2. Земля как природный ресурс

Человеческое общество существует в природной среде. В ши­роком смысле слова природа — это весь материальный, энергети­ческий и информационный мир Вселенной.

Отношения человека с природой — это извечная проблема. Че­ловек может рационально использовать силы природы, направляя их на создание материальных благ и улучшая условия своей жиз­ни, но также может разрушать природное равновесие, что приво­дит к истощению и деградации элементов природной среды. Ког­да эти элементы включаются или хотя бы потенциально могут быть включены в хозяйственную деятельность, они становятся природными ресурсами. Иначе говоря, природные ресурсы — это средства существования людей, не созданные их трудом, а находя­щиеся в самой природе.

15

Главная особенность природных ресурсов, отличающая их от других естественных условий жизни человека, — их непосред­ственная вовлеченность в процессы хозяйственной деятельности. По своей материальной форме — это конкретные предметы и силы природы, развитие которых, их свойства и размещение соот­ветствуют тем или иным естественным закономерностям. По со­циально-экономическому содержанию они представляют собой потребительные стоимости; их полезность определяется развити­ем потребностей и возможностей общества.

Природные ресурсы классифицируют по их использованию (производственные, здравоохранительные, научные, эстетические и т. д.) и по принадлежности к тем или иным компонентам приро­ды (земельные, лесные, водные, минеральные, энергетические и др.). По характеру взаимодействия с человеком природные ресурсы обычно делят на две категории: исчерпаемые и неисчерпаемые (рис. 1).

Исчерпаемые природные ресурсы, в свою очередь, подразделя­ют на невозобновимые, относительно возобновимые и возобнови­мые.

К невозобновимым природным ресурсам относятся, в частности,

полезные ископаемые, так как после добычи и использования они не могут быть восстановлены. Почва является относительно возоб­новимым природным ресурсом, так как только при правильном ее использовании сохраняются плодородие, возможность получения на ней высоких урожаев.

К возобновимым природным ресурсам относят растительный и животный мир; по мере использования они могут восстанавли­ваться.

К неисчерпаемым относятся космические ресурсы (солнечная радиация, морские приливы и др.), климатические (атмосферный воздух, тепло и влага атмосферы, энергия ветра), водные (энергия рек и т. п.).

Земельные ресурсы — это земли, которые используются или мо­гут быть использованы в отраслях народного хозяйства. Следует помнить, что «земля» — более широкое понятие, чем «почва»; она характеризуется помимо почвенного покрова пространством, ре­льефом, растительностью, недрами и водами.

Все земли планеты, того или иного государства, администра­тивно-территориального образования образуют их земельный фонд. Состав земельного фонда нашей планеты показан в табл. 1.

Таким образом, земельный фонд всей планеты составляет 149 млн км², или 14,9 млрд га; при этом доля пашни (обрабатывае­мой земли) составляет только 9,1 % всей площади суши (или око­ло 3 % поверхности земли, включая моря и океаны). Мировой океан занимает примерно 70 % поверхности планеты.

17

В 1997 г. в расчете на душу населения на планете в среднем приходилось 0,23 га пашни, 0,81 га сельскохозяйственных угодий, 2,2 га общей площади суши (табл. 2).

Распределение земельных ресурсов по странам мира крайне не­равномерно. Например, если в Японии на 1 человека в 1997 г. приходилось 0,3 га всех земель, в том числе только 0,04 га сельхоз­угодий и 0,03 га пашни, то в Монголии эти площади соответствен­но 66,67, 53,4 и 0,73 га. Землеобеспеченность России гораздо выше среднемирового уровня.

Если проследить динамику этого показателя, четко прослежи­вается тенденция к его сокращению. Например, если площадь пашни в расчете на душу населения в мире в 1985 г. составляла 0,28 га, то в 1995 г. —уже 0,24га. В России в 1970 г. аналогичный показатель составлял 1,02 га, в 1985 г. — 0,93, в 2000 г. — 0,85 га. То же самое наблюдается и в других странах.

Население планеты растет быстрыми темпами; в конце 1992 г. оно составляло 5,6 млрд, а в 2000 г. — уже 6,1 млрд человек. Вместе с тем, по данным ФАО (Продовольственная и сельскохозяйствен­ная организация Объединенных Наций), площадь земель, пригод­ных для использования в сельском хозяйстве при современных технологиях, не превышает 30 % площади суши. По оценкам Международного справочно-информационного центра почвове­дения (МСИЦП) и согласно Программе ООН по окружающей среде (ЮНЭП), деградацией земель в мире охвачены примерно 2 млрд га, из которых 38 % классифицируются как слабодегради­рованные, 46 % — умеренно, 15 % — сильно и 0,5 % — чрезмерно деградированные. Самый высокий процент деградации земель от-

18

мечается в Азии (38 %), затем идут Африка (25 %), Южная Амери­ка (12%), Европа (11 %), Северная Америка (8%) и Австралия (5 %); велики площади деградированных земель и в России.

Деградация земель из-за эрозионных и других негативных про­цессов приводит к сокращению районов обитания человека, уменьшению возможности поддержки растительного и животного мира, снижению плодородия почв, потере их биологического раз­нообразия. Это прямо сказывается на продовольственной безопас­ности и здоровье населения, особенно его бедных слоев. Для мно­гих развивающихся стран это серьезнейшая проблема. Она ослож­няется демографическим давлением, неравномерным распределе­нием земельных ресурсов, отсутствием необходимых технологий или их неправильным применением, неэффективным рынком, несовершенством государственной политики.

В последние годы негативные изменения в характере использо­вания земельных ресурсов и почвенного покрова ускорились, что, по оценкам ООН, в ближайшие десятилетия станет наиболее важ­ным фактором глобального нарушения сложившихся экосистем. Крупномасштабные изменения земной поверхности в результате обезлесения, роста городов и пригородов, массивного строитель­ства дорог и объектов инфраструктуры в сельской местности при­водят к деградации условий обитания человека. Биологические ресурсы Мирового океана также нельзя считать неисчерпаемыми. Подсчитано, что при современных темпах эксплуатации и уровне воспроизводства рыбных ресурсов и морепродуктов их хватит только на 20—30 лет.

Это выдвигает на повестку дня вопрос об организации рацио­нального использования и охране природных ресурсов в глобаль­ном масштабе. Учитывая, что около 75 % всех продуктов потреб­ления производится в аграрной, то есть связанной с землепользо­ванием, сфере, рациональное использование земли приобретает особое значение.

Поверхность земного шара сформировалась в результате слож­ного взаимодействия различных ее составляющих: литосферы (земная кора), атмосферы, гидросферы и биосферы. В процессе хозяйственного использования земли затрагиваются все эти ком­поненты. Так, вовлечение больших массивов ранее не используе­мых земельных угодий в сельскохозяйственный оборот изменяет почву как элемент литосферы; влияет на гидросферу путем изме­нения условий стока и гидрологического режима; изменяет расти­тельность и животный мир (биосферу), характер ветров и чистоту окружающего воздуха (атмосферу). При рациональном сочетании природных ресурсов, связанных с землей, существенно возрастает ее хозяйственная ценность. В противном случае начинается дегра­дация почв, заиляются водоемы, существенно ухудшаются усло­вия для развития флоры и фауны, загрязняется атмосфера. Поэто­му знание особенностей земли как природного ресурса необходи-

19

мо для разработки и осуществления эффективных землеустрои­тельных мероприятий.

