Тема 5. Сущность и содержание административной и муниципальной реформ в Республике Башкортостан Тезисы лекций:

1. Эффективность государственного управления. Критерии эффективности государственного управления

Эффективность – это показатель, оценивающий соотношение между затратами и полученным результатом. В экономической науке обстоятельно разработана категория экономической эффективности и соответствующие критерии ее оценки. В современном менеджменте сделано то же самое применительно к управлению организацией (фирмой) в условиях рыночной конкуренции. Характеристика экономической и управленческой эффективности может быть использована при определении понятия эффективности государственного управления.

Государственное управление отличается от других видов управления тем, что осуществляется при помощи государственной власти и государственными органами. Приоритетную роль здесь играет политическое руководство, политика, являющаяся концентрированным выражением общественных интересов социальных групп и граждан. Поэтому содержательное определение понятия «эффективность государственного управления» и ее критериев представляют собой не технологическую операцию, а элемент управляющей деятельности политического субъекта, несущий в себе некоторый политический аспект.

Эффективность государственного управления определяется по соотношению использованных ресурсов и полученных результатов в достижении стратегических целей политической системы и реализации общих государственных интересов. Эффективность – показатель того, насколько полно усилия (ресурсы), затраченные управляющим субъектом и обществом на решение поставленных проблем, реализованы в социально значимых конечных результатах.

2. Основные проблемы государственного управления в Российской Федерации и в Республике Башкортостан на современном этапе

Основные организационные проблемы государственного управления в современной России можно свести к следующим:

1. Авторитарные методы управления. Управленческий дух, атмосфера сложились в условиях командно-плановой экономики – и даже раньше – и по существу остаются такими же и сейчас. Новые организационные формы не соответствуют старому содержанию управленческих отношений в государственном аппарате, который привык работать в традициях восточной бюрократии. Поверхностная демократизация не только не ослабила издержки бюрократического стиля, но и в ряде случаев усилила их.

2. Недостаточным еще остается нормативно-правовое обеспечение государственного управления, особенно в том, что касается полномочий, специфики государственных органов, взаимоотношений как между ними самими, так и с гражданами, населением.

3. Не отработана так называемая вертикаль власти в стране, остаются спорными многие вопросы взаимодействия федеральных и республиканских (субъектов Российской Федерации) органов управления. Как всегда в таких случаях проигрывают граждане, общество в целом, а федеральные и областные (республиканские) органы получают прекрасную возможность списывать друг на друга свои промахи, уходить от ответственности.

4. Коррупция и протекционизм буквально разъедают систему государственного управления, что выражается сегодня не только в традиционном взяточничестве должностных лиц или совмещении должностей в государственных органах с предпринимательской деятельностью, но и в прямом сращивании части государственной верхушки с организованной преступностью. Периодические кампании по борьбе с коррупцией и злоупотреблениями на государственной службе серьезного успеха не имели.

5. Недостаточный уровень образования и квалификации государственных служащих. Абсолютное большинство из них не имеет профессионального образования по профилю работы, хотя степень ответственности, сложности, уровень требований в системе государственного управления, безусловно, требуют этого. Более того, во многих случаях государственные служащие вообще не имеют высшего образования. Значительная часть аппарата сформировалась еще в советский период и не может или не хочет что-либо менять в своей работе.

6. Недостаток качества работников государственного управления, к сожалению, «компенсируется» их количеством. Становится неоправданным и очевидным Речь идет не столько о простом, физическом разбухании штатов госаппарата (в последнее время в среднем на 3% в год), сколько о неудачном соотношении элементов управленческой вертикали, выражающемся, прежде всего, в росте среднего звена. Последнее имеет место не только на региональном и местном уровнях, что отчасти оправдано необходимостью укрепления самостоятельности этих звеньев управления, расширением их функций; но и на уровне центральных и территориальных аппаратов федеральных органов власти.

7. Остается неэффективной структура государственных органов: нет системности, отсутствует концептуальный характер многочисленных преобразований, приводящих зачастую только к дезорганизации госаппарата, к организационной нестабильности государственных структур.

