§ 6. Государственное внутреннее и внешнее заимствование

Необходимость заимствования возникает в результате несбалансирования доходов и расходов бюджета на ста­дии его планирования, зависит фактическое состояние выполнения бюджета, а именно, от соблюдения установ­ленного законом о государственном бюджете уровня пре­вышения расходов над доходами - дефицита, или превы­шения доходов над расходами - профицита бюджета.

79

На протяжении последних лет важными факторами, которые негативно воздействовали на состояние государ­ственных финансов, были недостаточная надежность сба­лансирования доходов и расходов бюджета и значитель­ный уровень дефицита. Несбалансированность бюджета приводила к накоплению кредиторской задолженности государственного и местных бюджетов и созданию «при­прятанного дефицита бюджета».

Значительный уровень дефицита государственного бюд­жета и необдуманная политика предоставления государ­ственных гарантий по внешнеэкономическим заимство­ваниям были основными факторами накопления и увели­чения долговых обязательств государства, что произвело к возникновению долговой проблемы в бюджетно-финан­совой системе Украины. Обязательства государства отно­сительно погашения основной суммы государственного долга и его обслуживания является ключевой проблемой бюджетной политики на последующие несколько лет.

Правовое регулирование сбалансирования доходов и расходов бюджета, регламентация правил принятия бюд­жета с. дефицитом или профицитом являются определяю­щими факторами реализации долговой и бюджетной по­литики государства. С целью упорядочения долговых обя­зательств, уменьшения долговой нагрузки на бюджет, Кабинету Министров Украины согласно со статьей БК Украины предоставляется право осуществлять заимство­вание в пределах, определенных законом о государствен­ном бюджете. Выбор кредитора, вида займа и валюты за­имствования осуществляет министр финансов Украины. С целью экономии и эффективности использования при­влеченных средств при выборе типа заимствования и кре­дитора преимущество должно предоставляться заимство­ванию, с наименьшей процентной ставкой и с продолжи­тельным сроком погашения, а также с учетом других условий, которые содействуют экономии бюджетных средств.

Расходы на погашение обязательств с долга осуществ­ляются в соответствии с кредитными соглашениями, а так­же нормативно-правовыми актами, по которым возника-

ют государственные долговые обязательства и долговые обязательства Автономной Республики Крым или мест­ного самоуправления, независимо от объема средств, пре­дусмотренных на эту цель в законе о Государственном бюджете Украины или решении о местном бюджете.

В том случае, если расходы на обслуживание и пога­шение государственного долга превысят объем средств, предусмотренный в законе о Государственном бюджете Украины на такую цель, Министр финансов Украины без­отлагательно информирует об этом Кабинет Министров Украины. А Кабинет Министров Украины безотлагатель­но информирует об ожидаемом превышении таких расхо­дов Верховную Раду Украины и представляет в двухне­дельный срок предложения о внесении изменений в закон о Государственном бюджете Украины.

Статья 16 БК Украины предусматривает, что право на осуществление государственного внутреннего и внешнего заимствования в границах и на условиях, предусмотрен­ных законом о Государственном бюджете Украины, при­надлежит государству в лице Министра финансов Украи­ны по поручению Кабинета Министров Украины.

Верховный Совет Автономной Республики Крым и го­родские советы только в исключительном случае имеют право осуществлять внутреннее заимствование (за исклю­чением случаев, предусмотренных статьей 73 БК Украи­ны). Внешнее заимствование могут осуществлять только городские советы городов с численностью населения свы­ше восьмисот тысяч (Киев, Харьков, Одесса, Львов, Донецк, Днепропетровск и другие города) жителей по официаль­ным данным государственной статистики на время при­нятия решения об осуществлении заимствования.

Государственный долг (долг Автономной Республики Крым или долг местного самоуправления) — общая сум­ма задолженности государства (Автономной Республики Крым или местного самоуправления), который состоит из всех выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства (Автономной Республики Крым или местного самоуправления), включая долговые обязательства госу­дарства (Автономной Республики Крым или городских

80

81

советов), которые вступают в действие в результате вы­данных гарантий по кредитам, или обязательств, которые возникают на основании законодательства или договора. Для разрешения вопроса возрастания внешнеэкономичес­кого долга и определения оптимальных источников по­крытия финансовых потребностей государства в средне­срочной перспективе Кабинет Министров Украины поста­новлением от 28 сентября 2000 года утвердил Концепцию государственной долговой политики на 2001-2004 годы. В Бюджетном кодексе Украины установлены нормы относительно дефицита и профицита бюджетов, источни­ков покрытия дефицита бюджетов, условий заимствова­ния и предоставления гарантий по выполнению долговых обязательств, а также предельного объема государствен­ного долга.

Статья 14 Бюджетного кодекса Украины предусматри­вает право на принятие государственного бюджета и мест­ного бюджета с дефицитом и определяет источники его покрытия и направления заимствования, также предус­мотрено, что с дефицитом могут приниматься государствен­ный бюджет Украины, бюджет Автономной Республики Крым и местные бюджеты. При этом, согласно части 1 ст. 15 БК Украины источниками финансирования дефицита бюджетов являются государственное внутреннее и внеш­нее заимствование, внутреннее заимствование органов вла­сти Автономной Республики Крым, внутреннее и внешнее заимствование органов местного самоуправления. Заим­ствование в государственный бюджет могут направляться на покрытие текущих расходов бюджета только в случа­ях, связанных исключительно с сохранением экономичес­кой безопасности государства.

Принятие бюджетов с превышением текущих доходов над расходами, то есть с профицитом (часть 2 ст. 14 БК Украины), разрешается при условии направления профи­цита на погашение основной суммы долга.

