§ 3. Государственный кредит в Украине

Выпуск государственных ценных бумаг берет свое на­чало в Украине с 1994 года, когда был подписан Указ Президента Украины о выпуске государственных облига­ций. 23 августа 1994 года было выдано постановление Кабинета Министров Украины «О выпуске облигаций внут­реннего государственного долга». Согласно рекомендаци­ям Международного валютного фонда в Украине с 1996 г. 30 процентов дефицита государственного бюджета долж­но покрываться за счет размещения государственных цен­ных бумаг.

Украинское государство получило в наследство от быв­шего СССР его долговые обязательства: облигации Госу­дарственного внутреннего выигрышного займа 1982 г., облигации Государственного целевого внутреннего займа 1990 г., казначейские обязательства СССР, сертификаты Сберегательного банка СССР. Украина должна найти бюд­жетные средства для выкупа этих ценных бумаг уже не существующего государства.

С 15 июня 1994 г. согласно Указу Президента «О пер­воочередных мерах по компенсации гражданам Украины потерь от обесценивания ценных бумаг и денежных сбере­жений» на территории Украины было приостановлено дей­ствие ценных бумаг бывшего СССР. В ноябре 1996 г. был принят Закон Украины «О государственных гарантиях возобновления сбережений граждан Украины». На осно­вании этого Закона установлены обязательства государ­ства перед гражданами Украины в отношении государ­ственных ценных бумаг бывшего СССР. Эти бумаги отно­сятся на государственный внутренний долг Украины. Решением Конституционного суда Украины от 10 октяб­ря 2001 года положения ст. 7 Закона Украины «О госу­дарственных гарантиях возобновления сбережений граж-

327

дан Украины» признаны неконституционными в части воз­врата денежных средств населению «... в зависимости от возраста и других обстоятельств».

В настоящее время правовой базой для осуществления государством в лице уполномоченных органов деятельности в сфере государственного кредита, помимо выше перечислен­ных, служат следующие нормативно-правовые акты: Закон Украины «О Национальной депозитарной системе и особен­ностях электронного обращения ценных бумаг в Украине» № 710/97-ВР от 10.12.1997 г., Закон Украины «О фонде гарантирования вкладов физических лиц» № 2740-Ш от 20.09.2001, Постановление КМ Украины «О мерах по при­влечению государством или под государственные гарантии иностранных кредитов и предоставлению государственных гарантий» № 787 от 11.07.2001 года, Указ Президента Украины № 168/2001 «О дополнительных мерах по раз­витию фондового рынка» от 26.03.2001, Постановление КМ Украины «О мерах по обеспечению поступления средств в счет погашения задолженности по кредитам, привлечен­ных государством или под государственные гарантии для закупки сельскохозяйственной техники иностранного про­изводства, других средств для нужд сельского хозяйства» № 257 от 4.03.2002 года, Приказ Государственной комис­сии по ценным бумагам и фондовому рынку № 2 «Об утверждении правил рассмотрения дел о нарушении требо­ваний законодательства на рынке ценных бумаг и приме­нения санкций» от 9.01.1997 и др.

Выпуск облигаций внутреннего государственного зай­ма (далее ОВГЗ — автор) в Украине начался с 1995 г. Согласно Закону Украины «О ценных бумагах и фондо­вой бирже» решение о выпуске государственных облига­ций внутреннего займа принимает Кабинет Министров Ук­раины, местного займа — местные советы.

Первый аукцион Национального банка Украины (да­лее НБУ — автор) по продаже ОВГЗ состоялся в марте 1995 г. Аукционы с первичного размещения государствен­ных ценных бумаг проводились, как правило, еженедель­но. Сначала в аукционах по размещению ОВГЗ принима­ли участие лишь коммерческие банки, иные юридические лица на аукцион не допускались.

Выпуск ОВГЗ осуществляет Министерство финансов Украины.

Оно за согласованием с НБУ определяет объемы эмис­сии облигаций за сроками погашения в пределах объема эмиссии. Министерство финансов выступает от имени Ка­бинета Министров Украины гарантом своевременного по­гашения государственных облигаций. НБУ исполняет обя­занности генерального агента по обслуживанию выпуска государственных облигаций, а также их погашение.

