II Государственная дума Российской империи просуществовала с 20 февраля по 2 июля 1907.
Выборы во II Государственную Думу проходили по тем же правилам, что и в Первую Думу (многоступенчатые выборы по куриям). При этом сама избирательная компания проходила на фоне хотя и затухающей, но продолжающейся революции: «беспорядки на аграрной почве» в июле 1906 охватили 32 губернии России, а в августе 1906 крестьянскими волнениями было охвачено 50 % уездов Европейской России.
В течение 8 месяцев революция была подавлена. По Закону от 5 октября 1906 крестьяне были уравнены в правах с остальным населением страны. Второй Земельный Закон от 9 ноября 1906 разрешал любому крестьянину в любой момент потребовать причитающуюся ему долю общинной земли. По «сенатским разъяснениям» избирательного закона (январь — февраль 1907 года) от выборов в Думу была отстранена часть рабочих и мелких землевладельцев.
Дума продолжила борьбу за влияние на деятельность правительства, что вело к многочисленным конфликтам и стало одной из причин краткого периода её деятельности. В целом II Дума оказалась ещё более радикально настроена, чем её предшественница. 3
Основным оставался аграрный вопрос, по которому каждая фракция представила свой проект. Кроме того, II Дума активно рассматривала продовольственный вопрос, обсуждала Государственный бюджет на 1907, вопрос о призыве новобранцев, об отмене военно-полевых судов и т. д. В ходе рассмотрения вопросов кадеты проявляли уступчивость, призывая «беречь Думу» и не давать правительству повода для её роспуска.
Основным предметом дебатов в Думе весной 1907 стал вопрос о принятии чрезвычайных мер против революционеров. Правительство, внося в Думу проект закона о применении чрезвычайных мер против революционеров, преследовало двоякую цель: скрыть свою инициативу ведения террора против революционеров за решением коллегиального органа власти и дискредитировать Думу в глазах населения. Однако Дума 17 мая 1907 проголосовала против «незаконных действий» полиции. Такое неповиновение не устраивало правительство. Аппаратом министерства внутренних дел был подготовлен втайне от Думы проект нового избирательного закона. Было придумано ложное обвинение об участии 55 депутатов в заговоре против царской семьи. 1 июня 1907 П. Столыпин потребовал отстранения от участия в заседаниях Думы 55 социал-демократов и лишения 16 из них депутатской неприкосновенности, обвинив их в подготовке к «ниспровержению государственного строя».
На основании этого надуманного повода Николай II 3 июня 1907 объявил о роспуске II Думы и изменении избирательного закона (с юридической точки зрения это означало государственный переворот). Депутаты Второй Думы разъехались по домам. Как и ожидал П. Столыпин, никакой революционной вспышки не последовало.
Формирование и деятельность III и IV Государственной Думы.
Выборы в третью и четвертую Государственные думы проходили на основании высочайшего манифеста от 3 июня 1907 года "О роспуске Государственной думы и об изменении порядка выборов в Государственную думу", а также нового избирательного закона.
Число выборщиков было коренным образом перераспределено в пользу помещиков и крупной буржуазии.
При этом городская курия делилась на курии 1-го разряда (крупная буржуазия) и 2-го разряда (мелкая буржуазия и городская интеллигенция).
Теперь в курии землевладельцев один выборщик приходился на 230 избирателей, в 1-м разряде городской курии - на 1000 избирателей, во 2-м разряде - на 15 тыс., в крестьянской курии - на 60 тыс., в рабочей - на 125 тыс.
Таким образом, землевладельческая курия и крупная буржуазия избирали 2/3 всех выборщиков, а на долю крестьян и рабочих приходилось около четверти выборщиков. Сильно сокращалось представительство от национальных окраин.
Казачьему населению было предоставлено право отдельно избирать своих уполномоченных и выборщиков.
Совершенно лишены избирательных прав военнослужащие на действительной службе, учащиеся в учебных заведениях, лица до 25-летнего возраста и женщины.
Число членов первой и второй Государственной думы в 50 губерниях 412, от 10 губ. Царства Польского - 36; от Кавказа - 32, от Сибири - 20, от Закаспийских областей - 19, от сибирских казаков, кочевых калмыков и киргиз и холмской православной епархии - 5, всего 524 (с 1907 года — 442).