Из табл. 3 видно, что земельные ресурсы относятся к первич­ным, постоянным факторам природной среды, тогда как недра, внутренние водные пространства, растительность и животные привязаны к территории.

Отнесение земельных ресурсов к относительно возобновимым обусловлено двумя причинами: с одной стороны, пространство, территория, поверхность земли невозобновимы и ограниченны (за исключением случаев локального изменения соотношения суши с

20

водой); с другой стороны, всегда сохраняются возможности для восстановления и улучшения производительной способности зе­мельных угодий.

Фундаментальным вкладом в науку об использовании и охране природных ресурсов стало учение академика В. И. Вернадского о биосфере. Он убедительно показал, что к природе следует подхо­дить как к единому комплексу, все части которого тесно связаны друг с другом. Изменение в процессе хозяйственной деятельности хотя бы одной из них обязательно вызывает изменения в других частях и, как следствие, комплекса в целом. Человек, какого бы могущества он не достиг благодаря науке и технике, остается час­тью природы, компонентом ее биосферы. Поэтому чем больше наши действия согласуются с законами природы, тем успешнее они и для нас самих.

Поскольку деятельность человека оказывает сильное воздей­ствие на природную среду и ведет к ее преобразованию, ее есте­ственные элементы дополняются и заменяются искусственными объектами. На обжитых территориях уже трудно встретить нетро­нутые, первозданные ландшафты. Поэтому академик В. И. Вер­надский считал, что на определенном этапе развития общества произошла трансформация биосферы в ноосферу — преобразо­ванную силами человека среду его обитания.

В последнее время принято считать, что основной структур­ной единицей биосферы является экосистема (экологическая си­стема). В отечественной литературе также широко применяется термин «биогеоценоз», предложенный академиком В. Н. Сукаче­вым в 1940 г. Экосистема — это совокупность однородных мест обитания (биотопов), насыщенных сообществом живых организ­мов (биогеоценозов), находящихся в постоянном движении, раз­витии.

Биотоп характеризуется определенным сочетанием абиотичес­ких (неживых) компонентов природной среды: местоположением, солнечной радиацией, температурой, влажностью, ветром, кон­центрацией и количеством минеральных элементов в почве (вода, углекислый газ, кислород, кальций, фосфаты и т. д.). Каждый биотоп составляет физико-химическую основу биоценоза — сооб­щества живых организмов, населяющих определенную географи­ческую территорию, более или менее однородную по своим физи­ко-химическим свойствам.

Совокупность специфического физико-химического окруже­ния (биотопа) с сообществом популяций всех видов живых орга­низмов (биоценозом) и образует экосистему; в экологии это соот­ношение называется формулой Тенсли (1935 г.):

Экосистема = Биотоп + Биоценоз.

Биотоп и биоценоз взаимно влияют друг на друга, что выража-

21

ется главным образом в непрерывном обмене энергией как между ними, так и внутри каждого из них.

Существующие на Земле экосистемы чрезвычайно разнообраз­ны. Они могут занимать очень небольшую площадь (микросисте­ма—ствол гниющего дерева), среднюю (мезоэкосистема — лес, пруд, луг и т. п.) или очень большую (макроэкосистема — океан, континент и др.).

В реальной жизни экосистемы представляют собой участки земли (воды, леса или других угодий), связанные между собой природными процессами. Учет этих процессов необходим при организации рационального использования и охраны земли.

Землю как природный ресурс изучают с позиций не только эко­логии, но и другой науки — ландшафтоведения (Чупахин В. М. Ос­новы ландшафтоведепия. — М.: Агропромиздат, 1987. — С. 11 — 18). Термин «ландшафт» был введен в научный оборот немецким гео­графом А. Гоммейером в 1805 г. и буквально означает «картина природы, пейзаж». В настоящее время под ландшафтом понимают генетически однородный природно-территориальный комплекс, характеризующийся относительным единством рельефа (с образу­ющими его породами), почвы, климата, вод, живых организмов, находящийся под воздействием человека. Создание экологически стабильного, культурного антропогенного ландшафта — важней­шая задача организации территории (Варламов А. А., Хабаров А. В. Экология землепользования и охрана природных ресурсов. — М.: Колос, 1999.-С. 63-73).

Особую роль факторы природной среды играют в сельском хо­зяйстве. Как известно, наиболее ценным видом сельхозугодий яв­ляется пашня. В настоящее время в мире распахано 1,33 млрд га; по данным ФАО, общая площадь потенциально пригодных для распашки земель на планете составляет 2,5—2,7 млрд га. Вместе с тем считается, что улучшение использования уже освоенных зе­мель и вложение денежных средств в существующие сельхозугодья более эффективны, чем расширение пашни, так как последнее требует огромных финансовых ресурсов.

Около 9,2 млрд га земель планеты вообще не пригодны для зем­леделия, так как расположены в холодных климатических услови­ях, заняты непроходимыми болотами, лесами, находятся в райо­нах вечной мерзлоты. Лучшие земли освоены практически полно­стью или отведены под населенные пункты, промышленные пред­приятия и т. п. Качество земель, в принципе пригодных для распашки, значительно ниже, чем у уже существующих пахотных угодий.

В Российской Федерации положение усугубляется сложными природными условиями. По данным природно-сельскохозяй-ственного районирования земельного фонда России, холодный пояс и горные области с суровыми и неблагоприятными климати­ческими условиями занимают 76 % территории. Остальные 24 %

22

относительно благоприятны для роста культурных растений, веде­ния интенсивного земледелия и животноводства.

От обеспеченности теплом и влагой зависят биологическая продуктивность земельных ресурсов, характер их производствен­ного использования, состав возделываемых культур, луговой и па­стбищной растительности. Особенно важно оптимальное сочета­ние этих факторов. Территории с неудовлетворительным балан­сом тепла и влаги имеют низкую естественную продуктивность. По показателям биоклиматического потенциала южные полупус­тынные регионы, недостаточно обеспеченные влагой, равноцен­ны северным территориям с ограниченным притоком тепла.

Учитывая роль земли как основного природного ресурса в сис­теме земля — человек — производство, необходимо решать следу­ющие задачи:

осваивать и использовать земельные участки, основываясь на законах природы, соблюдая природное равновесие, не нарушая стабильности (устойчивости) экосистем;

максимально полно учитывать качественные особенности зе­мельных ресурсов при их использовании (особенно сельскохозяй­ственном), создавать адаптивное (приспособленное к природным условиям) производство;

создавать экологически безопасное производство, не разруша­ющее земельные и другие природные ресурсы, или сводить небла­гоприятное воздействие уже действующих производств до эколо­гически безопасного уровня;

принимать меры по воспроизводству земельных ресурсов, орга­низуя их рациональное использование и охрану.

Природные свойства земли делают ее одним из основных фак­торов производства, в связи с чем необходимо специально рас­смотреть ее экономические функции.

3. ЗЕМЛЯ КАК СРЕДСТВО ПРОИЗВОДСТВА

В основе благосостояния любого человеческого общества ле­жит производство материальных благ. Это фундамент не только роста физического потребления продуктов питания, улучшения жилищных и других жизненных условий проживания людей, но и залог культурного, цивилизованного развития общества.

На заре экономической науки ее классики В. Петти, А. Смит, Д. Рикардо, а позже К. Маркс, Ф. Энгельс и другие крупные эко­номисты показали, что исторически общественное производство складывалось путем взаимодействия человеческого труда с землей и другими природными ресурсами. Основой процесса производ­ства является труд — целесообразная деятельность людей по про­изводству необходимых им (полезных) вещей. Еще в XVII в. Виль­ям Петти писал: «...труд не единственный источник производи-

23

мых им потребительных стоимостей, вещественного богатства... Труд есть отец и активный принцип богатства, а земля его мать» (Петти В. Экономические и статистические работы. — М: Соцэк-гиз, 1940.-С. 55).