Таким образом, операции связанные с размещением и погашением ОВГЗ, совершаются через Национальный банк Украины, а также коммерческие банки-дилеры, которые исполняют указанные операции в порядке и на условиях, установленных НБУ. Погашение государственных обли­гаций осуществляется учреждениями НБУ и дилерами в рамках денежных средств, которые поступают от Главно­го управления Государственного управления Государствен­ного казначейства.

Таким образом, можно выделить такие основные ха­рактеристики ОВГЗ:

эмитент — Министерство финансов; генеральный и платежный агент — НБУ; размещение ОВГЗ — на аукци­онах через коммерческие банки; самые распространенные сроки оборота выпущенных ОВГЗ — три, шесть, девять, двенадцать месяцев; покупатели ОВГЗ — физические лица (с 1997 г.) и юридические лица. Выплаты процентов и погашение ОВГЗ происходит, как правило, в сроки, уста­новленные в условиях конкретного аукциона.

Право владения государственными облигациями в виде записей на счетах в системе электронного оборота ценных бумаг удостоверяют: для дилеров — выписки с их счетов в Национальном банке; для иных лиц — выписки с их счетов у дилера, удостоверенные подписью должностного лица и печатью дилера.

Коммерческие банки предоставляют своим клиентам услуги по операциям с ОВГЗ. Это, например, консультиро­вание, покупка ОВГЗ по поручению и на условиях клиен­тов на первичном и вторичном рынках, продажа ОВГЗ на вторичном рынке.

За эти услуги банк берет определенные комиссионные.

328

329

В 1998 г. в Украине произведен выпуск конверсион­ных ОВГЗ со сроками погашения 36, 42, 48, 54, и 66 меся­цев с целью замены на добровольных условиях ОВГЗ 1997 и 1998 гг. Министерство финансов выступает от имени Кабинета Министров Украины гарантом своевременного погашения конверсионных облигаций и уплаты процент­ного дохода по ним.

Ввиду целого ряда экономических и финансовых пока­зателей ОВГЗ стали одним из самых прибыльных и лик­видных элементов фондового рынка Украины. В перспек­тиве важное стабилизационное значение будет иметь сни­жение уровня доходности государственных ценных бумаг и продление сроков их оборота.

Решением Государственной комиссии по ценным бу­магам и фондовому рынку 13 октября 1997 г. в Украине было утверждено Положение «О порядке выпуска и обра­щения облигаций местного займа». Согласно этому поло­жению решение о выпуске облигаций местного займа при­нимается сельским, поселковым, городским, районным, об­ластным, городов Киева и Севастополя советами. Эмитентом облигаций местного займа выступает соответ­ствующий совет. Установлено, что источником погаше­ния облигаций местного займа не могут быть денежные средства от выпуска нового займа. Это исключает воз­можность использования так называемых «финансовых пирамид». С этой же целью запрещается погашение обли­гаций местного займа какими-либо ценными бумагами или их конвертацию в какие-либо другие ценные бумаги. Мак­симальный размер суммарной стоимости выпусков обли­гаций местного займа не должен превышать 30 процентов доходной части бюджета эмитента за предыдущий год.

Эмитент может реализовать свое право на выпуск об­лигаций местного займа, с момента регистрации информа­ции о выпуске облигаций в Государственной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку.

В информации о выпуске облигаций местного займа ука­зывается: данные о эмитенте (место нахождения, руковод­ствующий состав, депутатский состав и результаты голосо­вания о выпуске облигаций); финансовое состояние эми­тента (выполнение бюджета за доходами и расходами за

последние три года, поступление и использование внебюд­жетного фонда за последние три года, наличие просрочен­ной кредиторской задолженности и по платежам в бюд­жет, пользование банковскими кредитами, предоставление займов за счет бюджета); информация о предыдущих вы­пусках облигаций местного займа; экономическое обосно­вание выпуска облигаций местного займа (ожидаемое по­ступление средств, структура денежных потоков, направле­ние средств на погашение облигаций); сведения об эмиссии облигаций местного займа (цель и форма выпуска, общая сумма эмиссии, срок обращения облигаций, их реквизиты, начало и окончание подписки, порядок оплаты облигаций, уровень процентов за облигациями и механизм их начис­ления, смета затрат по обслуживанию местного займа).

