Глава 1. Сущность и основы государственного управления

1. Понятие государственное управление, его признаки

Государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу.²

С точки зрения своего предназначения государственное управление представляет собой явление, призванное осуществлять исполнительную власть. То есть государственное управление определяется как основанная на законе, организующая, юридически властная деятельность органов исполнительной власти (аппарата государственного управления), которая заключается в непосредственном руководстве социально-политическим, социально-культурным и хозяйственным строительством. В этом аспекте государственное управление включает в себя планирование, издание правовых актов, подбор кадров, координацию и контроль.

Наиболее распространенным определением государственного управления в административно-правовой науке является: государственное управление — это самостоятельный вид государственной деятельности, которая носит подзаконный, исполнительно-распорядительный характер, органов (должностных лиц) относительно практической реализации функций и задач государства в процессе регулирования экономической, социально-культурной и административно-политической сфер.³

В теории административного права при характеристике государственного управления выделяют такие его признаки:

— проявляется посредством совместной деятельности людей, организует их для такой деятельности в соответствующие;

— ставит перед собой цель упорядочение совместной деятельности путем обеспечения согласованных индивидуальных действий участников такой деятельности с помощью влияния на их поведение (волю);

— является властным, поскольку базируется на подчинении воли участников управленческих отношений;

— имеет особый аппарат реализации через организационно оформленные

группы людей.

Сущность государственного управления проявляется в его необходимости, общественной обусловленности и целевой направленности.

Необходимость государственного управления вытекает из необходимости обеспечения реализации политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных, информационных ресурсов, гарантирование прав и свобод человека.

Общественная обусловленность государственного управления объясняется тем, что его цели и содержание зависят, с одной стороны - от состояния и структуры управляемого общественного отношения, а с другой — от места и роли государства в обществе, а также от взаимоотношений и характера деятельности отдельных государственных органов.

Целевая направленность государственного управления означает необходимость достижения максимальных результатов при минимальном использовании материальных, трудовых, финансовых и других средств.

5

2. Функции государственного управления

Прежде чем говорить о функциях государственного управления, в том числе исполнительной власти и ее ведомствах - публичных службах, функциях должностных лиц, остановимся на самом понятии функции.

Функция (лат. functio - отправление, деятельность) любого социального института (явления) есть способ адаптации в обществе, налаживание соответствия между ним и определенной потребностью общества. Это объективно необходимая деятельность, воздействие, наполненное конкретным содержанием в пространстве и времени.⁴

Функции в механизме государственного управления выступают как некая внешняя определённость и статическая заданность, а они реализуются, приводятся в «динамику» посредством совокупности средств и через практические действия, поведение людей.

Только целостность и взаимодействие статичных и динамичных её составляющих поможет понимать и обеспечивать интегральный (синергетический) эффект механизма государственного управления.

Государственный аппарат, выполняющий управляющие воздействие на общество, - это сложный человеко-комплекс (органы государства и должностные лица), который осуществляет деятельность на публику (внешнюю среду).

Каждый госорган реализует не одну, а набор, или систему, функций. Все они взаимосвязаны и только в целостной совокупности обеспечивают выполнение задач. Анализ распределения каждой функции «по вертикали» и «по горизонтали», т.е. функциональная структура госадминистративного управления, дает представление о политическом режиме, форме госуправленческого устройства, уровне централизации и децентрализации,

развитости местного самоуправления, характере и объеме самоуправляющихся систем. Анализ деятельности любого госоргана начинается с описания деятельности индивидов, групп, т.е. чем они занимаются, какие виды деятельности осуществляют. От этого исходного момента переходим к изучению организационного обеспечения функций, т.е. выделения отдельных структурных подразделений, должностных лиц. Итак, цели (задачи) организации обусловливают функции, а функции определяют структуру органа (см. схему 1). ⁵

Функции государственного управления - это реальные, целенаправленные, регулирующие, контролирующие и другие подобные воздействия, влияния на управляемые явления; это и средство оценки результатов труда государственных служащих, позволяющее определить, что, какими способами, в процессе каких взаимодействий с обществом осуществляется управление социальными процессами, отношениями.

Классификация функций:

По объему управляющего воздействия различаются четыре уровня функций: функции госуправления как воздействие на общество в целом; функции исполнительной власти как административное управление государственными делами; функции конкретного госоргана, публичной службы; функции индивидуального должностного лица.

Функции государственного управления - это совокупная, общественно и объективно необходимая деятельность всей системы госуправления по реализации функций государства.