Исходя из главенствующей роли труда и земли в процессе про­изводства, уже в XX в. ученые-землеустроители П. Н. Першин, С. А. Удачин, И. Д. Шулейкин и др. создали социально-экономи­ческую теорию землеустройства; в ее основе лежит тезис, что зем­ля — главное средство производства в сельском хозяйстве.

Очевидно, что земля — необходимое материальное условие всякого производства. Вместе с тем ее роль в различных отраслях народного хозяйства далеко не одинакова (табл. 4). В обрабатыва­ющей промышленности она функционирует лишь как фундамент, как место, на котором совершаются процессы труда, как про­странственный операционный базис. Процесс производства здесь никак не зависит от характера и плодородия почвы, качества есте­ственной растительности и других свойств, присущих земле как средству производства.

Поэтому занимать плодородные земли под предприятия обра­батывающей промышленности невыгодно; для них лучше отво­дить малопродуктивные угодья. Вместе с тем при размещении объектов этой отрасли важное значение имеют пространственные свойства земли (удаленность от места производства сырья и реа­лизации готовой продукции, близость к местам проживания ра­ботников и их семей). Важное значение имеют также геологи­ческие параметры пригодности земель под строительство зда­ний и сооружений и требования, связанные с технологией про­изводства (наличие водоснабжения, условий для утилизации отходов и др.).

В добывающей промышленности земля выступает не только в

25

роли пространственного операционного базиса, но и как свое­образная кладовая, из недр которой извлекаются полезные ископа­емые. Однако и здесь процесс производства не связан с каче­ством почвы. Наличие в толще земли запасов минерального сы­рья и топлива предопределяет размещение горнодобывающих предприятий. Важное значение имеет и местоположение разве­данных полезных ископаемых. В первую очередь осваиваются удобно расположенные по отношению к промышленным и культурным центрам богатые месторождения в земледельческой зоне страны. В последние десятилетия резко возрос спрос на минеральное сырье и топливо, поэтому предприятия нефтегазо­вого комплекса вес чаще размещаются в удаленных и малоосво­енных регионах.

В отличие от обрабатывающей промышленности земля здесь становится предметом труда; с помощью специальных машин и орудий человек вскрывает грунт, добывает породу, разрабатывает недра.

В сельском хозяйстве процесс производства непосредственно связан с землей. Он во многом определяется почвенным плодоро­дием, естественными биологическими процессами, технологиями возделывания сельскохозяйственных культур. В этой отрасли зем­ля выступает и как предмет труда (технологической обработки), и как средство производства, необходимое для возделывания куль­турных растений.

Плодородие — главный отличительный признак земель сельско­хозяйственного назначения; от него зависит их производственная пригодность к использованию в виде пашни, многолетних насаж­дений, сенокосов и пастбищ, а также структура посевных площа­дей сельскохозяйственных культур.

Плодородием называют способность почвы обеспечивать рас­тения водой, элементами питания и другими условиями, необхо­димыми для их роста и развития. Это свойство коренным образом отличает почву от других средств производства (машин, механиз­мов, продуктивности скота, многолетних насаждений и т. п.). На уровень плодородия влияют тип, вид и механический состав почв, условия увлажнения, эродированность, культуртехническое со­стояние (закамененность, закустаренность, засоренность сорными растениями и др.).

Для повышения плодородия почвы человек различными спо­собами воздействует на землю как на предмет труда: проводит вспашку, боронование, осушение, орошение, вносит в почву раз­личные удобрения (с одной стороны, это увеличивает количество питательных веществ в ней, с другой — повышает усвояемость ра­стениями уже имеющихся).

Принято различать естественное (природное) и экономическое (эффективное) плодородие.

Естественное плодородие создается в результате длительного

26

почвообразующего процесса и характеризуется физическими, хи­мическими и биологическими свойствами почвы в тесной связи с климатическими условиями. Однако оно не отражает действи­тельного качества земли. В почве может быть много питательных веществ, но вследствие тех или иных причин (недостаток влаги, тепла и т. д.) они могут находиться в неусвояемой или малоусвояе­мой растениями форме.

При систематическом воздействии человека на физические, химические и биологические свойства почвы естественное плодо­родие превращается из потенциального в действительное (эффек­тивное).

Экономическое (эффективное) плодородие почвы создается людь­ми в процессе сельскохозяйственного освоения за счет вложения труда, денежных и материальных средств. Чем выше уровень на­учно-технического прогресса в сельском хозяйстве, тем лучше ис­пользуется естественное и выше эффективное плодородие земель. Например, на дерновых почвах Швеции, Финляндии, Норвегии, Белоруссии с невысоким уровнем естественного плодородия в на­стоящее время получают более высокие урожаи зерновых и других культур, чем на более плодородных черноземных почвах в ряде областей Украины и России.

Плодородие почвы с течением времени изменяется. В результа­те улучшения обработки земли и правильного возделывания сель­скохозяйственных культур оно повышается и, наоборот, снижает­ся при нерациональном земледелии.

Главный показатель плодородия земель — наличие в почвен­ном покрове органического вещества (гумуса). Например, дерно­во-подзолистые почвы содержат 1—2% гумуса, серые лесные — 2—3, черноземы — 4—5 % и более. За последние 30—50 лет запасы гумуса в пахотном горизонте почвы лесостепной зоны России уменьшились на 20—40 %, в степной и сухостепной зонах — на 20—30 %. В то же время в Белоруссии, Прибалтике, а также в ряде областей России за счет расширения посевов многолетних трав и внесения органических удобрений был достигнут положительный баланс гумуса в почве.

Систематическое повышение плодородия почвы, рациональ­ное использование и охрана сельскохозяйственных земель — одно из главных требований эффективного развития отрасли. Для нужд сельского хозяйства выделяют самые лучшие земли и стремятся обеспечить воспроизводство плодородия почв.

Таким образом, в сельском хозяйстве земля выполняет функ­цию главного средства производства. С экономической точки зре­ния таким же главным средством производства является ороси­тельная вода, так как с ее помощью, особенно в регионах с засуш­ливым климатом, обеспечивается получение высоких и устойчи­вых урожаев сельскохозяйственных культур.

Земля является главным средством производства и в лесном хо-

27

зяйстве. Закладывая новые лесопосадки и ухаживая за ними, че­ловек воздействует на землю как на предмет труда, создает усло­вия для роста лесных насаждений. Ту же функцию она выполня­ет при организации природоохранной деятельности, в рекреаци­онном и заповедном хозяйствах. Вместе с тем (в отличие от сель­ского хозяйства) главная цель здесь — не развитие производства, а воссоздание или сохранение природных комплексов, уход за ними.

В жилищно-коммунальном хозяйстве на застраиваемых под на­селенные пункты территориях земля служит материальной ос­новой жизни человека, местом размещения его жилища, жилого, культурно-бытового строительства и отдыха. Поэтому здесь важно учитывать строительные, архитектурно-планировочные и ланд­шафтные условия. Большое значение в этой отрасли имеют также пространственные свойства земли (близость к другим населенным пунктам, к местам производства строительных материалов, источ­никам водообеспечения, газо- и энергоснабжения и т. п.), а также условия, связанные с возможностью утилизации стоков и твердых отходов.