В 1995—1997 гг. решение о выпуске местного займа было принято в 11 областях Украины. Фактически эмис­сии были проведены в Автономной Республике Крым, Днеп­ропетровской, Запорожской, Киевской, Луганской, Львовс­кой, Одесской, Полтавской, Харьковской, Херсонской об­ластях. К сожалению, в ходе выпуска облигаций местного займа было допущено ряд серьезных нарушений (самый известный в этом плане — одесский местный заем мая — июня 1997 г.).

Организация выпуска и обращения облигаций местно­го займа повышает в регионах роль финансистов в реше­нии местных социально-экономических проблем.

Важное значение имеет выход украинских ценных бу­маг, в том числе муниципальных, на фондовые рынки ино­странных государств. Расширение объемов приобретения облигаций государственного займа нерезидентами будет способствовать поступлению в Украину иностранных ин­вестиций.

Выпуск и размещение внешних государственных зай­мов находятся в Украине в состоянии зародыша. Это свя­зано как с низкой привлекательностью нашей экономики для иностранных инвесторов, так и излишней заполити-зованостью этой проблемы. Негативное значение с перс­пективной точки зрения имела первая неудачная попыт­ка выпуска облигаций внешнего государственного займа в Украине в 1994 г. Указ Президента Украины «О госу-

330

331

дарственных товарных облигациях материальных ресур­сов Украины» от 07 апреля 1994 г. был отстранен Вер­ховным Советом Украины. Такое развитие событий при­тормозило выход Украины с отечественными долговыми обязательствами на внешний рынок.

Указом Президента Украины о 10 июля 1998 года было утверждено Положение о порядке выпуска и обраще­нии облигаций внешних государственных займов Украи­ны. Эти облигации выпускаются и обращаются с целью совершения заимствований на международных и иностран­ных фондовых рынках. Облигации внешних государствен­ных займов Украины — это ценные бумаги, которые уста­навливают обязанность государства возместить собствен­никам этих облигаций их номинальную стоимость и выплатить доход в соответствии с условиями выпуска об­лигаций. Первичное размещение, обслуживание оборота и погашения облигаций внешних государственных займов Украины осуществляет Министерство финансов Украины. Для этого Министерство может привлекать иностранные и украинские кредитные учреждения, организации (банки, инвестиционные компании и др.).

Способы выпуска облигаций государственного внешне­го займа были произведены в Украине с целью проведе­ния реструктуризации задолженности Российскому акци­онерному обществу «Газпром» за поставки природного газа. В феврале 1998 г. правительство Украины провело пер­вый публичный заем в отношении размещения (продажи) еврооблигаций.

Привлечение внешних заимствований, которые, как пра­вило, дешевле внутренних — важное условие достижения в Украине реальной финансовой стабилизации.

С точки зрения правового регулирования финансовых отношений, возникающих в области государственного внеш­него кредита, существенно важным представляется приня­тие Закона Украины «О внесении изменений в Закон Ук­раины «О ценных бумагах и фондовой бирже» от 3 июня 1999 года № 719-XIV, который дополнил Закон Украины «О ценных бумагах и фондовой бирже» главой 3-1 «Обли­гации внешних государственных займов Украины», созда-

вая правовую основу неэмиссионного пополнения государ­ственного бюджета Украины за счет внешних источников.

В соответствии с данным Законом облигации внешних государственных займов Украины определены как ценные бумаги, размещаемые на международных и иностранных фондовых рынках и подтверждающие обязательства Ук­раины возместить предъявителям этих облигаций их но­минальную стоимость с выплатой дохода в соответствии с условиями выпуска облигаций. Данные облигации опла­чиваются исключительно в конвертируемой иностранной валюте в соответствии с условиями их выпуска. Эмитен­том облигаций внешних государственных займов Украи­ны является государство в лице Министерства финансов Украины. Денежные средства, полученные от размещения облигаций внешних государственных займов, направля­ются исключительно в Государственный бюджет Украи­ны. Решение о выпуске облигаций внешнего государствен­ного займа в пределах, предусмотренных Законом о Госу­дарственном бюджете на соответствующий год внешних источников финансирования дефицита Государственного бюджета Украины, принимается Кабинетом Министров Украины в отношении каждого выпуска.