В III Думу ведомствами был внесен 2571 законопроект. Из них 106 было забрано обратно самими же ведомствами, 79 отклонено Думой, 215 не рассмотрено, 2346 принято. Из принятых 31 был отклонен Госсоветом, 26 возвращены в Думу, 94 переданы в согласительные комиссии Думы и Госсовета. 2 законопроекта, принятые Думой и Госсоветом, не получили Высочайшего утверждения. 2197 законопроектов были утверждены царем и стали законами.
Большое количество законов, проходивших через Думу, не служит показателем активной законотворческой деятельности. Не менее 95 % этих законопроектов представляло собой так называемую «законодательную вермишель», то есть были посвящены коррекции каких-либо смет на незначительные суммы (отдельные законопроекты посвящены даже ассигнованию сумм менее 10000 рублей), созданию небольшого количества ставок должностей (некоторые законопроекты посвящены созданию одного рабочего места); современные парламенты, в том числе и российский, столь мелкие предметы не рассматривают. Базовым дефектом Основных Законов было отнесение к сфере полномочий Думы всех штатов; после этого любое изменение штатного расписания любого учреждения должно было превращаться в закон. Заваливание парламента маловажными законопроектами было эффективным средством, которым правительство пользовалось для нейтрализации Думы. Расчет на то, что задавленные текущей работой по мелким законам депутаты умерят собственные законодательные инициативы, в целом оправдался.
Немногочисленные существенные законопроекты служили предметом длительного обсуждения в комиссиях и заседаниях Думы, межфракционных дискуссий, рассматривались и принимались долго. После этого законопроекты попадали в Госсовет, откуда они, как правило, направлялись в согласительные комиссии, после чего вся процедура принятия начиналась снова. В результате, политически важные законы в III Думе и Государственном Совете застревали.
Дума имела свое сильное средство продемонстрировать правительству неодобрение — не рассматривать законопроект вовсе без всяких объяснений, или же затягивать рассмотрение на годы. Эти затяжки применялись более всего к важным и спорным законопроектам.4
Руководившие Думой октябристы не желали повторить путь первых двух Дум и боялись роспуска; для поднятия репутации Думы как конструктивно настроенного учреждения пытались предупреждать крупные скандалы и любыми путями избегали внесения на рассмотрение общего собрания таких законопроектов, которые заведомо бы вызвали безобразные сцены между ультраправыми и левыми депутатами (все законопроекты, посвященные личным правам и свободам, религиозному равноправию, облегчению положения евреев).
Взаимодействие с Государственным Советом было налажено плохо, совместные согласительные комиссии работали медленно и с малыми результатами; возвращение законопроекта Госсоветом на практике означало его гибель либо многолетние задержки. Многие законопроекты, внесенные в период активной деятельности П. А. Столыпина, лежали в Думе без движения до его смерти, а последующие премьер-министры уже не имели заинтересованности в их активном продвижении.
Основные Законы давали Думе право законодательной инициативы, однако негласное правило, установленное правительством, состояло в том, что ни один хоть немного оппозиционный закон, принятый Думой по собственной инициативе, не будет утвержден царем. Депутаты Думы внесли 202 законодательных предположения, но только 36 из них стало законами; они были либо переданы в комиссии «в качестве материала» (таким путем стали законами 8 законопроектов), либо дело окончилось постановлением, которым Дума просила профильное министерство принять на себя выработку законопроекта на основании данного предположения (так было разработано и принято 28 законопроектов).
Результаты деятельности III Думы неоднозначны и противоречивы.Новое избирательное законодательство 1907 года позволило выбрать такую Думу, которая была способна конструктивно работать с правительством; но в то же время, Дума уже практически не представляла широкие массы населения, депутаты III Думы перестали восприниматься народом как народные избранники. Дума успешно справлялась с принятием бюджета и мелких технических законов, но политически значимые и спорные законы застревали в ней на долгие годы. Октябристское большинство Думы имело, в целом, проправительственную ориентацию; однако же, октябристы считали себя не разновидностью государственных служащих, а совершенно независимыми политическими деятелями. Они не имели достаточных личных связей и контактов в правительственных кругах, держались отчужденно от правительственных чиновников, что порождало борьбу самолюбий и столкновение амбиций даже в тех случаях, когда взгляды Думы и правительства по существу совпадали. Безобразное, агрессивное поведение левых и, в особенности, ультраправых депутатов омрачало работу Думы. Руководство Думы, озабоченное сохранением ее репутации, уворачивалось от скандалов, изымая из повестки все острые вопросы; но уровень внутренних противоречий в стране был настолько высок, что все значимые вопросы уже стали острыми.
