Тема 7 - организация охраны природы и рационального использования природных ресурсов
Цель лекции: пополнение теоретических знаний о правовом регулировании природопользования в республике Казахстан.
Ключевые слова: управление охраной природной среды, законы РК об охране атмосферного воздуха, водных ресурсов, лесных ресурсов, почв, недр, международно-правовая охрана окружающей среды, экологическая экспертиза.
План лекции (11 часов):
1) Пиродные ресурсы Казахстана
Органы управления охраной природной среды в Казахстане.
Правовая охрана атмосферного воздуха, водных ресурсов, лесных ресурсов, почв, недр.
Международно-правовая охрана окружающей среды.
Правовые основы экологической экспертизы.
1) Природные ресурсы Казахстана.
В прошлом человек брал у природы ресурсы и не задумывался об их количестве и восстановлении. Природные ресурсы были велики, а их потребляли мало. Так, на месте срубленных, медленно, но все же в большинстве случаев восстанавливались леса; рыбные стада путем размножения компенсировали ущерб, нанесенный небольшими уловами; грязные воды разбавлялись чистыми водами рек, озер и морей. В целом природа успевала ликвидировать ущерб, наносимый деятельностью человека.
Теперь в век научно-технической революции, кода человек вооружен совершенной техникой, обладающей огромной силой, когда число людей на Земле неуклонно растет, производственная деятельность человека подрывает жизненные основы собственного существования, разрушает природу, загрязняет окружающую среду, нарушает сложившееся равновесие в природе. Темпы этого разрушения так высоки, что сама природа теперь не в состоянии ликвидировать нанесенный ущерб и сама восстанавливаться.
Статистика утверждает, что мощности мировой индустрии удваиваются через каждые 14-15 лет. Следовательно, от того, научится ли человечество разумно использовать природные ресурсы и охранять окружающую среду, зависит, сохранится или нарушится подвижное равновесие в природе, которое складывалось и формировалось в течение миллиардов лет.
Ясно одно, что кончилась многовековая эпоха бесконтрольного и безрассудного управления природой. Жизненное пространство человека ограничено, и колоссальные, казалось бы, природные ресурсы небесконечны.
В современных условиях серьезной проблемой стали вопросы возможного и к тому же очень быстрого истощения запасов полезных ископаемых, пресной воды, ресурсов растительного и животного мира, огромные масштабы загрязнения природной среды. В ряде районов, особенно в крупных промышленных центрах, загрязнение окружающей среды приняло угрожающие размеры для здоровья людей.
От количества и качества природных ресурсов во многом зависят развитие и уровень экономики каждой страны. Поэтому охрана природных ресурсов, их рациональное использование занимают важное место в системе экономического менеджмента.
Природные ресурсы очень разнообразны и делятся на три группы:
К группе невосполнимых (невозобновимых) относятся все виды минерального сырья, которые образуются в экологически длительные сроки, то есть за сотни, тысячи и миллионы лет
Поэтому при использовании этих ресурсов главным вопросом является полное извлечение из недр и комплексное использование всех их компонентов. Из-за недостатков технологии много сырья остается в земле или выбрасывается в отвалы.
Другой важной проблемой является изымание из руды всех полезных компонентов. К сожалению, многие предприятия Казахстана из рудного сырья извлекают 1-2 компонента из имеющихся 10-15, а остальные идут в отвалы и считаются отходами производства. В природе, как известно, отходов нет, а мы создаем их миллиардами тонн. Подобная практика ничего общего с рациональным и полным использованием природного сырья не имеет и ведет к преждевременному истощению рудных месторождений.
К группе восполнимых (возобновляемых) относятся биологические ресурсы – животные, растения, некоторые самоосадочные соли, которые относительно быстро отлагаются в водоемах, почвенное плодородие, речная вода, которые могут быть восполнены в процессе круговорота.
