Хозяйственная кооперация и внешние экономические связи муниципальных образований. Организационные формы комплексного управления экономикой и финансами муниципального образования.
Муниципальные образования могут решать многие экономические проблемы совместно и более эффективно. Межмуниципальная хозяйственная кооперация позволяет снизить стоимость продукции для муниципальных нужд за счет сооружения и эксплуатации более крупных совместных объектов, получения одними муниципальными образованиями продукции и услуг с предприятий и учреждений, расположенных на территории близлежащих муниципальных образований, увеличения масштабов производства товаров и услуг.
В зарубежной практике межмуниципальная хозяйственная кооперация получила широкое развитие и осуществляется в различных формах (рис.).
Рис. Формы муниципальной кооперации в зарубежных странах
При кооперации небольших муниципалитетов с крупным для координации сотрудничества создается единый орган, в который входят представители всех заинтересованных муниципалитетов. Государство не контролирует такую кооперацию. При совместном решении общих вопросов создается руководящий орган с участием всех муниципалитетов. В некоторых случаях он обладает полномочиями по утверждению бюджета, тогда как в других случаях это делают местные органы участвующих в соглашении муниципалитетов. Совместное строительство и эксплуатация хозяйственных объектов и создание управляющих компаний особенно эффективны в сферах инфраструктуры, требующих крупных инвестиций.
Практика использования межмуниципальной кооперации за рубежом характеризуется как достоинствами, так и недостатками. С одной стороны, кооперация позволяет эффективно и гибко решать определенные договором задачи. Услуга, приобретенная с помощью кооперации, обходится муниципалитету дешевле, чем ее самостоятельное производство. С другой стороны, возникают проблемы компетенции и ответственности. Так, у принимающих участие в кооперации местных советов меньше возможностей по самостоятельному управлению совместным предприятием, чем в случае, если бы этим предприятием руководил сам муниципалитет. Общественности также труднее вникнуть в суть дела. Решение многих задач независимыми межмуниципальными компаниями может ограничить свободу действий участвующих в кооперации муниципалитетов. Возникают сложности, которые не всегда можно разрешить силами двух муниципалитетов, участвующих в соглашении. Муниципалитет, приобретающий услугу у другого муниципалитета, не в состоянии влиять на ее качество (например, на выбор интерьера и порядок эксплуатации лечебницы). Поэтому многие из соглашений по межмуниципальной кооперации должны утверждаться государственными инстанциями.
Во многих странах основным направлением межмуниципальной кооперации служат совместные строительство и содержание объектов, обслуживающих несколько соседних муниципалитетов. В этом случае создаются специальные округа по содержанию соответствующих объектов, границы которых не совпадают с границами муниципалитетов. Широко известны школьные округа, а также водохозяйственные и иные специализированные межмуниципальные округа.
В России правовая база для межмуниципальной хозяйственной кооперации отсутствует, и почти нет практического опыта. Однако такие возможности откроются после вступления в силу Федерального закона 2003 г. Законом предусмотрено, что представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут учреждать межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Для совместного решения социальных задач представительные органы муниципальных образований могут учреждать межмуниципальные некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.
Все перечисленные общества и организации подлежат государственной регистрации в соответствии с действующим законодательством и функционируют в соответствии с нормами Гражданского кодекса РФ.
Многие города активно участвуют в международных экономических связях, как с целью закупок ряда необходимых товаров (подвижной состав транспорта, медикаменты, медицинское оборудование и многое другое), так и для привлечения инвестиций.
Для реализации внешних экономических связей в администрациях городов могут создаваться особые структурные подразделения. Основные этапы деятельности местной администрации при проведении закупок по импорту показаны на рис.
Рис. Этапы деятельности местной администрации при проведении закупок импортного оборудования и материалов
Для содействия внешнеэкономической деятельности предприятий и организаций, расположенных на территории муниципального образования, местная администрация может организовать таможенный (консигнационный) склад и эффективно использовать его совместно с таможенными органами.
Она может также оказывать помощь предпринимательским структурам муниципального образования в области внешнеэкономической деятельности.
