Г
осударственное
регулирование в туризме. Лекции. Тема
9. ГЧП. ОЭЗ стр.
Тема 9. Государственно-частное партнерство в туризме. Туристско-рекреационные особые экономические зоны.
План темы:
9.1. Понятие «государственно-частное партнерство».
9.2. Инструменты и институты ГЧП: концессионные соглашения, особые экономические зоны, бюджетные инвестиции, банк развития – Внешэкономбанк, комплексное освоение территорий.
9.3. Мировая практика ГЧП.
9.4. ГЧП на региональном уровне.
9.5. Понятие «особая экономическая зона».
9.6. Общая характеристика законодательства об туристско-рекреационных особых экономических зонах (ТРОЭЗ).
9.7. Общая характеристика ТРОЭЗ: правовое положение, характеристика ТРОЭЗ «Алтайская долина», «Бирюзовая Катунь» (Алтайский край), «Байкальская гавань» (Республика Бурятия), «Гранд Спа Юца» (Ставропольский край), «Ворота Байкала» (Иркутская область), «Куршская коса» (Калининградская область), «Новая Анапа» (Краснодарский край).
9.8. Резиденты ТРОЭЗ.
9.9. Органы государственного регулирования ОЭЗ: Департамент ОЭЗ и проектного финансирования Минэкономразвития РФ, ОАО «Особые экономические зоны», Наблюдательный совет ОЭЗ
9.1. Понятие «государственно-частное партнерство».
Эффективным механизмом привлечения частного капитала для решения социально-экономических проблем все чаще становится государственно-частное партнерство (ГЧП). В идеале ГЧП выгодно и частным компаниям, которые извлекают доход от инвестиций, и государству, поскольку проекты ГЧП имеют значительный социальный эффект при одновременной экономии бюджетных средств и направлены на реализацию общественных интересов.
Общепринятого концептуального определения ГЧП в России пока не сложилось. В действующем федеральном законодательстве четкие дефиниции ГЧП отсутствуют, тогда как в нормативных актах субъектов РФ можно встретить ряд определений, которые зачастую не согласуются между собой либо вызывают вопросы юридического характера. Кроме того, нередко в официальных документах (например, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г.) используется термин «частно-государственное партнерство», в который вкладывается смысл, синонимичный ГЧП.
В самом широком понимании ГЧП рассматривается как любое возможное взаимодействие бизнеса, органов власти и общества: от благотворительности и социальной ответственности бизнеса до субсидирования частных компаний и приватизации. Однако такой подход не совсем точно отражает суть ГЧП.
На практике же гораздо чаще применяется более узкий подход, когда ГЧП понимается как равноправное взаимовыгодное сотрудничество между государством и частным бизнесом в процессе обустройства общественной инфраструктуры и предоставления публичных услуг при условии разделения рисков и ответственности.
Можно выделить следующие признаки ГЧП:
- смешанный разноуровневый состав участников, действующий на паритетных началах (всегда присутствуют публичный (государственный) и частный субъекты);
- содержание отношений определяется общественно значимой целью;
- содержание отношений не сводится к какому-либо одному из предусмотренных законодательством типу договоров;
- отношения предусматривают распределение рисков между участниками.
Такие элементы ГЧП, как создание или реконструкция объекта, предоставление государственных гарантий или поручительств, заключение договоров по результатам конкурса и т.п., не являются специфическими и характерны для многих других отношений.
Стороны ГЧП определяют содержание отношений. С одной стороны, в ГЧП присутствует общественный интерес, а потому и публичный (государственный, муниципальный) субъект, с другой стороны – интерес частный, предпринимательский, поэтому частным субъектом выступают субъекты предпринимательской деятельности (юридические лица, индивидуальные предприниматели).