К группе неисчерпаемых ресурсов относятся часть энергетических ресурсов (солнечные, геотермальные – внутриземное тепло, термоядерные), вода и воздух.
Все они постоянно возобновляются, но охрана их тоже необходима.
Органы управления охраной природной среды в Казахстане.
Каждое государство проявляет заботу о сохранении и экономном использовании и воспроизводстве природных ресурсов станы, работает над разрешением противоречия между потребностями общества и возможностями природы, занимается экологическим образованием и воспитанием своих граждан. Правительство стран выступают как представители народа или агенты по управлению охраной природной среды.
В РК вопросами управления охраны природной среды занимаются государственные, законодательные, исполнительные и судебные ветви власти, объединения граждан, международные и другие общественные организации (рисунок 3.
Президент
Сенат мажилис
Кабинет министров
Министерство
науки и высшего образования
Министерство
экологии и биоресурсов
Министерство
геологии и охраны недр
Министерство
сельского хозяйства
Министерство
здравоохранения, образования и спорта
Министерство
внутренних дел
Ген. Прокурор РК
Региональные
природоохранные прокуроры
НИИ и т.д.
Главная
санитарно-эпидемиологическая инспекция
Комитет
здравоохранения
Госавтоинспекция
Рисунок 3- Государственное управление охраны природной среды в Казахстане
Конституцией Казахстана законодательные функции по вопросам охраны природы возложены на Парламент республики, который осуществляет право собственности на землю и ее недра, леса, воды, растительный и животный мир и другие природные ресурсы, разрабатывает и совершенствует законодательство об охране окружающей природной среды и отдельных частей биосферы, определяет государственную экологическую политику и международное сотрудничество в области использования ресурсов и охраны окружающей среды, осуществляет контроль за исполнением природоохранительного законодательства.
Правительством республики возложены обязанности по охране отдельных частей биосферы на министерства и государственные комитеты.
Министерство науки и высшего образования, Национальная Академия Наук руководит вопросами внедрения в производство передовой техники и технологий в области природопользования, сохранения и воспроизводства, а также защиты природных ресурсов.
Министерство экологии и биоресурсов пользуется правом подведомственного управления и контроля за деятельностью министерств и ведомств, предприятий и организаций в области охраны окружающей среды и т.д. Министерство геологии и охраны недр отвечает за охрану минерально-сырьевых ресурсов, регулирует использование и охрану подземных вод.
Комитет здравоохранения осуществляет ведомственный контроль за состоянием природной среды с точки зрения охраны здоровья граждан.
Министерство сельского хозяйства осуществляет ведомственный контроль за соблюдением Земельного Кодекса, использованием химических средств защиты растений и минеральных удобрений.
Министерство внутренних дел ведет надзор за соблюдением правил охраны атмосферного воздуха и водных источников транспортными средствами и землеройной техникой.
Комитет по водному хозяйству контролирует соблюдение требований Водного Кодекса, отвечает за состояние охраны водные ресурсов от загрязнения, засорения и истощения.
Комитет по гидрометеорологии обеспечивает охрану атмосферного воздуха от загрязнения, проводит физическое наблюдение за состоянием воздуха, водоемов и поверхности почвы.
Высший надзор за точностью и единообразным, а также неуклонным соблюдением правоохранительного законодательства всеми министрами, ведомствами, предприятиями и организациями, контролирующими органами, должностными лицами и гражданами возложен на Генерального прокурора РК и подчиненных ему территориальных и природоохранных прокуроров.
Закон об окружающей природной среде устанавливает дисциплинарную, материальную, административную и у головную ответственность за нарушение природоохранительного законодательства,, причинения вреда окружающей среде либо создание реальной угрозы его причинения.
Привлечение к ответственности не освобождает виновных от возмещения причиненного вреда окружающей среде.
2) Правовая охрана атмосферного воздуха, водных ресурсов, лесных ресурсов, почв, недр.
В РК приняты следующие законы и кодексы (своды законов) по основным вопросам природопользования, сохранения и воспроизводства, а также охраны природы.
