нов, механического состава почв и других условий.

Лгроэкономическое обоснование показывает соответствие предла­гаемой организации территории требованиям развития производ­ства. Этот раздел затрагивает в основном организационно-хозяй­ственную сторону проекта и в конечном счете сводится к системе различного рода балансов — рабочей силы, кормов, удобрений, зеленого конвейера, производства и распределения сельскохозяй-

341

ственной продукции. Кроме того, в нем содержится обоснование размещения производства: его отраслей, организационно-произ­водственной структуры хозяйства и севооборотов.

Технико-экономические и агроэкономические показатели про­ектов землеустройства выражаются, как правило, в натуральных единицах измерения.

При обосновании проекта выявляется наилучший вариант организации территории, определяется эффективность намечае­мых в проекте решений по сравнению с существующими и рас­считываются соответствующие стоимостные показатели. Они ха­рактеризуют рост объемов производства, прибыли и других эконо­мических параметров хозяйства после осуществления предлагае­мых в проекте мероприятий в сопоставлении с затратами на них.

Социально-экономическое обоснование содержит оценку проект­ных решений с точки зрения развития земельных отношений, удовлетворения материальных потребностей работников, улучше­ния условий труда, жизни, культурно-бытового обслуживания на­селения.

Методика обоснования проектов землеустройства более под­робно освещается в курсе «Землеустроительное проектирование».

Повышение обоснованности проектов и эффективности земле­устройства в целом в условиях земельной реформы имеет особен­но большое значение для успешного развития агропромышленно­го комплекса.