В транспортном хозяйстве земля выступает в роли материаль­ного условия и места размещения производства; ее плодородие не имеет значения. Главное здесь — пространственные условия. До­роги, трубопроводы, линии электропередач с целью экономии средств размещают по кратчайшим расстояниям, учитывая при этом наличие естественных преград (рек, балок, оврагов и т. п.). По возможности под транспортные коммуникации стремятся за­нимать минимальные площади плодородных земель, пригодных для ведения сельского хозяйства.

Необходимо иметь в виду, что, на земельных массивах, связан­ных между собой функциональным образом и территориально, земля обычно имеет многоцелевое назначение. Например, в гра­ницах крупных городов есть участки, занятые не только жилыми и культурно-бытовыми зданиями и сооружениями, но и инже­нерными коммуникациями, обрабатывающими промышленны­ми предприятиями, под садово-парковое и сельское хозяйство и т. д. Поэтому земля здесь выступает во всех своих основных функ­циях.

При определении любого вида производственного использова­ния земли необходимо учитывать качество почвенного покрова. Законодательство большинства стран, включая Россию, всегда признавало приоритет сельскохозяйственного землепользования; тем не менее промышленные отрасли очень часто получали при­оритет при выборе участков. Благоприятные пространственные свойства обрабатываемых земель обеспечивали экономию капи­тальных вложений при строительстве, но это наносило ощутимые потери сельскому хозяйству и экономике страны в целом.

В настоящее время предоставление промышленным предприя-

28

тиям ценных угодий жестко ограничено и связано с большими платежами за их отвод. Те же требования ставятся и при отводах земель для расширяющихся городов и других населенных пунктов. Сделано это с целью установить рациональное соотношение зе­мель сельскохозяйственного и несельскохозяйственного назначе­ния и снизить до минимума отводы продуктивных земель для не­сельскохозяйственных целей.

При развитии сельскохозяйственного землепользования вста­ет задача выбора экстенсивного или интенсивного типа исполь­зования земель. Первый связан с вовлечением в отрасль новых площадей; такая практика имеет место главным образом в стра­нах с невысоким научно-техническим потенциалом, имеющих пригодные для освоения земли. Интенсивный тип развития предполагает повышение эффективности использования уже ос­военных земель. Сельское хозяйство развивается, переходя к бо­лее интенсивным культурам, к высокопродуктивному животно­водству, что в экономическом плане означает концентрацию ка­питала на той же земельной площади вместо распространения его на новые участки.

В условиях ограниченности земельных ресурсов, роста населе­ния, промышленности и городов интенсивный тип развития зем­лепользования становится объективно необходимым. При этом обязательно должны осуществляться мероприятия по сохранению и воспроизводству почвенного плодородия, предотвращению про­цессов деградации земель. Интенсивный тип развития сельскохо­зяйственного землепользования предполагает также и освоение в экономически обоснованных пределах новых площадей для ком­пенсации потерь сельскохозяйственных угодий и расширения зе­мельно-ресурсной базы сельского хозяйства. Осваивать прихо­дится, как правило, менее продуктивные земли, поэтому для по­лучения заданного уровня урожайности сельскохозяйственных культур требуется все больше денежных средств, трудовых и ма­териальных ресурсов. Поэтому столь важны бережное отношение к сельскохозяйственным угодьям, повышение эффективности использования земли как главного средства производства в сель­ском хозяйстве.

В землеустройстве особо выделяют категорию средств производ­ства и иных объектов, неразрывно связанных с землей; их размеще­ние, строительство и функционирование невозможны без учета различных свойств земли. По образному выражению, эти объекты «пустили в землю корни». По характеру размещения их подразде­ляют на два вида: площадные (занимающие ограниченную терри­торию) и линейные (имеющие значительную протяженность). Наиболее важные из них:

производственные центры — животноводческие фермы, склад­ские помещения, мастерские, полевые станы, летние лагеря и т. п.;

29

многолетние насаждения — сады, виноградники, ягодники, за­щитные древесные и кустарниковые насаждения;

водохозяйственные и мелиоративные сооружения — ороси­тельные и осушительные каналы, пруды, водохранилища, колод­цы, водопроводные сети, водонапорные башни;

противоэрозионные сооружения;

транспортные сооружения — дороги, мосты и др.;

другие хозяйственные объекты, сооружения и сети (энерго­обеспечения, связи, теплотехнические и т.д.).

Данные средства производства и объекты используют только в тех местах, где они сооружены, и в единой технологической связи с теми земельными участками, на которых они расположены. Их перемещение на новое место требует больших капитальных зат­рат, приводит к полной или частичной потере пригодности к экс­плуатации, а неудачное размещение связано с большими эконо­мическими издержками. Поэтому устройство земли обязательно проводят одновременно с организацией и размещением средств производства и объектов, неразрывно связанных с землей.

Таким образом, земля представляет собой уникальное средство производства, существенно отличающееся от всех остальных. Пе­речислим ее основные особенности, следуя формулировкам ака­демика ВАСХНИЛ С. А. Удачина.

1. Все средства производства, кроме земли, являются результа­том предшествующего человеческого труда, земля же — продукт самой природы. Как дар природы она предшествует труду и явля­ется естественным его условием. Лишь в процессе производ­ственной деятельности человека земля становится средством производства.

2. Земля — ничем не заменимое средство производства, она про­странственно ограничена. Благодаря уникальности своих свойств (пространству, плодородию почв, растительности, рельефу и т. п.) земля не может быть заменена никакими другими средствами производства. Даже успехи в освоении новых технологий (напри­мер, гидропоники) не дают оснований считать, что землю можно чем-то заменить.

По мере развития производительных сил средства производ­ства количественно увеличиваются и качественно видоизменяют­ся. Менее совершенные машины исчезают, уступая место новым, технически усовершенствованным и экономически выгодным. Что же касается земли, ее площадь ограничена пределами суши земного шара.

3. Использование земли связано с постоянством места. В отличие от большинства других средств производства землю нельзя пере­ местить с одного места на другое. Даже постройки и сооружения в принципе могут быть демонтированы.

Несмотря на то что в практике землеустройства и мелиорации имеется такой прием, как землевание (перемещение плодородно-

30

го слоя и его нанесение сверху на малопродуктивные земли), эта мера оставляет сами участки на прежних местах, изменяя только плодородие почв на них.

3. Земля как средство производства используется в тесном взаи­модействии с другими природными ресурсами — водой, солнечной энергией, воздухом и т. д. Чем полнее используются все элементы природной среды, тем выше уровень плодородия земли, больше отдача на вложенный труд и капитал, выше урожайность сельско­хозяйственных культур, продуктивность многолетних насаждений и кормовых угодий.

4. Земля гораздо в меньшей степени подвержена моральному и фи­зическому износу, чем другие средства производства. Все остальные средства производства постепенно изнашиваются, теряя свои по­лезные свойства, и наконец совсем выбывают из процесса произ­водства; земля же не разрушается со временем при правильном ее использовании, более того — повышает свое плодородие. Вместе с тем при нерациональном (в том числе чрезмерно интенсивном) использовании земля утрачивает качество «вечного» средства про­изводства и довольно быстро теряет свою производительную спо­собность.

5. Земля — основа сохранения всего живого на планете, в том чис­ле человека, а также природных ресурсов и элементов экономи­ческой среды, обеспечивающих ее функционирование в качестве средства производства.

