- •Экономические механизмы управления рисками чрезвычайных ситуаций
- •Isbn 5-98547-004-0
- •Глава 1
- •Глава 2
- •Глава 3
- •Глава 4
- •Глава 1
- •1.1. Риски чрезвычайных ситуаций
- •Глава 1
- •Глава 1
- •Глава 1
- •Глава 1
- •Глава 1
- •Глава 1
- •Глава 1
- •Глава 1
- •Глава 1
- •1.2. Управление природным риском
- •Глава 1
- •Глава 1
- •Глава 1
- •Глава 1
- •Глава 1
- •Глава 1
- •1.3. Управление техногенным риском
- •Глава 1
- •Глава 1
- •Глава 1
- •Глава 1
- •Глава 1
- •Глава 1
- •1.4. Экономические последствия чрезвычайных ситуаций
- •Глава 1
- •Глава 1
- •1.5. Экономические механизмы управления рисками
- •Глава 1
- •Глава 1
- •Глава 1
- •Глава 2
- •Глава 2
- •2.1. Рациональное размещение производительных сил и поселений с точки зрения их природной и техногенной безопасности
- •Глава 2
- •Глава 2
- •Глава 2
- •2.2. Подготовка объектов экономики и систем жизнеобеспечения населения к устойчивому функционированию в чрезвычайных ситуациях
- •Глава 2
- •Глава 2
- •Глава 2
- •Глава 2
- •Глава 2
- •2.3. Обновление основных производственных фондов
- •Глава 2
- •Глава 2
- •Глава 2
- •Глава 2
- •Глава 2
- •2.4. Декларирование промышленной безопасности
- •Глава 2
- •Глава 2
- •Глава 2
- •2.5. Лицензирование видов деятельности в области техногенной безопасности
- •Глава 2
- •Глава 2
- •Глава 2
- •2.6. Государственный контроль и надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
- •Глава 2
- •Глава 2
- •Глава 2
- •Глава 2
- •Глава 2
- •Глава 3
- •Глава 3
- •3.1. Бюджетное финансирование деятельности
- •Глава 3
- •Глава 3
- •Глава 3
- •Глава 3
- •Глава 3
- •Глава 3
- •Глава 3
- •Глава 3
- •Глава 3
- •Глава 3
- •Глава 3
- •Глава 3
- •Глава 3
- •Глава 3
- •Глава 3
- •Глава 3
- •Глава 3
- •Глава 3
- •3.2. Использование внебюджетных источников
- •Глава 3
- •Глава 3
- •Глава 3
- •Глава 3
- •Глава 3
- •Глава 3
- •Глава 3
- •Глава 3
- •Глава 3
- •Глава 3
- •Глава 3
- •Глава 4
- •Глава 4
- •4.1. Резервный фонд Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий. Государственный материальный резерв
- •Глава 4
- •Глава 4
- •Глава 4
- •Глава 4
- •Глава 4
- •4.2. Резервы финансовых и материальных ресурсов федеральных органов исполнительной власти для ликвидации чрезвычайных ситуаций
- •Глава 4
- •Глава 4
- •Глава 4
- •4.3. Резервы финансовых и материальных ресурсов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления для ликвидации чрезвычайных ситуаций
- •Глава 4
- •Глава 4
- •Глава 4
- •Глава 4
- •Глава 5
- •5.1. Анализ и оценка ущерба
- •Глава 5
- •Глава 5
- •Глава 5
- •Глава 5
- •Глава 5
- •5.2. Возмещение ущерба
- •Глава 5
- •Глава 5
- •5.3. Социальная защита
- •Глава 5
- •Глава 5
- •Глава 5
- •Глава 5
- •Глава 6
- •6.1. Сущность, виды и функции страхования
- •Глава 6
- •Глава 6
- •Глава 6
- •Глава 6
- •Глава 6
- •Глава 6
- •6.2. Страховой способ возмещения ущерба
- •Глава 6
- •Глава 6
- •6.3. Актуарные расчеты
- •Глава 6
- •Глава 6
- •Глава 6
- •6.4. Современные финансовые механизмы управления рисками
- •Глава 6
- •Глава 6
- •Глава 6
- •Глава 7
- •Глава 7
- •7.1. Экономические льготы для повышения эффективности управления рисками чрезвычайных ситуаций
- •Глава 7
- •Глава 7
- •Глава 7
- •7.2. Административная и экономическая ответственность за нарушения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
- •Глава 7
- •Глава 7
- •Глава 7
- •Глава 8
- •Глава 8
- •Глава 8
- •8.1. Гуманитарная помощь
- •Глава 8
- •Глава 8
- •Глава 8
- •Глава 8
- •Глава 8
- •Глава 8
- •8.2. Рынок международных гуманитарных услуг
- •Глава 8
- •Глава 8
- •Глава 8
- •Глава 8
- •Глава 8
- •Isbn 5-98547-004-0
Глава 4
Финансовые и материальные резервы на случай
чрезвычайных ситуаций 178
Резервный фонд Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий. Государственный материальный резерв 180