В ряде городов разработаны целевые комплексные программы развития внешнеэкономических связей и созданы соответствующие структурные подразделения в местных администрациях. Примерные функции такого подразделения:
разработка концепции развития внешнеэкономической деятельности и международных связей города;
поддержка образовательных учреждений по подготовке специалистов-международников и созданию условий для повышения квалификации специалистов, работающих в области внешнеэкономической деятельности и международных связей;
поддержка научных исследований и мероприятий, направленных на изучение внешнеэкономической деятельности и международных связей города, процесса привлечения инвестиций, изучение рынков сбыта и т. п.
Еще одно из направлений внешних экономических связей российских городов – создание совместных предприятий. Это позволяет привлекать инвестиции в создание или реконструкцию необходимого для города объекта, а зарубежным инвесторам получать выгодные заказы и долю в прибылях или часть производимой продукции. В ряде городов созданы представительства инофирм.
Широкий круг экономических проблем, решаемых органами местного самоуправления, реализация муниципальной экономической политики требуют создания соответствующих организационных структур. Функции некоторых из подобных структур рассматривались в предыдущих разделах. Здесь излагается вопрос о системном руководстве и комплексном управлении муниципальной экономической политикой.
Как отмечалось, за последние годы для выполнения новых экономических функций в местных администрациях появились новые организационные структуры: по управлению имуществом, земельными ресурсами, по инвестиционной политике, по налоговой, ценовой и тарифной политике, по работе с промышленными и предпринимательскими структурами, по муниципальному заказу, по казначейскому исполнению бюджета, по внешним экономическим связям и т. п. Реже встречаются такие новые структуры, как служба стратегического развития, единая служба управления недвижимостью, структурные подразделения, отвечающие за привлечение и эффективное использование заемных средств. Эти новые подразделения должны так или иначе сочетаться с прежними организационными структурами администраций.
В связи с развитием рыночной инфраструктуры на территории муниципальных образований возникают такие финансово-экономические институты различных форм собственности, как банки, страховые компании, пенсионные фонды, лизинговые компании, залоговые фонды, аудиторские, консалтинговые фирмы и т. п., взаимодействие с которыми для местной администрации необходимо.
Функционирование в составе администрации и вне ее множества разнообразных (в т. ч. новых) организационных структур, так или иначе воздействующих на формирование муниципальной экономической политики, поставило вопрос о том, кто отвечает за эту политику в целом, обеспечивая ее координацию, целенаправленность и эффективность.
В муниципальных образованиях этот вопрос решается по-разному. Немаловажную роль играют и личностные факторы, например профессиональная квалификация самого главы администрации и его заместителей. Из всего многообразия существующих структур местных администраций и методов координации экономической политики муниципального образования можно выделить четыре принципиальных схемы.
Децентрализованная. Планово-экономическая служба, финансовая служба, управление имуществом, управление инвестициями, работа с промышленностью и предпринимателями являются независимыми друг от друга структурными подразделениями и находятся в подчинении непосредственно главы администрации и разных его заместителей. Роль координатора экономической политики при этом неизбежно ложится на главу администрации.
В основном децентрализованная, но с усиленным комитетом (управлением, департаментом) экономики. В ведение последнего передаются некоторые дополнительные функции: инвестиционная политика, работа с предпринимательством, потребительский рынок и т. п.
Частично централизованная на уровне влиятельного заместителя главы администрации по экономике с координирующими функциями. В его ведении находятся вопросы собственно экономики, промышленности и т.п., иногда – весь блок вопросов перспективного развития муниципального образования, использования земель, взаимодействия с банковскими и иными коммерческими структурами. Но управление имуществом и финансовый орган местного самоуправления этому заместителю не передаются.
Полностью централизованная. Первый заместитель главы администрации управляет всем экономическим блоком, включая экономику, финансы и недвижимость.
Большинство муниципальных образований используют вторую и третью из названных схем в различных модификациях. Однако наиболее рациональной представляется централизованная схема управления экономическим блоком, ибо только при этой схеме в муниципальном образовании создаются наилучшие условия для системного планирования и координации экономической политики, включая:
целевую направленность муниципальной экономики на повышение качества и эффективности оказания муниципальных услуг населению;
концентрацию на решении этой задачи всех ресурсов территории, включая объекты муниципальной собственности и ресурсы хозяйствующих субъектов;
обеспечение поддержки немуниципального сектора экономики;
увязку экономического и финансового планирования;
увязку решения текущих и перспективных задач.