Схема 1. Цели → Функции → Структура

К ним относятся все функции по обеспечению и защите конституционного строя, каждой статьи Конституции РФ; создание сугубо юридического порядка обеспечения и защиты основ конституционного строя - есть необходимое условие сохранения национального и государственного суверенитета. Решение этой задачи и определяет важнейшие функции госуправления и государственной службы (ст. 15, ч. 1 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" "): обеспечить реализацию Конституции РФ и законов РФ как демократического правового федеративного государства с республиканской формой правления.⁶

Так, конституционные нормы ст. 2 определяют функцию - обеспечить признание, соблюдение и защиту прав и свобод граждан; ст. 4 - распространить суверенитет РФ на всю ее территорию, обеспечить целостность и неприкосновенность территории России; ст. 3 - противодействовать присвоению и захвату власти (властных полномочий), обеспечивать законное преследование совершивших такие деяния и т.д.⁷

К числу важнейших функций государственного управления относятся регулирование интересов, предупреждение и снятие конфликтов в обществе. Сюда входят выработка общей политики (внешней, внутренней и т.д.), ее реализация в нормативных актах, посредством государственного финансирования и иными правовыми путями. В основе - правовое регулирование, которое сообщает, формирует в стране твердый и единый правопорядок, устанавливает равные стартовые возможности для однозначных видов деятельности и их субъектов (в экономике, социальном обслуживании и т.д.), а значит - ограничивает поле для произвола властных структур и лиц, закрепляет наиболее высокие стандарты поведения. Особенно значима эта функция государственного управления на современном этапе формирования российской государственности. В реализации этих функций участвуют все ветви государственной власти, выполняя конституционные нормы, установленные статьями глав 4 - 8.

Функции исполнительной власти (государственно-административного управления) - это совокупность юридически обоснованных, закрепленных в законодательных, указных, иных правовых актах публично-управляющих воздействий, субъектов государственно-административного управления, осуществляемых в административном, т.е. безусловном, бесспорном порядке.

Исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ.

Функции Правительства, определенные ст. 114, состоят в следующем:

- разработка и представление на утверждение законодательному органу бюджета и обеспечение его исполнения;

- распоряжение и управление имуществом, относящимся к собственности государства;

- разработка и осуществление программы в области управления экономикой, социальной, культурной сферой;

- осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

- принятие в пределах своей компетенции правовых актов (постановления,

распоряжения);

- осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики;

- обеспечение проведения в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики и др.⁸

Любой вид управленческой деятельности предполагает осуществление универсальных управленческих функций. К таковым относятся:

- Планирование рассматривается как постановка целей, определяющих перспективы развития и будущее состояние управляемых объектов и процессов, а также способы достижения намеченных целей.

- Организация направлена на установление конкретных параметров организационной структуры объекта и субъекта управления и взаимосвязей между ними, в том числе: степени централизации и децентрализации управления; разделения и кооперации труда в объекте и аппарате управления; уровней организации рабочих мест и условий труда; квалификации работающих; регламентации и стимулирования работы

подразделений и каждого работающего.

- Координация обеспечивает согласованность работ всех звеньев системы управления. Благодаря координации устанавливается единство отношений управляемой и управляющей систем, структур объекта и субъекта управления, связывающая и объединяющая все усилия персонала.

- Регулирование создает отношения упорядоченности и устойчивости социально-экономической системы и в случае ее отклонения от заданных параметров приводит в эффективное действие ее персонал.

- Контроль призван выполнять обратную связь объектов управления с аппаратом управления; эта функция выполняется, чтобы постоянно наблюдать, оценивать и давать информацию о реализации объектом управления решений, относящихся к его компетенции.⁹

В деятельности руководителя наибольший удельный вес имеют следующие функции:

- распределение заданий и полномочий на основе административно-правовых норм и иерархии служащих;

- формулирование общих указаний по содержанию и способам выполнения текущих заданий;

- убеждение сотрудников в необходимости следования определенным ценностным установкам, приоритетам;

- предоставление отчетности вышестоящему руководству;

- принятие единоличных решений (действий) по важнейшим вопросам деятельности коллектива.

Итак, работник органов государственного и муниципального управления в своей деятельности выполняет различные функции:

- политические (издает подзаконные нормативно-правовые акты, административные предписания, убеждает коллег, подчиненных в необходимости следовать определенным политико-правовым приоритетам, организует команду единомышленников, формирует определенные ценности,

образцы культуры для своей организации и т.д.);

- административно-распорядительные, когда расставляет кадры и дает указания императивного, бесспорного, несостязательного, неколлегиального свойства;

- оперативные квалификационно-управленческие (информационно-аналитического, проектно-расчетного, мониторинго-контрольного, планирующего, прогностического характера).

11