Негативным фактором в сфере финансовых операций во внешнеэкономической деятельности государства стал международный финансовый кризис, который не только закрыл Украине доступ на мировой финансовый рынок, а и способствовал выходу нерезидентов с рынка ОВГЗ. Это связано прежде всего с большой степенью инвестиционно­го риска в ценные бумаги стран, экономика которых на­ходится в кризисном состоянии и которые не имеют меж­дународного кредитного рейтинга. Украина оценивается как страна-банкрот, и чтобы иностранный инвестор вло­жил средства в ее экономику, необходимы гарантии госу­дарства.

Гарантийные обязательства государства перед ино­странными бенефициарами образуют особую группу внеш­них финансовых обязательств государства, берущего на себя ответственность в случае неплатежеспособности (либо ухудшившейся кредитоспособности) резидентов-юридичес-ких лиц. Правовые основы предоставления гарантий по

332

333

выполнению долговых обязательств субъектов хозяйство­вания государством предусмотрены ст. 17 Бюджетного кодекса Украины.

Ст. 18 Закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2003 год» устанавливает, что в случае на­ступления гарантийного случая в 2003 году платежи во исполнение государством гарантийных обязательств осу­ществляются за счет средств общего фонда Государствен­ного бюджета Украины. В объеме фактических расходов Государственного бюджета Украины, связанных с выпол­нением государством гарантийных обязательств, у юри­дических лиц, обязательства которых гарантированы, воз­никает задолженность перед государством по кредитам, полученным под государственные гарантии. Статья 17 п.4 Бюджетного кодекса Украины закрепляет норму, со­гласно которой в случае неисполнения юридическими ли­цами своих обязательств по погашению и обслуживанию предоставленных на условиях возврата кредитов, привле­ченных государством или под государственные гарантии-органы взыскания применяют механизм взыскания этой задолженности в порядке, предусмотренном законом для взыскания невнесенных в срок налогов, сборов и ненало­говых платежей, включая погашение такой задолженнос­ти за счет имущества должников.

Ст. 22 Закона Украины «О Государственном бюджете на 2003 год» закрепляет полномочия органов государ­ственной налоговой службы Украины на 2003 год как органа взыскания просроченной задолженности по креди­там, привлеченным государством, или под государствен­ные гарантии и государственным займам.

Базовым и единственным Законом Украины, который устанавливает правовые основы взыскания задолженности перед бюджетами и государственными целевыми фондами (недоимки), является Закон Украины «О порядке погаше­ния обязательств плательщиков налогов перед бюджетами и государственными целевыми фондами» от 21 декабря 2000 года № 2181. Часть 2 этого Закона прямо устанавливает, что настоящий Закон не регулирует вопросы погашения и обслуживания кредитов, предоставленных за счет бюджет­ных средств или займов, привлеченных государством или

под государственные гарантии, других обязательств, выте­кающих из соглашений, заключенных государственными органами и/или от имени государства, которые регулиру­ются нормами гражданского законодательства и другими законами по вопросам государственного долга и его обслу­живания.

В данном случае складывается парадоксальная ситуа­ция, при которой одним законодательным актом орга­нам государственной налоговой службы Украины предос­тавляется весь комплекс полномочий, связанных с прину­дительным взысканием долга перед бюджетом, а другим (специальным) законодательным актом практически весь содержащийся в нем комплекс мероприятий запрещается к исполнению. Такое несовершенное финансово-правовое регулирование данной сферы общественных отношений приводит на практике к единственной возможности реа­лизации задач, определенных ст. 22 Закона Украины «О государственном бюджете на 2003 год» — путем подачи исков и возбуждения искового производства через систе­му хозяйственных судов Украины. Такое ненадлежащее правовое обеспечение защиты интересов государства при­водит к необоснованным потерям средств Государствен­ного бюджета Украины и объективно вызывает необходи­мость скорейшего согласования законодательных актов по данному вопросу с учетом государственных интересов.