Перечисленные особенности земли требуют:

обязательной ее охраны, то есть защиты от эрозии, деградации, загрязнения, заражения и других неблагоприятных факторов, а также от нерационального расходования для нужд промышленно­сти, транспорта и других несельскохозяйственных целей;

организации рационального использования земли, то есть та­кого ее использования, которое не только отвечает экономичес­ким интересам государства, предприятий, различных отраслей и граждан, но и обеспечивает оптимальное взаимодействие с окру­жающей природной средой, охрану земли при ее предоставлении и в процессе эксплуатации.

4. ЗЕМЛЯ КАК ОБЪЕКТ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ

Более 70 лет, начиная с 1917 г., земля в России находилась в исключительной собственности государства, став так называемым «общенародным достоянием». Был ликвидирован институт част­ной собственности на землю, а вместе с ним исчезли и попытки ученых-землеустроителей, экономистов и аграрников рассматри­вать землю как объект имущественных отношений, как базу для интенсификации инвестиционных процессов в экономике, то есть как двигатель социально-экономического развития.

31

Земля оценивалась только как природный ресурс, главное средство производства в сельском и лесном хозяйстве. Соци­альные же аспекты землепользования анализировались лишь с точки зрения государственного управления земельными ресурса­ми и частично с позиций регулирования общественных отноше­ний, связанных с использованием земли.

Попытки рассматривать землю как объект социально-экономи­ческих отношений делались ранее академиками П. Н. Першиным, С. А. Удачиным, В.Н.Хлыстуном, а также в ряде наших работ (Волков С. Н., Хлыстун В. Н., Улюкаев В. X. Основы землевладения и землепользования. — М.: Колос, 1992). Вместе с тем серьезное внимание к этим вопросам обозначилось в землеустроительной на­уке только сейчас благодаря работам Н. В. Комова, П. Ф. Лойко, Э. Н. Крылатых, В. В. Милосердова, А. В. Петрикова, Б. И. Пош-куса, А. 3. Родина, С. И. Сая, И. Г. Ушачева, В. Н. Хлыстуна, А. А. Шутькова и др.

Оценивая землю как объект социально-экономических и преж­де всего земельных отношений, следует учитывать, что она высту­пает в трех основных качествах: земля как объект недвижимого имущества, как товар и как объект хозяйственной деятельности. В большинстве стран земля относится к категории недвижимости, но не сама по себе, а в виде конкретных земельных участков.

В России под земельным участком понимается часть поверхнос­ти земли (включая поверхностный почвенный слой), границы ко­торой описаны и удостоверены в установленном порядке уполно­моченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предус­мотрено Федеральным законом о недрах, об использовании воз­душного пространства и другими федеральными законами.

Во всех случаях земельный участок как объект недвижимого имущества должен иметь:

собственника (владельца, пользователя);

четко определенные границы, местоположение, площадь;

регистрацию в реестре недвижимого имущества (земли);

оговоренные законом и зарегистрированные условия земле­пользования (целевое назначение, сервитута, режим использова­ния и охраны, экологические, санитарные и иные ограничения).

Согласно законам большинства государств, в том числе и Рос­сии, лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе его продать, подарить, передать по наследству, отдать в залог, сдать в аренду, обменять, внести в уставный капитал предприятий, бан­ков и т. п., то есть имеют право распоряжаться им по своему усмот­рению как недвижимым имуществом. Это право приводит к воз­никновению земельного оборота — осуществляемого в установлен­ном законом порядке процесса передачи (изменения) прав на зе­мельные участки как объекты недвижимого имущества. Развитый земельный оборот предполагает наличие земельного рынка.

32

Земельный рынок — это специфическая сфера товарного обра­щения, в которой формируются спрос и предложение на землю как на объект недвижимости, а земельные участки являются объектом гражданско-правовых сделок, в том числе по их купле-продаже.

В соответствии со ст. 130 ГК РФ к недвижимым вещам (недви­жимому имуществу, недвижимости) относятся «земельные участ­ки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несо­размерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения».

Собственники земли в России имеют право распоряжаться принадлежащими им земельными участками как недвижимым имуществом (продавать, дарить, закладывать, сдавать в аренду и т.д.). В соответствии со ст. 260 ГК РФ это право юридические и физические лица имеют, «поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте».

Упорядочение земельного оборота в нашей стране началось с принятием в 1997 г. Федерального закона «О государственной ре­гистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», кото­рый предусматривает обязательную регистрацию любых прав на земельные участки и расположенную на нем недвижимость. Со­гласно п. 1 ст. 2 этого закона «государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним... это юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, огра­ничения (обременения) перехода или прекращения прав на не­движимое имущество...».

В соответствии со ст. 131 ГК РФ регистрации подлежат: право собственности, право хозяйственного ведения, право оператив­ного управления, право пожизненно наследуемого владения, право постоянного пользования, ипотека, сервитуты, а также иные права в случаях, предусмотренных данным кодексом и иными законами.

Например, Законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» кроме вышеперечислен­ных предусматривается регистрация таких прав, как аренда, дове­рительное управление, арест имущества, заявление о праве требо­вания в отношении объекта недвижимого имущества и др. (п. 6 ст. 12).

Регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляется учреждениями юстиции по месту нахождения зе­мельного участка, а фиксация этих прав — в Едином государствен­ном реестре земель.

Дальнейшее развитие система регистрации земельных участков получила с принятием в конце 1999 г. Федерального закона «О го­сударственном земельном кадастре». Этот закон предусматривает

33

не только государственный кадастровый учет земельных участков, но и учет наличия расположенных па них и прочно связанных с ними объектов (ст. 1). Тем самым государственный земельный ка­дастр по сути становится информационной и правовой базой ре­гистрации прав на недвижимость, которая осуществляется в Еди­ном государственном реестре земель.

Функции ведения государственного земельного кадастра и го­сударственного учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества по­становлением Правительства РФ от 18 июня 2000 г. № 537 отнесе­ны к компетенции Федеральной службы земельного кадастра Рос­сии.

Перечисленные правовые акты приблизили порядок регистра­ции и учета земельных участков и связанных с ними объектов не­движимости в России к принятому в экономически развитых странах. Данные об объемах сделок с земельными участками при­ведены в табл. 5.

В 1999 г. в России было осуществлено 5,2 млн сделок с земель­ными участками общей площадью 72,1 млн га, большую часть из которых занимает аренда государственных и муниципальных зе­мель. Доля операций по купле-продаже земельных участков граж­данами и юридическими лицами составила всего 5,6 % (291,8 тыс. сделок на площади 45,4тыс. га).

Как только земля включается в товарный оборот, а земельные участки становятся товаром, они приобретают цену, диктуемую рынком. Данные о средних ценах на земельные участки при про­даже их местными органами власти в 1996—1997 гг. приведены в табл. 6.

В 1999 г. средняя цена на земельные участки в городах и посел­ках России при продаже их для предпринимательской деятельнос­ти составляла 95,7 руб. за 1 м² (около 4 долл.). В Центральном ад­министративном округе г. Москвы средняя цена продажи (выку­па) права аренды доходила до 4700 руб. за 1 м² (около 190 долл.). В этом же году в 26 субъектах Российской Федерации были проведе­ны торги (конкурсы и аукционы) по продаже гражданам и юриди­ческим лицам незастроенных земельных участков. Органами госу­дарственной власти и местного самоуправления на торгах было реализовано 347 участков общей площадью 1693,4 га (1,6% пло­щади всех проданных государственных и муниципальных земель), в том числе на конкурсах—108 (22,2га), на аукционах — 239 (1671,2 га).