Как результат, III Дума справилась лишь с рутинной частью своей работы. Она не была, подобно I и II Думе, источником непрерывного и неразрешимого конфликта. Текущая законодательная работа шла своим чередом, но более важная задача — выразить политическую волю населения в форме законодательства — не была выполнена.
Четвертая и последняя из Государственных Дум Российской империи действовала в период с 15 ноября 1912 по 25 февраля 1917. Она избиралась по тоже же избирательному закону, как и Третья Государственная Дума.
Выборы в IV Государственную Думу пришлись на осень (сентябрь-октябрь) 1912. Они показали, что поступательное движение российского общества идет по пути утверждения в стране парламентаризма. Предвыборная кампания, в которой активно участвовали лидеры буржуазных партий, проходила в обстановке дискуссии: быть или не быть конституции в России. Даже некоторые кандидаты в депутаты из числа правых политических партий выступали сторонниками конституционного строя. Кадеты при выборах в IV Государственную Думу провели несколько «левых» демаршей, выдвигая демократические законопроекты о свободе союзов и введении всеобщего избирательного права. Декларации буржуазных деятелей демонстрировали оппозиционность правительству.
Основными фракциями IV Государственной Думы являлись: правые и националисты (157 мест), октябристы (98), прогрессисты (48), кадеты (59), которые по-прежнему составляли два думских большинства (в зависимости от того, с кем в этом момент блокировались октябристы: октябристско-кадетское или октябристско-правое). Кроме них, в Думе были представлены трудовики (10) и социал-демократы (14). Партия прогрессистов оформилась в ноябре 1912 и приняла программу, которая предусматривала конституционно-монархический строй с ответственностью министров перед народным представительством, расширение прав Государственной думы и т.д. Появление этой партии (между октябристами и кадетами) стало попыткой консолидации либерального движения. В работе Думы приняли участие большевики во главе с Розенфельдом Л.Б. и меньшевики во главе с Чхеидзе Н.С. Они внесли 3 законопроекта (о 8-часовом рабочем дне, о социальном страховании, о национальном равноправии), отклоненных большинством.
В атмосфере растущего в обществе напряжения в марте 1914 состоялись два межпартийных совещания с участием представителей кадетов, большевиков, меньшевиков, эсеров, левых октябристов, прогрессистов, беспартийных интеллигентов, на которых обсуждались вопросы координации деятельности левых и либеральных партий с целью подготовки внедумских выступлений. Начавшаяся в 1914 мировая война временно притушила разгоравшееся оппозиционное движение. На первых порах большинство партий (исключая социал-демократов) высказалось за доверие правительству. По предложению Николая II в июне 1914 Совет министров обсуждал вопрос о преобразовании Думы из законодательного органа в консультативный. 24 июля 1914 Совету министров были предоставлены чрезвычайные полномочия, т.е. он получил право решать большинство дел от имени императора.
На экстренном заседании IV Думы 26 июля 1914 лидеры правых и либерально-буржуазных фракций выступили с призывом сплотиться вокруг «державного вождя, ведущего Россию в священный бой с врагом славянства», отложив «внутренние споры» и «счеты» с правительством. Однако неудачи на фронте, рост стачечного движения, неспособность правительства обеспечить управление страной стимулировали активность политических партий и их оппозиционность. На этом фоне Четвертая Дума вступила в острейший конфликт с исполнительной властью.
3 сентября 1915 после принятия Думой выделенных правительством кредитов на войну ее распустили на каникулы. Вновь Дума собралась только в феврале 1916. 16 декабря 1916 была вновь распущена. Возобновила деятельность 14 февраля 1917 в канун февральского отречения Николая II. 25 февраля 1917 была опять распущена и больше официально не собиралась, но формально и фактически существовала. Четвертая Дума сыграла ведущую роль в учреждении Временного правительства, при котором она фактически работала в форме «частных совещаний». 6 октября 1917 Временное правительство постановило распустить Думу в связи с подготовкой к выборам в Учредительное собрание.