Так, в 1980 г –Закон об охране атмосферного воздуха,
В 1990 г – Земельный Кодекс,
В 1991 г – Закон о земельной реформе,
В 1991 г – Закон об охране окружающей природной среды,
В 1992 г – Закон об охране здоровья народа,
В 1992 г – Кодекс о недрах и переработке минерального сырья,
В 11993 г – Лесной, водный, кодексы и закон об охране, использовании и воспроизводстве животного мира.
Международно-правовая охрана окружающей среды.
Международно-правовая охрана окружающей среды – совокупность принципов и норм международного права, составляющих специфическую отрасль этой системы права и регулирующих действия его субъектов (в первую очередь государств) по предотвращению, ограничению и устранению ущерба окружающей среде из различных источников, а также по рациональному, экологически обоснованному использованию природных ресурсов.
Понятие “окружающая среда” охватывает широкий круг элементов, связанных с условиями существования человека. Они распределяются по трем группам объектов: объекты естественной (живой) среды (флора, фауна); объекты неживой среды (морские и пресноводные бассейны – гидросфера), воздушный бассейн (атмосфера), почва (литосфера), околоземное космическое пространство; объекты “искусственной” среды, созданной человеком в процессе его взаимодействия с природой. В совокупности все это составляет систему окружающей среды, которая в зависимости от территориальной сферы может быть подразделена на глобальную, региональную и национальную. Таким образом, защита (охрана) окружающей среды не адекватна защите (охране) природы. Возникнув в начале 50-х годов как охрана природы и ее ресурсов от истощения и преследуя не столько охранные, сколько экономические цели, в 70-е годы эта задача под воздействием объективных факторов трансформировалась в защиту окружающей человека среды, более точно отражающую сложившуюся комплексную глобальную проблему.
Понятие “окружающая среда” неравнозначно по содержанию и понятию “экология”, так как последнее обозначает науку об отношениях живых организмов и образуемых ими сообществ между собой и окружающей средой.
Несмотря на то, что основополагающее значение природного, естественного фактора в процессе общественного развития было обозначено почти два века назад, до середины 60-х годов нынешнего столетия защита окружающей среды не выдвигалась как самостоятельная политическая проблема, а ее научное обоснование в качестве многоотраслевой, комплексной, глобальной проблемы не было достаточно разработано. Только динамичное развитие в 70 – 80-е годы научных основ глобальных проблем в зарубежной и отечественной научной литературе позволило неоспоримо выделить правовые нормы, относящиеся к защите окружающей среды, в особую группу.
Международно-правовая защита окружающей среды четко выделилась в настоящее время в системе общего международного права как самостоятельная, специфическая сфера регулирования. Возникновение все новых видов и областей взаимодействия человека с окружающей его средой расширяет предмет международного правового регулирования по защите окружающей среды. На современном этапе главными и устоявшимися можно считать: предотвращение, сокращение и устранение ущерба окружающей среде из различных источников (в первую очередь посредством загрязнения); обеспечение экологически обоснованного режима рационального использования природных ресурсов; обеспечение комплексного режима охраны исторических памятников и природных резерватов; научно-техническое сотрудничество государств в связи с защитой окружающей среды.
Система международно-правового регулирования защиты окружающей среды обладает внутренней структурой, достаточно устойчивыми взаимосвязями, а также собственной нормативной основой и источниками. В отечественной правовой науке высказывалось авторитетное мнение, что она обладает и собственными институтами. Практически устоялся термин “международное право окружающей среды” (МПОС).
Однако структурное формирование МПОС пока не завершено. Свидетельство тому – сохраняющееся тяготение некоторых принципов и норм, касающихся защиты окружающей среды, к другим отраслям международного права, особенно к морскому и воздушному. Речь идет о тех тесно связанных с ресурсопользованием отраслях и институтах международного права, в рамках которых начинало формироваться МПОС. Кроме этого формирующиеся специальные принципы и нормы по защите окружающей среды недостаточно конкретны.