Общая сумма средств, полученная от продажи земли на конкур­сах и аукционах в России, составила в 1999 г. около 18,1 млн руб., а всего'от продажи государственных и муниципальных земель было выручено 682,5 млн руб.

Анализируя роль земли с социально-экономических позиций, можно выделить следующие ее особенности.

6. Земля — самый надежный объект вложений в недвижимость. С течением времени при рациональном использовании она не изна­шивается, как другие объекты недвижимости; напротив, ее цена, как правило, постоянно возрастает.

7. Земля — базовый элемент имущественных отношений, главная составляющая рынка недвижимости.

Поскольку земля является пространственным базисом для раз­мещения всех других объектов недвижимости, которые с ней проч­но связаны, имущественный оборот (купля-продажа, залог и т. п.)

36

зданий, сооружений, обособленных водных объектов, лесов, мно­голетних насаждений практически невозможен без проведения соответствующих операций с земельными участками, на которых эти объекты расположены.

3. Земля — объект всеобщих земельно-имущественных интересов и сквозной фактор воспроизводства.

В стадии производства земля через свои ценовые параметры входит в затратную составляющую, определяя величину обще­ственно необходимых и индивидуальных издержек. Изъятие зе­мельной ренты через механизм земельных платежей (налога, аренды) включает земельный фактор в сферу распределения. Пространственные (территориальные) и производительные свойства земельных участков оказывают влияние на направле­ние, интенсивность и скорость движения созданного продукта, что определяет участие данного фактора в сфере обращения и потребления. Таким образом, земля входит во все составляющие части воспроизводственного процесса (производство, распреде­ление, обмен, потребление) и представляет всеобщий экономи­ческий интерес.

8. Земля — один из основных факторов интенсификации инвести­ционных процессов в условиях рыночной экономики. Она обладает способностью не только генерировать доход в сфере производства за счет роста плодородия и других производительных свойств, но и наращивать цену в сфере товарного обращения. Поэтому земля является надежной и эффективной сферой вложения и оборота капитала.

9. Земля — особый объект имущественных отношений и специфи­ческий вид товара. Земельный участок, как и любой объект недви­жимости, нельзя «физически изъять» и перенести в другое место, использовать и амортизировать без остатка, переработать и ра­створить в другом виде продукции (товара). В связи с этим необ­ходимо обеспечить должный контроль за использованием земли. Например, перед арендаторами необходимо поставить условие, чтобы использование земельных участков не приводило к хищни­ческому их использованию и чтобы в конце срока аренды их пло­дородие было не ниже исходного.

Особенности земли как главного средства производства, ее пространственная ограниченность и незаменимость предпола­гают:

формирование земельной собственности (определение границ, местоположения, площади, ограничений в использовании, обре­менении земельных участков);

осуществление юридически грамотных, технически правиль­ных и экономически эффективных мер по перераспределению зе­мельной собственности, разделению и объединению земель, лик­видации недостатков в их использовании;

создание специальных земельных фондов для поддержки зе-

37

мельного оборота (продажа земельных участков государственны­ми и муниципальными органами власти и управления, организа­ция конкурсов и аукционов и т. п.);

организацию действенного контроля за использованием земли, проведением земельно-имущественных операций, земельным то­варооборотом;

реализацию системы мер по предотвращению незаконного оборота земли, ее деградации в процессе хозяйственного исполь­зования.

Контрольные вопросы и задания

10. Перечислите основные функции земли в природе и обществе.

11. В чем состоит значение земли как природного ресурса?

12. В каких случаях земля является предметом труда? Средством труда? Всеоб­щим средством производства?

13. Почему земля — главное средство производства в сельском и лесном хозяй­стве?

14. Какова роль земли в различных отраслях народного хозяйства?

15. Чем отличается земля от других средств производства?

16. Что относится к средствам производства, неразрывно связанным с землей?

17. Какое определение понятия «земля» принято в землеустройстве?

18. Назовите особенности земли как объекта имущественных отношений.

10. Какие действия необходимы для организации рационального использова­ ния земли как объекта недвижимости?

Г л а в а 2 ЗЕМЕЛЬНЫЙ СТРОЙ И ЗЕМЕЛЬНЫЕ РЕФОРМЫ

1. ЗЕМЕЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И ЗЕМЕЛЬНЫЙ СТРОЙ

Как уже отмечалось ранее, в любом обществе земля кому-то принадлежит. Она может находиться в государственной, муници­пальной или частной собственности, во владении или пользова­нии, в обороте и т. п. В различных сферах хозяйственной деятель­ности земля является пространственным базисом, необходимым условием процесса производства. В сельском и лесном хозяйстве она также служит главным средством производства.

Конкретные участки земли используются по-разному в зависи­мости от их качества, местоположения и других свойств. Поэтому между различными субъектами (физическими и юридическими лицами, государственными органами) неизбежно устанавливают­ся определенные взаимоотношения по поводу использования зем­ли. Участки регистрируются, покупаются, арендуются, дарятся, делятся, укрупняются, передаются по наследству, за них уплачи­вается земельный налог и т. д.

Земельные отношения — это общественные отношения, связан­ные с присвоением земельных участков, владением, пользованием и распоряжением ими. Возникают они между гражданами, пред-

38

приятиями, государственными органами и другими субъектами хозяйственной и иной деятельности. Урегулированные законом, они приобретают форму земельных правоотношений, непосред­ственным объектом которых являются земельные участки разной площади, местоположения, качества и назначения.

Земельные отношения являются составной частью обществен­ных отношений и по своей природе относятся к экономическому базису общества. Следовательно, они находятся под влиянием объективно действующих экономических законов и закономерно­стей. Например, закон стоимости в определенной степени влияет на спрос и предложение земельных участков на рынке недвижи­мого имущества, уровень платежей за землю и цены на нее.

Вместе с тем в любой общественно-экономической формации земельные отношения не могут существовать сами по себе. Всегда имеется соответствующий механизм их правового и экономичес­кого регулирования, а также государственные организации, при­водящие в действие этот механизм, образующий земельный строй общества.

Земельным строем называется система общественного и госу­дарственного устройства, характеризующаяся определенными зе­мельными отношениями и соответствующей политической орга­низацией их регулирования. Другими словами, земельный строй — это определенный государственный порядок использова­ния земли.

Например, до 1917 г. в России существовал земельный строй, основанный на многообразии форм собственности на землю. В стране существовали: общинное землепользование, помещичье и крестьянское частное землевладение, церковное и монастырское землевладение, казенное (государственное) землепользование и др. В результате революции 1917 г. произошел переход к новому зе­мельному строю, базирующемуся на исключительной государствен­ной собственности на землю, колхозном и совхозном землепользо­вании. После 1991 г. ситуация вновь радикально меняется.

Таким образом, земельный строй общества со временем может изменяться как путем эволюции (постепенных поэтапных преоб­разований), так и революционными методами. Так, известный Декрет о земле, принятый II Всероссийским съездом Советов в октябре 1917 г., устанавливал, что вся земля — государственная, удельная, кабинетская, монастырская, церковная, посессионная, майоратная, частновладельческая, общественная, крестьянская и т. д. — отчуждается безвозмездно, обращается во всенародное дос­тояние и переходит в пользование всех трудящихся на ней.

Помещичьи, удельные, монастырские и другие нетрудовые земли подлежали конфискации и переходили со всем живым и мертвым инвентарем, усадебными постройками и всеми принад­лежностями в распоряжение волостных земельных комитетов и уездных Советов крестьянских депутатов.

