3.3. Порядок укладання міжнародних договорів
Укладання міжнародного договору – досить складний і тривалий процес, що складається з ряду послідовних дій суб’єктів міжнародного права, а також їх представників.
Рис. 6. Стадії укладання міжнародних договорів.
На практиці першою стадією процесу укладання договору є обмін повноваженнями36 для двосторонніх договорів і перевірка повноважень особливим комітетом для багатосторонніх договорів. Відповідно до п. 2 ст. 5 Закону України “Про міжнародні договори України” Президент України, глава Кабінету Міністрів України й міністр закордонних справ України ведуть від імені Української держави переговори й мають право підписувати міжнародні договори, не маючи потреби в повноваженнях, у силу обійманої посади – ex officio. Інші ж офіційні особи, які беруть участь у розробці й прийнятті міждержавних договорів, повинні мати повноваження, видані Президентом України; міжурядових договорів – Прем’єр-міністром України; міжвідомчих угод – главою відповідного відомства й міністерством закордонних справ України (ст. 5 Закону України “Про міжнародні договори України” 2004 р.).
Уповноважені особи зобов’язані діяти в договірному процесі виключно на підставі повноважень, не перевищуючи їх, у зворотньому випадку укладений договір не буде мати юридичного значення (ст. 8 Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 р.).
Зазначені особи, крім повноважень, отримують також від відповідних органів своєї держави інструкції, у яких виражена позиція держави щодо предмету переговорів. Уповноважені повинні неухильно дотримуватися в договірному процесі отриманих інструкцій. Однак договір, укладений з порушенням інструкцій, не втрачає свого юридичного значення, оскільки інструкції – це сфера внутрішньої компетенції держав.
При узгодженні (підготовці) тексту договору визначаються й погоджуються позиції сторін; досягаються компроміси; отримують юридичне оформлення прийнятні для сторін-учасників положення майбутнього міжнародного договору.
Після закінчення переговорів, коли текст договору погоджений і встановлена його автентичність37, уповноважені особи парафують договір. Парафування38 міжнародного договору означає підтвердження погодженості тексту договору й виражається в скріпленні ініціалами уповноважених осіб договірних держав кожної сторінки договору. Значення цієї стадії в тім, що вона дає можливість уникнути суперечок відносно остаточних формулювань положень договору.
Парафування міжнародного договору ще не означає згоди держав на його обов’язковість для них і не породжує взаємних прав і обов’язків, визначених у статтях угоди. Формою вираження згоди на обов’язковість міжнародного договору є підписання договору. Договір набуває чинності з моменту підписання39 в тому випадку, якщо він не підлягає ратифікації або затвердженню.
Відповідно до п. 32 ст. 85 Конституції України тільки Верховна Рада України правочинна ратифікувати40 міжнародні договори України. Ратифікація міжнародного договору втілюється у двох документах: законі про ратифікацію (внутрішньодержавний акт) і ратифікаційній грамоті (міжнародно-правовий акт). У ст. 7 Закону України “Про міжнародні договори України” наведений перелік договорів, які укладаються Українською державою, що підлягають ратифікації: політичні, загальноекономічні, щодо загальних фінансових питань, територіальні, мирні, стосовно прав і свобод людини та громадянина, про громадянство, про участь у міжнародних союзах і системах колективної безпеки, про військову допомогу й направлення контингентів Збройних Сил України до інших країн, про дозвіл перебування іноземних військ на території України, про історичне й культурне надбання народу України. Цей перелік не є вичерпним, оскільки міжнародне право, як і внутрішньодержавне, не встановлює фіксованого переліку міжнародних угод, що підлягають обов’язковій ратифікації. Тому договірні сторони можуть у будь-якому договорі передбачити необхідність його ратифікації.
Для вступу двостороннього договору в чинність сторони обмінюються ратифікаційними грамотами. При укладанні багатостороннього договору ратифікаційні грамоти договірних держав депонуються, тобто здаються на зберігання депозитарію. У ролі депозитарію може виступати одна або більше держав, міжнародна організація або її вища посадова особа. Так, Генеральний секретар ООН виконує функції депозитарію в низці багатосторонніх договорів, укладених під егідою ООН.
В обов’язки депозитарію входить: а) зберігання справжнього тексту договору, ратифікаційних грамот і документів про приєднання; б) повідомлення учасників договору про депонування ратифікаційних грамот, про заявлені застереження й про набуття договором чинності; в) повідомлення про приєднання до договору й вихід з нього; г) скликання конференцій з метою обговорення виконання договору.
Міжнародні організації як суб’єкти міжнародного права, що мають правоздатність укладати договори, замість ратифікації використовують у своїй практиці акт офіційного підтвердження договору.
Формою визнання обов’язкової чинності міжнародних договорів, зазвичай міжвідомчого або міжурядового характеру, є їхнє затвердження (конфірмація) відповідним міністерством (відомством) або урядом.