Резервы финансовых и материальных ресурсов федеральных органов исполнительной власти
для ликвидации чрезвычайных ситуаций 190
4.3. Резервы финансовых и материальных ресурсов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления для ликвидации чрезвычайных ситуаций 196
Глава 5
Оценка и возмещение ущерба,
нанесенного чрезвычайными ситуациями 205
Анализ и оценка ущерба 205
Возмещение ущерба 214
Социальная защита 219
Глава 6
Страхование риска чрезвычайных ситуаций 227
Сущность, виды и функции страхования 227
Страховой способ возмещения ущерба от чрезвычайных ситуаций и регулирования природно-техногенной безопасности 238
Актуарные расчеты 242
Содержание 5
6.4. Современные финансовые механизмы
управления рисками 249
Глава 7
Экономическое стимулирование деятельности в области
управления рисками чрезвычайных ситуаций 256
Экономические льготы для повышения эффективности управления рисками чрезвычайных ситуаций 258
Административная и экономическая ответственность за нарушения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций 264
Глава 8
Экономические вопросы международного
гуманитарного сотрудничества 271
Гуманитарная помощь 274
Рынок международных гуманитарных услуг 286
Заключение 297
Литература
302
6
Предисловие
В ходе совершенствования процессов преподавания и изучения вопросов безопасности жизнедеятельности в системе высшего профессионального образования продолжается углубление и одновременно расширение содержания осваиваемых вопросов, включение в круг необходимых знаний новых сфер безопасности.
В высших учебных заведениях в зависимости от их профиля изучаются специфические вопросы безопасности, характерные для той области деятельности, для которой готовятся специалисты. Эта подготовка является неотъемлемой частью их обучения по специальности, а полученные знания — обязательным составным элементом их профессиональной квалификации.
Однако наряду с овладением вопросами обеспечения специфической безопасности на тех или иных производствах, в тех или иных видах деятельности в этой сфере знаний существуют проблемы, касающиеся всех людей, являющихся как работниками, так и просто гражданами. Это области природной и техногенной безопасности.
Универсальное положение этих видов безопасности обусловлено тем, что стихийные бедствия воздействуют на всех людей и любые производства, а производственные аварии, при которых происходит разрушение инфраструктуры предприятия, зачастую распространяют свои поражающие воздействия на жилые зоны и природную среду. Всеобщая необходимость защититься от природных и техногенных бедствий диктует острую потребность в соответствующей подготовке всех граждан и специалистов. Поэтому уже многие годы школьниками и студентами изучаются курсы «Основы безопасности жизнедеятельности» и «Безопасность жизнедеятельности».
Поскольку в высшей школе базовой для изучения вопросов безопасности является дисциплина «Безопасность жизнедеятельности», в последнее десятилетие различными издательствами для студентов выпущены многочисленные учебники и учебные пособия по этой дисциплине. Так, например, в 1999 году в издательстве
Предисловие
7
«Высшая школа» вышел учебник для высших учебных заведений под редакцией доктора технических наук, профессора С.В. Белова «Безопасность жизнедеятельности». В 2003 году подготовлено к изданию учебное пособие под редакцией М.И. Фалеева «Безопасность жизнедеятельности. Безопасность в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера».
Однако, как показывает учебная практика, вышедшие учебники и учебные пособия оставляют некоторые вопросы безопасности недостаточно раскрытыми. К их числу прежде всего следует отнести экономические аспекты, в том числе связанные с чрезвычайными ситуациями.