Окончательному завершению формирования МПОС как самостоятельной отрасли международного права в значительной степени способствовала бы его кодификация. Этот вопрос неоднократно выдвигался в рамках Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП). Универсальный кодификационный акт по аналогии с другими отраслями международного права позволил бы систематизировать сложившиеся в данной сфере принципы и нормы, закрепив тем самым правовую основу равноправного и взаимовыгодного сотрудничества государств в целях обеспечения экологической безопасности.
4 Правовые основы экологической экспертизы
Функцией управления государства в области экологии является проведение экологической экспертизы. В действующем законодательстве организации и правовому регулированию экологической экспертизы посвящена отдельная глава 11 Закона РК “Об охране окружающей среды”, а также 18 марта 1997 года был принят Закон “Об экологической экспертизе”.
В названном законе дано следующее определение экологической экспертизе - это установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельнее на окружающую природную среду и связанных с ними социальных экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.
Из данного определения вытекают основные цели и задачи экологической экспертизы. К ним следует отнести:
1) предотвращение возможных негативных последствий реализации планируемой управленческой, хозяйственной, инвестиционной и иной деятельности на здоровье населения и окружающую среду;
2) оценка соответствия экологическим требованиям планируемой управленческой, хозяйственной, инвестиционной и иной деятельности на стадиях, предшествующих принятию решения об их реализации, а также в процессе их строительства и реализации;
3) обеспечение экспертной оценки прогнозируемых изменений экологической обстановки вследствие размещения и развития производственных сил.
Что же является предметом рассмотрения экологической экспертной комиссии?
Ст. .6 Закона “Об экологической экспертизе” дает следующий перечень объектов экспертизы - это:
1. Предплановая, предпроектная и проектная документация, договоры, контракты, включая международные, касающиеся вопросов природопользования.
2. Проекты законодательных и иных нормативных правовых актов, намечаемых к принятию в Республике Казахстан, влияющих на окружающую среду и здоровье населения.
3. Материалы оценки соблюдения природорольхователем требований по охране окружающей среды и здоровья населения (экологический аудит) при осуществлении хозяйственной деятельности.
4. Документация, представленная для экологического обоснования при получении лицензий и сертификатов в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.
5.Материалы комплексного обследования участков территорий в целях последующего придания им особого правового статуса (объекты природно-заповедного фонда, зоны экологического неблагополучия и так далее).
Назначение и цели государственной экологической экспертизы.
В проведении экологической экспертизы участвует широкий круг субъектов. Основной государственный орган, на который возлагается обязанность проведения экспертизы - Главное управление государственной экологической экспертизы и радиационной экологии Министерства экологии и природных ресурсов и его органы на местах. К проведению государственной экологической экспертизе Минэкоприродресурсов могут быть привлечены министерства, ведомства, иные центральные и местные исполнительные органы, участвующие в отношениях по охране окружающей среды и природопользованию. К этому процессу также привлекаются научные учреждения и создаваемые ими эколого-экспертные органы. В проведении экологической экспертизы могут принять участие общественные экологические объединения и отдельные граждане. И, наконец, субъектами экологической экспертизы выступают заказчики документации, подлежащие экологической экспертизе. В определенных случаях, на наш взгляд, своеобразным субъектом экологической экспертизы выступает Правительство Республики Казахстан. К примеру, когда это касается решения вопросов взаимодействия с иностранными государственными при необходимости проведения государственной экологической экспертизы объектов и комплексов, находящихся на территории этих государств и затрагивающих интересы Республики Казахстан.