Участие государственного (муниципального) субъекта в ГЧП подчиняется общим правилам, т.е. он находится в равных условиях с другими участниками (ст. 124 ГК РФ). В случаях и в порядке, предусмотренных соответствующими нормативными актами по специальному поручению РФ, ее субъектов и муниципальных образований, от их имени могут выступать юридические лица и граждане. Для ГЧП, как это видно из законодательства, характерно участие со стороны государственного субъекта юридических лиц, осуществляющих отдельные функции. Например, Законом г. Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» (ст. 4 п. 1 пп.4) предусмотрено, что сторону Санкт-Петербурга в ГЧП представляет уполномоченный Правительством города исполнительный орган государственной власти, юридическое лицо, собственником 100 процентов акций (100 процентов долей уставного капитала, 100 процентов имущества) которого является Санкт-Петербург1. Этот признак необходим, но недостаточен, поскольку государственные (муниципальные) субъекты взаимодействуют с частными лицами и в других, непартнерских, отношениях: инвестиционных, гражданско-правовых отношениях по обеспечению нужд власти (поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд) и др.
Общественно значимые цели подразумевают, как правило, создание, реконструкцию или модернизацию инфраструктурных объектов (дороги, мосты, трубопроводы и иные сооружения), объектов энергетики, жилищно-коммунального комплекса, здравоохранения, образования и т.п.
Любая деятельность государства в сфере гражданских отношений задана его функциями. Существенная разница между участием в ГЧП и предоставлением земельного участка или объекта недвижимости инвестору состоит в том, что публичный субъект предоставляет частному инвестору государственное имущество для достижения, прежде всего, целей инвестирования, которые ведут, по определению, к извлечению прибыли инвестором и лишь опосредованно имеют социальную значимость. Частный субъект получает возможность получить прибыль, но при этом сам несет все связанные с этим риски и обязан выплатить публичному субъекту деньги за приобретение или использование объекта и выполнить иные инвестиционные условия. Иной цели у публичного субъекта, кроме выполнения функции по предоставлению имущества, может и не быть. Да и объект, возведенный инвестором, может быть не связан с транспортом, инфраструктурой и социальной сферой (например, торговый комплекс или завод). При ГЧП цели извлечь прибыль сопутствует не менее важная цель - добиться общественно значимого полезного результата в соответствующей сфере.
Содержание отношений при ГЧП подразумевает их длящийся характер. Как правило, если брать отношения публичного и частного партнеров, отношения можно разделить на несколько этапов, в зависимости от того, по какой схеме осуществляется ГЧП (например, проектирование - строительство - эксплуатация - передача). Каждому этапу схемы соответствуют свое правовое содержание, права и обязанности, закрепляемые в соглашении о ГЧП. При этом, хотя у частного партнера и возникает обязанность осуществить проектирование и согласование проекта, между публичным и частным партнерами не возникает отношений заказчика-подрядчика, подпадающих под действие соответствующих норм ГК РФ, которые исчерпывались бы сдачей и оплатой работ.
Распределение рисков между публичным и частным партнерами означает, что ГЧП, по существу, не может быть отнесено в чистом виде к предпринимательской деятельности (самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке, - ст. 2 ГК РФ). Это существенное отличие ГЧП от иных форм взаимодействия государства и бизнеса.
В обычных хозяйственных отношениях риски одной стороны, как правило, уравновешиваются путем заблаговременного обеспечения возможности потребовать какое-либо возмещение от второй стороны в случае, если она не исполнила своих обязательств. Формой этой предосторожности являются в том числе способы обеспечения исполнения обязательств должника (залог, неустойка и т.п.). За редким исключением риски, связанные с событиями или действиями третьих лиц, не учитываются законодательством как-то особо и возлагаются на одну из сторон. Например, риск гибели вещи лежит на собственнике, хотя договором можно возложить риск на контрагента (арендатора), либо возлагается на подрядчика до сдачи работ. Риски, связанные с событиями или действиями иных лиц, не участвующих в обеспечиваемом обязательстве, всецело падают на лицо, которое от них зависит. Например, п. 3 ст. 401 ГК РФ возлагает на должника риски нарушения обязанностей со стороны контрагентов должника, отсутствия на рынке нужных для исполнения товаров, отсутствия у должника необходимых денежных средств.