Действительно, какие бы проблемы чрезвычайных ситуаций не приходилось решать, всегда возникает необходимость учитывать, часто в первую очередь, экономическую составляющую возникшей задачи. По самой своей разрушительной сути чрезвычайные ситуации вносят в текущую жизнь отдельного человека, семьи, общественных, муниципальных, государственных структур экономические проблемы, связанные прежде всего с ущербом, нанесенным соответствующей ячейке общества. Кроме возмещения ущерба, требуются также затраты на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций, в том числе долговременных. Ну и, конечно же, угроза возникновения чрезвычайных ситуаций побуждает людей предпринимать превентивные усилия по предотвращению бедствий и снижению размеров возможного ущерба, что требует значительных расходов.
Столь высокое значение экономических вопросов в работе по противодействию чрезвычайным ситуациям обусловливает целесообразность изучения экономических механизмов управления рисками чрезвычайных ситуаций при прохождении курса «Безопасность жизнедеятельности».
С этой целью в последовательный ряд учебных пособий для студентов вузов по дисциплине «Безопасность жизнедеятельности» включается новое учебное пособие «Экономические механизмы управления рисками чрезвычайных ситуаций».
Пособие подготовлено авторским коллективом специалистов Центра стратегических исследований гражданской защиты Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Авторы надеются, что настоящее пособие восполнит недостающие знания в области экономических аспектов противодействия чрезвычайным ситуациям, повысит глубину и широту ох-
8
Предисловие
вата обучаемыми вопросов управления рисками чрезвычайных ситуаций.
Пособие содержит восемь глав, посвященных различным экономическим механизмам, используемым в практике управления рисками чрезвычайных ситуаций.
Материалы пособия преимущественно базируются на положениях различных нормативных правовых документов. Однако в быстро развивающейся экономической сфере, относящейся к управлению рисками, многие вопросы экономического содержания недостаточно регламентированы. В этом случае авторы базировались на некоторых результатах научных исследований, проведенных Центром стратегических исследований гражданской защиты МЧС России, Федеральным государственным учреждением «Всероссийский научно-исследовательский институт по проблемам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям» МЧС России, Институтом макроэкономических исследований Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Российской академией государственной службы при Президенте Российской Федерации, Московским государственным университетом им. М.В. Ломоносова и другими научными и учебными заведениями.
Авторы выражают признательность Н.Г. Дяблову, И.Ф. Кимста-чу, А.В. Копеелу, В.А. Мордвиновой, К.Н. Павлову, Б.Н. Порфи-рьеву, В.А. Пучкову, С.А. Степанову, В.А. Шуйкову за организационную и методическую помощь при подготовке материалов учебного пособия.
9
Введение
С давних времен экономическое состояние человеческих сообществ и государств в той или иной мере зависело от частоты и масштабов происходящих природных и иных бедствий. Однако эта зависимость в условиях малонаселенности, низкой степени урбанизации населения и неразвитости техногенной сферы была невелика.
С увеличением численности населения, с ростом его плотности, хозяйственным освоением новых территорий, урбанизацией, развитием техносферы природные и техногенные бедствия стали наносить все более ощутимый ущерб.
В наше время названные и многие другие факторы, обусловленные развитием цивилизации, прежде всего в связи с количественным ростом ее параметров, значительно усугубились. Земная цивилизация в современном мире стала весьма уязвимой и, как считают многие представители мирового научного сообщества, переживает начало цивилизационного кризиса. Вспомним хотя бы глобальные проблемы человечества — те всеобщие, имеющие планетарный масштаб противоречия во взаимоотношениях природы и человека, а также внутри общества. В состав глобальных проблем входят и рассматриваемые нами проблемы природной и техногенной безопасности.
Сейчас мировое сообщество во главе с ООН выработало новый подход к преодолению кризиса цивилизации — переход к устойчивому развитию. Однако предпринятые в этом направлении шаги пока результатов не дали. В то, что переход государств и мирового сообщества к устойчивому развитию пока неосуществим, вносят свой негативный вклад и неукрощенные бедствия.