Нынешний порядок получения иностранных кредитов на финансирование приоритетных направлений развития экономики Украины и предоставления гарантий прави­тельства Украины закреплен в «Положении о порядке привлечения иностранных кредитов и предоставления га­рантий Кабинета Министров Украины для обеспечения обязательств юридических лиц-резидентов по их погаше­нию», утвержденном Постановлением Кабинета Министров Украины № 414 от 5.05.1994 года. Настоящий документ предусматривает процедуру, при которой юридические лица-резиденты могут обращаться за необходимыми разъясне­ниями и информацией в государственные органы Украи­ны, осуществляющие руководство внешнеэкономической деятельностью. Контроль за целевым и эффективным использованием кредита возлагается на Министерства

334

335

_.1

финансов, центральные органы исполнительной власти в соответствии с отраслевой принадлежностью, Националь­ное агентство по реконструкции и развитию, банк-агент, фонд страховых гарантий в случае заключения договора страхования.

В соответствии со ст. 13 Закона Украины «О государ­ственном бюджете на 2003 год» в указанном бюджетном году предоставление государственных гарантий, гарантий Совета министров Автономной Республики Крым и га­рантий органов местного самоуправления, кроме гарантий по кредитам, которые предоставляются международными финансовыми организациями или на условиях совместно­го финансирования вместе с финансовыми организациями, а также, возврат которых предусматривается осуществ­лять за счет средств государственного бюджета по согла­сованию с Верховной Радой Украины, не осуществляется.

Субъекты предпринимательской деятельности — заем­щики иностранных кредитов, в отношении которых при­нято решение о предоставлении государственных гаран­тий, обязаны подать встречные, безотзывные и безуслов­ные гарантии банков, финансовые показатели которых соответствуют требованиям, определенным Национальным банком Украины, и уплачивают в Государственный бюд­жет плату за их получение, размер которой устанавлива­ется Кабинетом Министров Украины.

Не привели к ощутимым положительным результа­там и попытки внешних заимствований у частных креди­торов. В частности, в 1997 году Украина осуществила три частных внешних займа у крупных банков на общую сумму 778,5 млн дол, в том числе у японского «Nomura» под 13,6% годовых, у американских «Chase Manhattan» под 10,2% годовых и «Merrill Lynch» под 43,87% годо­вых в гривнах. Такие невыгодные условия займов были вызваны необходимостью покрытия бюджетного дефици­та, а также политикой НБУ на удержание гривны.

Нужно заметить, что подобные кабальные условия кре­дитования у частных инвесторов для государств-заемщи­ков, не желающих попадать под пресс политических тре­бований международных финансово-кредитных институ­тов, неоднократно имели место и ранее, когда сокращение

притока финансовых ресурсов в развивающиеся страны в середине 80-х годов, объяснялось лишь снижением их пла­тежеспособности из-за высокой дороговизны этих креди­тов. Вследствие чего, дорогостоящие частные кредиты по­ставили под угрозу сам процесс развития многих моло­дых государств.

Правовое регулирование привлечения дополнительных средств с мирового рынка ссудных капиталов должно сти­мулировать экономический рост государства. В то же вре­мя денежные средства, выделяемые международными фи­нансовыми институтами, предоставляются под определен­ные условия, которые, в свою очередь, могут быть не только финансовыми, а и такими, которые определяют отдельные направления внутриполитической деятельности правитель­ства (проведение определенной монетарной, экономичес­кой и социальной политики, принятия конкретных зако­нопроектов и т.д.). Выполнение данных условий может привести к формированию незащищенного внутреннего рынка, развитию только перерабатывающих отраслей эко­номики, увеличению социальной напряженности. В дан­ных условиях необходимости привлечения средств с ми­рового рынка ссудных капиталов преимущества должны предоставляться прямым иностранным инвестициям.

Поэтому государственная денежно-кредитная полити­ка не должна постоянно исходить из необходимости по­крытия дефицита государственного долга лишь за счет денежной эмиссии и получения кредитов. Данная поли­тика должна быть направлена на поиск источников по­ступлений в сфере реальной экономики, проводя эффек­тивную и стимулирующую налоговую политику.