Ряд положений, которые регламентируют порядок и перечень источников покрытия (финансирования) дефи­цита государственного и местного бюджетов установлены статьей 15 Бюджетного кодекса Украины.

82

К источникам финансирования дефицита бюджета от­несены внутренние и внешние заимствования:

кредиты и займы от сектора государственного уп­ равления; органов денежно-кредитного регулирования;

• банковских учреждений;

• кредиты международных организаций;

• органов управления иностранных государств;

• иностранных коммерческих банков;

• других источников.

Эмиссионные средства Национального банка Украины не могут быть источником финансирования дефицита Го­сударственного бюджета Украины (часть «б» статьи 15 БК Украины).

Объемы и источники финансирования государственно­го долга на соответствующий бюджетный год устанавли­вается законом о Государственном бюджете Украины. Источники финансирования дефицита местного бюджета подлежат утверждению местным советом в решении о бюджете на текущий бюджетный год.

В зависимости от этого различают внутренний и вне­шний государственный долг.

Особенно обременительным является внешний долг, поскольку государство может покрывать его и проценты только за счет экспорта товаров, сырья, услуг, золота или свободно конвертируемой валютой. Внутренний долг рас­пределяется между населением страны путем выпускае­мых займов, либо за счет роста налоговых поступлений, что нежелательно для населения и снижает деловую ак­тивность работающих. Внутренний долг состоит в основ­ном из займов и вкладов населения.

Разновидностью внутреннего государственного долга являются банкноты, лотерейные билеты, гарантийные обя­зательства, бюджетный дефицит и государственный долг тесно взаимосвязаны. Ежегодный дефицит покрывается либо за счет роста государственного долга, либо за счет эмиссии денег. Поэтому бюджетный дефицит должен быть в центре внимания Министра финансов Украины, Кабине­та Министров Украины, Верховной Рады Украины и Пре­зидента Украины.

83

84

Бюджетный дефицит бывает четырех видов:

• фактический;

• циклический;

• структурный;

• скрытый.

Фактический дефицит — это реальное превышение рас­ходов над доходами государственного бюджета.

Циклический дефицит — дефицит, вызванный автома­тическим сокращением налоговых поступлений и увели­чения государственных трансфертов на фоне спада дело­вой активности.

Межбюджетные трансферты — средства, которые бес­платно и безвозвратно передаются из одного бюджета в другой (пункт 25 статьи 2 БКУ).

Структурный дефицит — разность между расходами и доходами бюджета в условиях полной занятости.

Скрытый дефицит представляет собой бюджетный де­фицит, занижающий величину фактического бюджетного дефицита и государственного долга.

Основными причинами устойчивого бюджетного дефи­цита и увеличения государственного долга являются:

• циклические спады в экономике, особенно если они глубокие и длительные;

• сокращение налогов в целях стимулирования эко­ номики (без соответствующей корректировки госу­ дарственных расходов);

• большое количество всевозможных налоговых льгот;

— снижение налоговых сборов из-за неудовлетвори­ тельной организации налогообложения (неэффектив­ ный таможенный контроль, неудовлетворительная работа налоговых служб, низкая собираемость на­ логов из-за «тенизации» экономики). Этот фактор особенно заметно проявляется в переходных эконо­ миках, в том числе и в украинской;

• спад в переходных экономиках налоговых отчисле­ ний в бюджет;

• усиление влияние политического бизнеса — цикла в последние годы, что связано с проведением «по­ пулярной» макроэкономической политики увеличе-

ния государственных расходов, а также снижения налогов перед очередными выборами. В условиях нестабильности и хронических бюджетных дефицитов для привлечения как общественных, так и ино­странных инвестиций и кредиторов необходима надежная система гарантий.

Статья 17 БКУ предоставляет гарантии выполнения долговых обязательств Кабинету Министров в лице Ми­нистра финансов Украины, Совету министров Автономной Республики Крым в лице Министра финансов Автоном­ной Республики Крым и городских советов в лице руко­водителей их исполнительных органов, исключительно в пределах полномочий, установленных соответственным законом о Государственном бюджете Украины или реше­нием о местном бюджете.

Гарантии предоставляются только на условиях плат­ности, срочности, имущественного обеспечения и встреч­ных гарантий, полученных от других субъектов.

Платежи, связанные с выполнением гарантийных обя­зательств, принадлежат к платежам по долгу.

В случае невыполнения юридическими лицами своих обязательств по погашению и обслуживанию предостав­ленных на условиях возврата кредитов, погашение такой задолженности осуществляется за счет имущества долж­ников.

Классической формой гарантии является гарантия цен­трального банка Украины (НБУ) или Министерства фи­нансов Украины, представляющих в своем лице государ­ственную гарантию. Для этих целей в государственном бюджете предусматриваются определенные резервы.

Предоставлением гарантий должен заниматься не толь­ко бюджет, но и специальные гарантийные залоговые фон­ды. В таких фондах государство может размещать ценно­сти (земля, природные ресурсы, предприятия, сооружения, ценные бумаги). Если будет создана представительная за­логовая система, любой отечественный и иностранный ин­вестор станет доверять такому фонду, такой гарантии.

Статья 18 БК Украины для обеспечения экономичес­кой безопасности страны впервые на законодательном

85

уровне установила ограничения размера основной суммы государственного долга Украины: объем долга не может превышать 60% (шестьдесят процентов) фактического годового объема валового внутреннего продукта (ВВП) Украины. В случае превышения предельной величины дол­га Кабинет Министров Украины обязан принять меры для приведения ее в соответствие с требованиями настоящего Кодекса. Предельный объем государственного (внешнего и внутреннего) долга Автономной Республики Крым или местного самоуправления устанавливается на каждый бюджетный период в соответствии с законом о государ­ственном бюджете или решением местного совета.