Экспертная комиссия образуется для проведения экологической экспертизы конкретного объекта органом, имеющим право назначать, инициировать и проводить государственную или общественную экологическую экспертизу (то есть Министерством экологии и природных ресурсов и его территориальными подразделениями, а также субъектами общественной экологической экспертизы). В составе экспертной комиссии образовываются группы по различным направлениям экспертных исследований. Результаты своей деятельности экспертная комиссия излагает в сводном заключении.. Порядок деятельности экспертной комиссии определяется органом, создавшим экспертную комиссию.
Государственные экологические эксперты - это лица, имеющие специальные познания и обладающие достаточным опытом, необходимым для проведения государственной экологической экспертизы. Такие лица привлекаются экспертным органом. При этом государственными экологическими экспертами не могут быть лица, которые представляют заказчика документации или разработчика объекта экологической экспертизы, а также лица, состоящие с заказчиком в договорных или трудовых отношениях. Государственные экологические эксперты наделены определенными правами и обязанностями, а также несут ответственность за выполненную ими экспертизу. В частности, государственный экологический эксперт имеет право требовать необходимые для экспертизы документы и материалы, дополнительно привлекать специалистов, формировать особое мнение по проведенной экспертизе и т.д. К числу обязанностей экологического эксперта относят такие, как обеспечение комплексного, объективного и качественного проведения экспертизы, соблюдение требований законодательства при проведении экологической экспертизы, а также иные обязанности. Для деятельности экологических экспертов установлены также определенные гарантии, а именно запрещение какого-либо вмешательства в деятельность экологического эксперта и возможность защиты нарушенных прав экологического эксперта в судебном и административном порядке с возмещением причиненного ущерба.
Законом Республики Казахстан “Об экологической экспертизе” определены 2 вида экологической экспертизы:
1. Государственная экологическая экспертиза - вид деятельности центрального исполнительного органа Республики Казахстан в сфере охраны окружающей среды и его подразделений на местах.
2.Общественная экологическая экспертиза - вид деятельности, осуществляемой на добровольных началах экспертными комиссиями, создаваемыми по инициативе отдельных групп населения, общественных объединений и научных организаций для экологической оценки любых видов деятельности. Она может осуществляться независимо от проведения по тем же объектам государственной экологической экспертизы.
Порядок проведения экологической экспертизы.
Государственная экологическая экспертиза, в том числе повторная, проводится при условии соответствия формы и содержания представляемых заказчиком материалов требованиям закона, установленному порядку проведения государственной экологической экспертизы и при наличии в составе представляемых материалов:
- документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, в объеме, который определен в установленном порядке, и содержащей материалы оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе;
- положительных заключений и (или) документов согласований органов федерального надзора и контроля с органами местного самоуправления, получаемых в установленном законодательством порядке;
материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.
Государственная экологическая экспертиза проводится при условии ее предварительной оплаты заказчиком документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, в полном объеме и в порядке, устанавливаемых специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.
Начало срока проведения государственной экологической экспертизы устанавливается не позднее чем через один месяц после ее оплаты и приемки комплекта необходимых материалов и документов в полном объеме.
Срок проведения государственной экологической экспертизы определяется сложностью объекта государственной экологической экспертизы, устанавливаемой в соответствии с нормативными документами уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы, но не должен превышать 6 месяцев.
Государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, образованной специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы для проведения экологической экспертизы конкретного объекта.
Результатом проведения государственной экологической экспертизы является заключение государственной экологической экспертизы.
Повторное проведение государственной экологической экспертизы осуществляется на основании решения суда.
Вопросы для самоконтроля:
1) Укажите преимущества экономических инструментов охраны окружающей среды
2) Что в природопользовании и охране окружающей среды должно вызывать наибольшие опасения?
3) В чем заключается международно-правовая охрана природных ресурсов?
4)Дайте определение “экологической экспертизы”.
5)Перечислите виды экспертиз.
6)Перечислите основные принципы государственной экологической экспертизы в РК.
7)Назовите объекты государственной экологической экспертизы.
8)Как проводится государственная экологическая экспертиза?
Список рекомендуемой литературы: /12, 13/