В связи с названными обстоятельствами сейчас влияние бедствий на экономику стало значительным. Подсчитано, что за последние 40 лет суммарный прямой экономический ущерб только от наиболее разрушительных природных бедствий возрос более чем в 15 раз, а их количество с ущербом свыше 1 млрд. долларов США увеличилось вчетверо. По оценкам некоторых экспертов,
10
Введение
во второй половине ХХ века темпы роста ущерба превышали темпы роста производства валового продукта.
По отдельным пессимистическим прогнозам, к 2010 году экономический ущерб в мире от бедствий в среднегодовом выражении может достигнуть 150 млрд. долларов США, утроив аналогичный показатель 1990-х годов, причем стоимость произведенного валового продукта за это время увеличится лишь в 1,7 раза. Если согласиться с приведенной оценкой, то можно сделать вывод о том, что в недалеком будущем мировая экономика будет не способна восполнить ущерб от всей совокупности бедствий, происходящих на земном шаре. Даже при более умеренном подходе к оценке происходящего нельзя отрицать значительного экономического влияния природных и техногенных бедствий на жизнь современной цивилизации.
Благодаря результатам недавних научных исследований, посвященных экономическим аспектам влияния бедствий на мировую и российскую экономические системы, а также накопившемуся опыту в решении экономических вопросов противодействия бедствиям, можно судить о ряде характерных черт данной проблемы, которую для краткости назовем «бедствия и экономика».
С достаточной достоверностью можно утверждать, что существует опережающий рост ущерба от бедствий по сравнению с динамикой роста их количества. Естественно, это свидетельствует об увеичении их среднестатистического масштаба и усилении их отрицательного влияния на экономическую жизнь организаций, общества, государства.
Следует также иметь в виду, что определяющий вклад в размеры ущерба вносят в основном не большие бедствия — природные и техногенные катастрофы, а малые — неблагоприятные природные явления и повседневные аварии. Это обусловлено тем, что катастрофы, имея высокий единичный ущерб, случаются довольно редко. Бедствия же небольших масштабов происходят часто, они весьма многочисленны и их суммарный ущерб огромен. Тут следует оговориться, что речь не идет об очень редких крупнейших бедствиях национального и глобального масштабов. СССР, например, получил в результате аварии в 1986 году на Чернобыльской АЭС прямой экономический ущерб в размере 10 млрд. долларов США, Япония от землетрясения в 1995 году понесла ущерб в 100 млрд. долларов, а страны Западной и Центральной Европы при наводнениях в 2002 году потеряли 18 млрд. долларов.
Введение
11
Еще одна особенность этой проблемы, во многом парадоксальная, состоит в том, что экономический ущерб от бедствий устойчиво увеличивается и в развивающихся, и в развитых странах. Так происходит несмотря на то, что за несколько последних десятилетий конца ХХ века развитые государства выстроили у себя результативно функционирующие системы противодействия бедствиям. Однако это не означает, что борьба с бедствиями бесперспективна. Просто, видимо, на данном этапе этой борьбы усилия развитых стран не столь результативны, чтобы заметно повлиять на снижение темпов роста ущерба.
В качестве еще одной характерной черты проблемы «бедствия и экономика» может быть названо доминирование в экономическом ущербе доли ущерба от природных бедствий. В 1970—2000 годах на все неблагоприятные и опасные природные явления и процессы, в том числе и природные катастрофы, приходилось порядка 70—75 % совокупного ущерба от всех бедствий. При этом по своему числу природные бедствия не превышали 40 % от общего числа всех бедствий.
Характерной особенностью рассматриваемой проблемы является также сокращение числа погибших в природных бедствиях и одновременный рост пострадавших в них. По сравнению с 70-ми годами прошлого столетия число погибших за последнее десятилетие сократилось в 3 раза, а число пострадавших возросло в такой же пропорции. Это говорит о некоторых успехах в защите людей от бедствий в условиях увеличения количества и масштабов природных катастроф.
Экономические аспекты бедствий не сводятся только к проблеме ущерба от них. Огромных затрат требуют также создание государственных и иных систем противодействия бедствиям, обеспечение функционирования этих систем, в том числе их оснащение и оплата труда работников, превентивные меры по предотвращению бедствий и снижению возможного ущерба от них, аварийно-спасательные и другие неотложные работы в ходе ликвидации последствий бедствий и т. д.