Коли держава через якісь причини не брала участі у розробці й прийнятті якого-небудь договору, вона може згодом приєднатися до нього на умовах, визначених у самому договорі. Звичайне приєднання до багатостороннього договору здійснюється шляхом здачі депозитарію спеціального акту або підписання спеціального протоколу. Іноді формою приєднання до багатостороннього договору виступає прийняття цього договору. У такому випадку не слід плутати цю форму приєднання до договору із прийняттям тексту договору – початковою стадією договірного процесу.
У зв’язку з тим, що міжнародний договір є складним і багатоаспектним правовим актом, цілком зрозуміло, що його окремі положення можуть не відповідати інтересам певної держави. Щоб не зачіпати інтереси держав, у праві міжнародних договорів існує інститут застережень. У Віденській конвенції про право міжнародних договорів 1969 р. закріплене правило про те, що держава може під час підписання, ратифікації, прийняття або затвердження договору, або приєднання до нього сформулювати застереження, якщо договір не забороняє внесення застережень (ст. 19). При цьому застереження означає однобічну заяву держави, за допомогою якої вона бажає виключити або змінити стосовно себе юридичну дію певних положень договору. Застереження, зроблене під час підписання міжнародного договору, має бути також підтверджене й при його ратифікації.
У випадку прийняття застереження іншими учасниками договору, він діє стосовно держави, яка заявила застереження, відповідно до положень застереження. Будь-яка держава вправі заперечувати проти застереження будь-якого учасника договору. У такому випадку договір між цими учасниками буде діяти в тій частині, якої застереження не стосується. Хоча держава, котра заперечує проти застереження, може заявити, що не визнає себе зв’язаною зобов’язаннями договору стосовно учасника, що зробив застереження.
Застереження, заперечення й прийняття застережень повинні оформлятися у письмовому вигляді й доводитися до відома учасників договору; згода ж на застереження може бути й мовчазною. Учасник договору, що зробив застереження, в будь-який час може від нього відмовитися. При цьому згоди учасників, що прийняли застереження, не потрібно. Держава, що заперечує проти застереження, також може зняти свої заперечення в будь-який момент. І зняття застереження, і відмова від нього повинні здійснюватися в письмовій формі.
Під час підписання, ратифікації, прийняття, затвердження або приєднання до міжнародного договору держави можуть робити заяви, у яких розкривають зміст своєї позиції щодо предмету договірного регулювання. Такі заяви є однобічними актами, що не мають міжнародно-правових наслідків. Подібні заяви також не слід ототожнювати із застереженнями до міжнародного договору.
Відповідно до Віденської конвенції 1969 р. договір може бути змінено за згодою між його учасниками шляхом внесення виправлень (ст. 39). При цьому всі договірні сторони повинні повідомлятися про будь-яку пропозицію, що стосується виправлень до багатостороннього договору, причому кожна з договірних держав має право брати участь в: а) ухваленні рішення про те, що варто зробити відносно такої пропозиції; b) переговорах і укладанні будь-якої угоди про внесення виправлень у договір.
Два або кілька учасників багатостороннього договору можуть укласти угоду про зміну договору тільки у взаєминах між собою, якщо:
a) можливість такої зміни передбачається самим договором; або
b) така зміна не забороняється договором і:
i) не впливає на користування іншими учасниками своїми правами за договором або на виконання ними своїх зобов’язань; і
ii) не торкається положення, відступ від якого є несумісним з ефективним здійсненням об’єкта й цілей договору в цілому (п. 1 ст. 41 Віденської конвенції 1969 р.).
Як видно, виправлення й за своїм призначенням, і за процедурою прийняття істотно відрізняються від застережень. За допомогою виправлень змінюється договір, а застереження, як правило, уточнюють застосування певних положень договору щодо конкретного учасника. При цьому принципове значення має норма про те, що застереження не повинні суперечити об’єкту й меті договору.
Після набуття договорами чинності вони направляються до Секретаріату ООН для їх реєстрації (ст. 80 Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 р.).
У ст. 102 Уставу ООН зафіксовано, що будь-яка міжнародна угода, укладена членом ООН й така, що набула чинності, повинна бути зареєстрована в Секретаріаті цієї організації і опубліковано ним. ООН видає для цього спеціальні збірники – Treaty Series. Однак нереєстрація якого-небудь договору в Секретаріаті ООН не означає його юридичної незначущості. У такому випадку жодна із сторін договору не має права посилатися на незареєстрованний договір у жодному з органів ООН (п. 2 ст. 102 Уставу ООН). Наприклад, при виникненні спору між учасниками незареєстрованного договору відносно його тлумачення й застосування, він не може бути переданий на розгляд Міжнародного Суду ООН.
У кожній державі також є внутрішня процедура опублікування міжнародних договорів. Так, ст. 20 Закону України “Про міжнародні договори України” передбачає, що ратифіковані міжнародні договори, України й такі, що набули чинності, публікуються у “Відомостях Верховної Ради України”, газеті “Голос України”, “Збірнику чинних міжнародних договорів України”. Договори України, які не вимагають ратифікації, й міжурядові угоди публікуються в “Збірнику постанов Уряду України”. Порядок опублікування міжвідомчих договорів України визначається Урядом України.