При ГЧП происходит перераспределение и других рисков, не охватываемых обеспечением исполнения обязательств. К примеру, ст. 8 Закона Санкт-Петербурга о ГЧП предусматривает возможность выплат Санкт-Петербургом частному партнеру компенсаций, связанных с обеспечением минимального дохода от деятельности партнера по эксплуатации объекта соглашения. Данная мера фактически частично перекладывает предпринимательский риск рентабельности на публичного субъекта. Здесь обеспечивается не обязательство одной из сторон или третьего лица, а недостаточный оборот, потребительская активность и т.п.
Аналогичные нормы есть в признанном наиболее развитым мировом законодательстве о ГЧП - в английских стандартизированных контрактах по частному проектному финансированию (Standardisation of PFI Contracts, version 42) также содержатся условия по компенсации частному инвестору потерь, связанных с различными обстоятельствами, выходящими за пределы обычных обязательств сторон. Например, это могут быть потери, связанные с изменением законодательства.
Стоит обратить внимание, что не все схемы ГЧП предусматривают в равной степени распределение рисков. Так при заключении концессионного соглашения прямо не предусматривается выплаты концессионеру каких-либо компенсаций в связи с недополучением прибыли, изменением законодательства и т.п.
Перераспределение рисков в ГЧП зависит от вида проекта и, как правило, касается рисков, связанных с эксплуатацией объекта ГЧП и недостижением каких-либо параметров такой эксплуатации (объема сбыта, трафика и т.п.).
Перераспределение рисков обусловлено общественно значимыми целями, поскольку все же задачи публичного и частного партнеров отличаются (исполнение функции и получение прибыли), но поскольку их реализация возможна лишь при достижении общей цели и сотрудничестве, то и риски необходимо нести совместно. Интерес частного партнера гарантируется публичным субъектом посредством обеспечения минимальной доходности, оборота, компенсацией изменения тарифов и регулируемых цен.
Логично, что основными сферами применения ГЧП являются прежде всего те, которые традиционно относятся к сфере полномочий государства, например:
- публичные блага (транспортная, коммунальная, социальная инфраструктура, объекты культуры);
- публичные службы (содержание объектов общего пользования, ЖКХ);
- объекты экологической сферы;
- службы охраны правопорядка;
- объекты социальной сферы (образование, здравоохранение, социальная защита).
Таким образом, государственно-частное партнерство можно определить как взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного субъектов для целей одновременного получения прибыли и достижения общественно полезных целей в определенных отраслях экономики, основанное на соединении денежных и иных вкладов партнеров и таком распределении рисков, которое допускает частичное освобождение частного субъекта от предпринимательских рисков, обычных при соответствующей деятельности.
9.2. Инструменты и институты ГЧП.
Российским законодательством предусмотрено несколько различных инструментов государственно-частного партнерства, а также институциональных структур, так или иначе вовлеченных в ГЧП.
а) концессионные соглашения
Концессионное соглашение по сути является договором между органом государственной власти и негосударственным хозяйствующим субъектом, согласно которому частный инвестор наделяется правом управления государственным или муниципальным имуществом. В данном договоре устанавливается размер концессионной платы за использование имущества и дополнительные условия, по которым инвестор должен построить новый объект или модернизировать существующий и передать его в государственную или муниципальную собственность в предусмотренный договором срок.
Концессионные соглашения в России регулируются Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Данный закон предусматривает только одну форму ГЧП, известную в мировой практике как BOT (Built - Operate - Transfer). Одним из главных преимуществ концессий является то, что строительство объектов инфраструктуры ведется за счет частного инвестора без использования бюджетных средств и создания дополнительной нагрузки на бюджет.