39

Право пользования землей получали все граждане без различия пола, желающие обрабатывать ее своим трудом, при помощи сво­ей семьи или в товариществе. Наемный труд не допускался.

Землепользование устанавливалось уравнительное. Земля рас­пределялась между трудящимися в зависимости от местных усло­вий по трудовой или потребительской норме.

Формы землепользования выбирались совершенно свободно — подворная, хуторская, общинная, артельная — по усмотрению са­мих крестьян.

Это типичный пример революционного преобразования зе­мельного строя страны.

Государство, так или иначе воздействуя на земельный строй, осуществляет земельную политику. Так называется деятельность по регулированию земельного строя, отношений между классами, со­циальными группами, отдельными землевладельцами и земле­пользователями по поводу присвоения, владения, пользования и распоряжения землей.

Земельная политика всегда проводится в интересах господству­ющих групп общества лицами, стоящими у власти. При этом ис­пользуются различные меры: правовые, экономические, организа­ционные.

Правовые меры содержат в себе моменты обязательности, власт­ного принуждения. Они регулируют земельные отношения на ос­нове земельного законодательства, гражданского, административ­ного и других отраслей права.

Экономические меры стимулируют развитие земельных отноше­ний, используя инструменты налогообложения, кредитования, целевого финансирования и субсидирования, влияя на экономи­ческие интересы землевладельцев и землепользователей.

Организационные меры обеспечивают развитие земельных отно­шений путем организации переселения в районы нового освое­ния, создания различного рода кооперативов и товариществ, под­готовки квалифицированных кадров и т. д.

Земельная политика государства может осуществляться различ­ными органами законодательной и исполнительной власти, судеб­ными, финансовыми, банковскими службами, различными коми­тетами. Однако в связи с наличием у данных органов множества других функций, связанных с реализацией внешней и внутренней политики, возникает объективная потребность в создании специ­альных землеустроительных органов, относящихся к политичес­кой надстройке общества и решающих в первую очередь задачи проведения в жизнь земельной политики государства.

Землеустроительные органы, а также другие государственные службы осуществляют управление земельными ресурсами — целе­направленное воздействие на систему использования и охраны зе­мель в интересах развития народного хозяйства страны.

В России управление земельными ресурсами осуществляется

40

на государственном (федеральном, субъекта Федерации) и муни­ципальном уровнях. Управлять земельными ресурсами в пределах своих владений могут также отдельные юридические и физичес­кие лица.

Основные функции любого управления — планирование, учет, организация и контроль. Соответственно главными функциями государственного управления земельными ресурсами являются:

информационное обеспечение управления земельными ресур­сами, включая инвентаризацию земель, земельный кадастр, мони­торинг и оценку земель;

регистрация прав на земельные участки;

прогнозирование и планирование использования и охраны зе­мель;

зонирование территории для целей управления;

организация рационального использования и охраны земель в системе землеустройства;

создание правового, экономического и организационно-хозяй­ственного механизмов регулирования земельных отношений;

контроль за использованием и охраной земель.

Земельные реформы, проводимые государством, являются наиболее кардинальными формами управления земельными ре­сурсами.

Земельная реформа — это осуществляемое государством, зако­нодательно оформленное изменение земельного строя, как прави­ло, включающее преобразование форм собственности на землю, передачу земли от одних собственников и пользователей другим, изменение форм устройства территории в соответствии с изме­нившимся земельным законодательством. Такая реформа предпо­лагает осуществление комплекса правовых, экономических, тех­нических и организационных мер, обеспечивающих переход к но­вым формам собственности на землю, землевладения и земле­пользования.

Например, нынешняя земельная реформа в Российской Феде­рации начиналась в соответствии с Законом РСФСР «О земельной реформе» (1990 г.); постановлением Совета Министров РСФСР №30 от 18 января 1991г., утвердившим Республиканскую про­грамму проведения земельной реформы; Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. «О неотложных мерах по осуществлению зе­мельной реформы в РСФСР».

В ходе данной земельной реформы решались следующие за­дачи:

ликвидация монополии государственной собственности на землю и переход к многообразию форм земельной собственности;

реализация прав каждого гражданина на получение земли;

переход к платному землепользованию;

перенос центра тяжести управления земельными ресурсами на местные органы власти (децентрализация);

41

обеспечение свободного развития всех разрешенных законом форм землевладения и землепользования;

развитие земельного оборота;

соблюдение важнейших приоритетов в области охраны земель­ных ресурсов.

Денежные средства, необходимые для осуществления земель­ной реформы, формировались за счет:

прямых поступлений из бюджета при осуществлении утверж­денных программ земельной реформы;

платы за землю (земельного налога и арендной платы);

компенсационных платежей за сельскохозяйственные угодья, изымаемые для несельскохозяйственных целей;

отчислений от продажи земли и иной недвижимости;

отчислений, связанных с регистрацией земельных участков в различных реестрах;

целевых государственных дотаций и отчислений от прибыли предприятий, направляемых на осуществление земельной полити­ки, организацию рационального использования и охрану земли;

других источников (пени, штрафы, международная помощь и т.д.).

Основная тяжесть работ по реализации земельных реформ все­гда ложится на уполномоченные государством землеустроитель­ные органы. Они могут действовать в составе правительства, как это имело место в Российской Федерации, Китае, Швеции, или же носить негосударственный характер (как, например, в Дании, ряде штатов США), работая по схеме государственного заказа.

Практика многих стран (в частности, Швеции, Германии, США) показывает, что эффективный экономический механизм регулирования земельных отношений нуждается в соответствую­щей инфраструктуре. Например, земельные суды существуют для разрешения земельных споров, земельные банки и службы оценки недвижимости — для обслуживания земельного оборота, залога земли и проведения других финансовых операций, земельные инс­пекции — для осуществления контроля за использованием и охра­ной земли.

Более подробно опыт проведения земельных реформ в различ­ных странах и экономический механизм регулирования земель­ных отношений рассматриваются в курсе «Экономика землеуст­ройства» (см. т. V настоящего издания).

2. ПОНЯТИЕ О ЗЕМЛЕВЛАДЕНИИ И ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИИ

Право на землю реализуется в различных юридических фор­мах — земельной собственности, землевладения и землепользова­ния. Эти понятия имеют помимо правового организационно-хо­зяйственное содержание.

42

С правовой точки зрения землевладение — это право опреде­ленного субъекта владеть земельным участком со всеми вытека­ющими отсюда последствиями. Если владельцем земли является ее собственник, он может свободно осуществлять все свои пра­ва — владеть, распоряжаться и пользоваться земельным участком или его частью, дарить его, заложить или передать по наследству и т. п. Он также может его использовать для различных целей, например выращивать сельскохозяйственные культуры, строить здания и сооружения, добывать полезные ископаемые, то есть реализовать свое право пользования в рамках действующего за­конодательства.

В некоторых странах, в том числе и в России, существует также право пожизненного наследуемого владения земельным участком. В этом случае землевладелец может пользоваться им всю жизнь, завещать участок, но не может его продать, подарить, заложить или обменять.

Землепользование с правовой точки зрения — это право исполь­зовать земельный участок для конкретных целей (например, для сельского хозяйства, лесного хозяйства, строительства и т. д.). Оно может быть бессрочным или временным (долго- или краткосроч­ным). Одна из форм землепользования — аренда участка на дого­ворных условиях.

Право землевладения и землепользования могут не совпадать. Так, собственник земли может не быть землепользователем, а пе­редать это право арендатору.