Столь тесная и важная взаимосвязь бедствий и экономики настоятельно требует, чтобы она всесторонне учитывалась при организации функционирования российской общественной, экономической и политической систем, налаживании различных циви-лизационных институтов. В числе прочего экономические вопросы бедствий должны найти отражение в системе российского высшего образования. Это необходимо потому, что специалисты
12
Введение
с высшим образованием, владея знаниями и практическими навыками в рамках дисциплины «Безопасность жизнедеятельности», должны ясно представлять экономические аспекты обеспечения этой безопасности, в том числе безопасности в чрезвычайных ситуациях, порожденных природными и техногенными бедствиями.
Приведенные доводы лежат в основе решения о подготовке пособия по дисциплине «Безопасность жизнедеятельности» для высших учебных заведений, посвященного экономическим вопросам, связанным с бедствиями природного и техногенного характера.
В основу содержания пособия положены особо значимые для практики противодействия, так называемые экономические механизмы управления рисками чрезвычайных ситуаций.
Экономические механизмы названной деятельности представляют собой совокупность методов и средств воздействия на экономические процессы, сопровождающие бедствия, и являются инструментом регулирования событий, происходящих вокруг чрезвычайных ситуаций.
Приводимые в пособии экономические механизмы сгруппированы по характеру действующих в основе их функционирования организационно-экономических факторов. Они имеют административную, финансовую, страховую природу, по-разному стимулируя позитивные тенденции в борьбе с бедствиями.
Материал пособия размещен по восьми главам.
Первая глава «Риски чрезвычайных ситуаций и экономические механизмы управления ими» является вводной. В ней излагаются общие сведения о рисках чрезвычайных ситуаций, управлении природными и техногенными рисками, экономических последствиях чрезвычайных ситуаций, общем составе экономических механизмов управления рисками.
Вторая глава «Организационно-экономические механизмы снижения рисков чрезвычайных ситуаций» посвящена широкому кругу мер общеэкономического и организационного характера, способствующих повышению уровня безопасности населения, персонала, объектов хозяйственной и социальной инфраструктуры от чрезвычайных ситуаций, а также некоторым методам государственного регулирования этих вопросов. Здесь рассмотрены: рациональное размещение производительных сил и поселений с точки зрения их безопасности, подготовка объектов к устойчивому функционированию в условиях чрезвычайных ситуаций, обновление
Введение
13
основных производственных фондов, декларирование промышленной безопасности, лицензирование опасных видов деятельности в области промышленной безопасности, государственный надзор и контроль в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Третья глава «Финансирование деятельности по управлению рисками чрезвычайных ситуаций» раскрывает организацию бюджетного финансирования и использования внебюджетных источников в интересах предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Четвертая глава «Финансовые и материальные резервы на случай чрезвычайных ситуаций» описывает механизм накопления и использования резервного фона Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, а также резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и некоторых других резервов.
Пятая глава «Оценка и возмещение ущерба, нанесенного чрезвычайными ситуациями» раскрывает вопросы анализа, оценки, возмещения ущерба, а также социальной защиты пострадавших и участников ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Шестая глава «Страхование риска чрезвычайных ситуаций» целиком посвящена страховой защите и содержит учебные материалы по сущности и видам страхования, основам актуарной математики, современным финансовым инструментам управления рисками.
Седьмая глава «Экономическое стимулирование деятельности в области управления рисками чрезвычайных ситуаций» включает вопросы экономических льгот для повышения эффективности управления рисками и экономической ответственности в этой сфере.
Восьмая глава «Экономические вопросы международного гуманитарного сотрудничества» касается отдельных аспектов международного сотрудничества, имеющих экономический характер, проблем взаимосвязи развития государств и чрезвычайных ситуаций, гуманитарной помощи, рынка гуманитарных услуг.
При использовании учебных материалов пособия следует иметь в виду, что организационно-экономические вопросы из области противодействия бедствиям окончательно не устоялись и подвер-
14
Введение
жены динамичным изменениям. Нормативная правовая база, регламентирующая функционирование экономических механизмов управления рисками чрезвычайных ситуаций, постоянно совершенствуется. Поэтому при организации учебного процесса с опорой на материалы пособия необходимо учитывать выходящие в свет новые нормативные правовые и нормативно-методические документы в изучаемой области.
15