Тем не менее ряд положений закона о концессиях делает его применение на практике весьма ограниченным, поскольку условия соглашений регламентированы очень жестко и нередко приводят к удорожанию проектов для частных инвесторов. В будущем, возможно, большее распространение получат более гибкие договорные формы ГЧП, такие как долгосрочные инвестиционные соглашения и контракты жизненного цикла.
б) особые экономические зоны.
В качестве одной из форм ГЧП можно рассматривать формирование особых экономических зон (ОЭЗ), регулируемое Федеральным законом от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах». Данный закон предусматривает создание особого налогового и таможенного режима для резидентов, а также вводит определенные льготы для бизнеса, такие как пониженные арендные ставки или субсидирование процентных ставок по кредитам.
Эта форма ГЧП получила в туристском бизнесе наибольшее развитие, хоть и не принесшее пока значительных результатов. Поэтому подробно мы рассмотрим именно формирование туристско-рекреационных ОЗЗ.
в) бюджетные инвестиции
Инвестирование бюджетных средств в инфраструктуру главным образом осуществляется через долгосрочные целевые программы - федеральные целевые программы (ФЦП)3 и федеральные адресные инвестиционные программы (ФАИП). Однако эффективность этих инструментов уже давно подвергается нещадной критике. В рамках целевых программ государство и частный бизнес не могут заключать инвестиционные соглашения, вследствие чего одно из ключевых условий ГЧП - разделение рисков и выгод - труднодостижимо.
С целью повышения эффективности бюджетных инвестиций за последние годы на федеральном уровне было создано немало фондов и госкорпораций, которые инвестируют средства федерального бюджета в целый ряд приоритетных отраслей экономики: Инвестиционный фонд РФ, Роснанотех, Фонд содействия реформированию ЖКХ, Российская венчурная компания, Олимпстрой и т.д.
Считается, что Инвестфонд представляет собой более эффективный механизм бюджетного инвестирования по сравнению с целевыми программами, поскольку его функционирование базируется на финансировании конкретных проектов с рассчитанной бюджетной эффективностью. Однако бюджетная эффективность проекта рассчитывается исходя из соотношения понесенных бюджетных затрат и будущих налоговых поступлений в бюджет от реализации данного проекта. Вновь возникает ситуация, когда рисками никто не управляет и поэтому бюджетные средства могут быть потрачены неэффективно.
Разделение рисков между государством и бизнесом происходит в том случае, если средства государства предоставляются на условиях возвратности и платности. Таким инструментом ГЧП в России является госкорпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)».
г) банк развития - Внешэкономбанк
В настоящее время Внешэкономбанк является одним из ведущих центров по развитию ГЧП в России. Он финансирует инвестиционные проекты стоимостью не менее 2 млрд руб. (объем привлекаемых средств банка не менее 1 млрд руб.), причем финансирование проектов проводится на возвратной основе, что обеспечивает как заинтересованность банка в эффективности данных проектов, так и сбалансированное распределение рисков и доходов.
д) комплексное освоение территорий
В процессе создания необходимой социальной и жилищной инфраструктуры на определенной территории может быть реализован особый механизм ГЧП - так называемое комплексное освоение территорий (КОТ). Данная форма ГЧП позволяет в комплексе использовать сразу несколько инструментов ГЧП, таких как концессионные соглашения, целевые программы, средства Инвестфонда, финансирование Внешэкономбанка и т.д.
Безусловно, с учетом пристального внимания как органов государственной власти, так и бизнес-сообщества к проблеме развития ГЧП в России в скором времени можно надеяться не только на повышение эффективности действующих механизмов ГЧП, но и на появление новых форм сотрудничества бизнеса с государством, которые позволят еще шире использовать частную инициативу в реализации публичных функций. Так, в частности, весьма перспективным инструментом ГЧП может стать выпуск инфраструктурных облигаций, которые позволят концессионерам привлекать дополнительные средства на фондовом рынке.