Земельная собственность всегда характеризует властные функ­ции собственника и владельца по отношению к пользователю. Землевладение в практическом смысле предполагает и землеполь­зование, поскольку опирается на определенный порядок пользо­вания землей. Законодательные и исполнительные органы, регу­лируя земельные отношения, устанавливают порядок, формы, сроки, цели и виды владения и пользования землей. Поэтому для характеристики правового обеспечения использования земли в землеустройстве применяют оба понятия — как землевладения, так и землепользования.

Для землеустройства, однако, более важно не юридическое, а организационно-хозяйственное понимание землевладения и зем­лепользования. С этих позиций землевладением называется учас­ток, имеющий определенный правовой статус, площадь, местопо­ложение и отграниченный на местности. Что касается землеполь­зования, то в землеустроительной науке этот термин имеет двоя­кое содержание.

С одной стороны, землепользование — это определенный учас­ток земли, который находится в хозяйственном распоряжении или в собственности отдельных лиц, коллективов, организаций, пред­приятий либо государства в целом. С другой стороны, землеполь­зование в более широком смысле слова означает регламентиро-

43

ванное хозяйственными и правовыми нормами пользование зем­лей как всеобщим условием труда во всех сферах человеческой де­ятельности и основным средством производства в сельском и лес­ном хозяйстве. Другими словами, это использование земли, вклю­чая правовые формы и способы хозяйственной эксплуатации зем­ли как ресурса.

Совокупность земельных участков, имеющих определенный правовой статус, площадь, местоположение и границы, образует систему землевладений и землепользовании.

В землеустроительной науке имеются различные классифи­кации землевладений и землепользовании (Троицкий В. П., ВолковС. Н., Гендельман М. А., Носов С. И. Научные основы землеустройства/Под ред. В. П. Троицкого. — М.: Колос, 1995. — С. 41). Землевладения различаются по признакам собственности, индивидуальной или коллективной деятельности, возмездности и срочности. Они могут быть частными, коллективно-долевыми или совместными; пожизненно наследуемыми для граждан, по­стоянными для предприятий, учреждений и организаций; вре­менными (при аренде), платными или бесплатными; по назначе­нию и целям — сельскохозяйственными, лесохозяйственными, смешанными.

Землепользования также имеют несколько признаков класси­фикации. По форме организации использования земли они делят­ся на коллективные и индивидуальные. К коллективным относят­ся землепользования предприятий, учреждений и организаций, к индивидуальным — участки граждан. По назначению и целям раз­личают землепользования промышленности, транспорта, оборо­ны, водного хозяйства, охраны природы, градостроительства и т.д., по срокам использования — постоянные и временные, крат­косрочные и долгосрочные. По правовому положению выделяют первичное (когда земля предоставляется местной администраци­ей) и вторичное землепользование (участок предоставляется соб­ственником, первичным владельцем и пользователем).

Для уяснения понятия и содержания землеустройства большое значение имеет взаимосвязь форм землепользования с соответ­ствующими формами организации территории.

3. ФОРМЫ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ОРГАНИЗАЦИИ ТЕРРИТОРИИ

Говоря о хозяйственной эксплуатации земли, выделяют раз­личные формы ее использования. Эти формы определяются уров­нем развития общественного производства; исторически они ме­нялись — от примитивных к более развитым.

К примитивным формам землепользования относятся кочевая, полукочевая и очагово-оседлая (заимочная). Им соответствуют

44

незначительная плотность населения, существования родовых групп, отсутствие (как правило) классового расслоения в обще­стве, преимущественно пастушеское или охотничье хозяйство, эк­стремальные природные условия.

До сих пор из-за сложных природных условий, опустынивания, преобладания сезонных пастбищ кочевое и полукочевое земле­пользование встречается в ряде стран: в условиях Крайнего Севера (Россия, Канада, США), в Монголии, Киргизии, Закавказье на сезонных пастбищах, в малообжитых районах Сибири и Дальнего Востока, где население занимается главным образом охотничьим промыслом и рыболовством.

С развитием производительных сил и производственных отно­шений, появлением классов и усложнением социальной структу­ры общества, возникновением отношений собственности на зем­лю и другие средства производства возникают общинные и инди­видуальные формы землепользования и свойственные им системы хозяйства.

Через общинное землепользование прошли многие страны Западной Европы, Латинской Америки, Россия. В историческом прошлом оно существовало практически у всех народов. Однако с течением времени, с появлением частной собственности на землю, эта форма была заменена индивидуальными типами зем­лепользования, свойственными капиталистическому производ­ству.

Для общинного землепользования характерны коллективная собственность на землю и подворное ее использование. Напри­мер, в России в XIX в. пашня в общине регулярно (примерно че­рез каждые 10—12 лет) перераспределялась между дворами. При переделах, чтобы соблюсти уравнительные принципы, стреми­лись, чтобы в каждом поле и на каждой почвенной разности крес­тьянский дврр получил не один, а несколько участков, что созда­вало одинаковые условия для дворов по дальности переездов, но приводило к чересполосице, дальноземелью, узкополосице и дру­гим недостаткам в использовании земли. Пастбища и луга также могли перераспределяться, но чаще преобладала совместная (об­щая) пастьба скота. Несельскохозяйственные угодья (леса, дороги, прогоны) находились в собственности всей общины.

С разложением общины появляются индивидуальные формы землепользования: хуторская и отрубная.

Хутором называется земельный участок, находящийся в соб­ственности землевладельца, который расположен, как правило, в одном месте. На этом участке сосредоточены все необходимые для ведения хозяйства земельные угодья: пашня, пастбища, сенокосы, лес, обязательно присутствуют усадьба и водный источник.

Отруб — участок земли, который размещается на некотором расстоянии от усадьбы. При отрубной форме землепользования крестьянский надел также сводился к одному месту взамен пре-

45

жних чересполосных участков. В отличие от хуторов отруба не имели на своей территории хозяйственных построек и водоисточ­ников.

Хуторская форма землепользования характерна для многих стран и поныне. Она распространена в странах Балтии, Скандина­вии, на значительной части Германии и в других странах Запад­ной Европы. Отруба возникали прежде всего при крупнопоселко­вом расселении, типичном для степных и лесостепных районов России и Украины.

До настоящего времени во многих странах сочетаются общин­ные и индивидуальные формы землепользования; в этом случае обычно продуктивные земли находятся в собственности индиви­дуальных землевладельцев, а несельскохозяйственные (леса, боло­та, дороги, воды) или общие мелиорированные участки — в обще­ственной собственности (коммун, общин, муниципалитетов).

Во многих странах научно-технический прогресс в земледелии, складывающиеся земельные отношения способствовали появле­нию коллективных форм землепользования. К ним относятся зем­левладения и землепользования коммун, сельскохозяйственных артелей и кооперативов, колхозов, совхозов, различных товари­ществ, акционерных обществ и т. п. Все они базируются на госу­дарственной, коллективной совместной или коллективно-долевой собственности.

Формы землепользования существенно различаются по ряду параметров, таких, как:

размер хозяйства;

его расположение, конфигурация, компактность, удаленность от хозяйственных центров;

производственное направление, система ведения хозяйства, со­став и структура отраслей;

виды земельных угодий, их состав и структура;

система расселения на территории хозяйства;

тип использования земель (система севооборотов, организация сенокосов и пастбищ, устройство многолетних насаждений и т.д.).

Поэтому каждая форма землепользования имеет свойственную только ей форму организации территории или, иными словами, форму устройства земель (землеустройство). Она складывается из совокупности элементов организации территории, которые разме­щаются с учетом соответствующих требований.