8. Снижение престижа государственных органов в глазах рядовых граждан, причем масштабы отчуждения людей от государственного аппарата по некоторым оценкам даже превосходят соответствующий уровень недоверия, зафиксированный специалистами в последние годы существования СССР.

3. Административная реформа в Российской Федерации: понятие, особенности.

Термин «административная реформа» имеет несколько значений. В широком смысле слова под административной реформой понимается реорганизация системы государственного управления, иногда ведущая даже к смене государственного строя. Так, административные реформы Петра I привели не только к замене системы органов государственного управления, но и к формированию на базе сословно-монархического государства императорской России. В целом можно считать, что в Российской Федерации такого масштаба реформа была осуществлена в 90-е годы прошлого века и в ближайшем будущем речь может идти только о небольших, непринципиальных изменениях.

В узком смысле слова административная реформа – это реорганизация деятельности чиновничества, государственных органов для повышения эффективности их работы. Такая реформа нам еще только предстоит.

Наиболее острые проблемы развития исполнительной власти и в самых общих чертах меры по ее реформированию и логике их осуществления намечались в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию начиная с 1996 г. Однако понятие «административная реформа» употребляется лишь в Послании 2001 г. При этом в качестве основной поставлена задача: «...пересмотреть не только и не столько структуру и штаты, но главным образом - функции органов власти». И только в Послании Президента РФ 2002 г. говорится «...о необходимости административной реформы» и определяются основные направления модернизации исполнительной власти, охватываемые в настоящее время понятием «административная реформа».

4. Направления административной реформы.

Реформа государственного управления в России должна быть целостной (системной) и последовательной.

Работа по реформированию государственного управления может строиться по следующим направлениям.

1. Общеполитическое направление предполагает развитие и укрепление демократических начал нашего государства. Государственное управление - неотъемлемая часть общества и если в этой системе, скажем, будут свертываться права, свободы человека, другие принципы демократии, то бессмысленно даже говорить о современной реформе этого института.

1.1. К числу главных задач, связанных с демократизацией государственного управления, относятся:

а) отработка механизма взаимодействия государственных органов с партиями, общественными объединениями, средствами массовой информации, другими институтами гражданского общества, включая создание в рамках собственной структуры эффективно работающих служб по связям с общественностью;

б) повышение открытости, «прозрачности» системы государственной службы, ее «отзывчивости» к нуждам граждан.

1.2. Превращение государственной службы в публичную, а граждан - в ее клиентов. Это предполагает постепенное изменение самой системы взаимодействий между государственной службой и обществом, а также господствующих в обществе ценностных установок по отношению к государственному аппарату.

1.3. Формирование новых критериев эффективности работы государственного аппарата, учитывающих материально-экономические, социальные и нравственные аспекты государственной службы.

1.4. Формирование нового стиля отношений в системе государственного управления, соответствующего требованиям современной управленческой культуры (менеджмента).

2. Законотворческое направление. В последние годы на федеральном и на республиканском уровнях было принято немало нормативных актов, регламентирующих деятельность органов государственного управления, принят ряд новых законов о государственной гражданской службе.

Однако создание достаточной правовой базы государственного управления далеко не завершено. Здесь имеется несколько аспектов:

2.1. Завершить работу по дополнению и конкретизации общих законов Российской Федерации и Республики Башкортостан о государственной службе в целом и о гражданской государственной службе в частности нормативными актами – не только президентскими указами, но и законами – например, о служебных расследованиях, административных судах и т. д.

2.2. Завершить регламентацию муниципальной службы, обеспечив при этом не только ее гарантии и самостоятельность, но и преемственность с государственной службой.

2.3. Принять и начать реализацию концепции административной реформы.

3. Организационное направление включает в себя:

3.1. Совершенствование организационно-управленческой структуры государственной власти, включающей:

а) структуру и перечень должностей в государственных органах;

б) структуру самих органов государственной службы. Речь идет не только об изменении их полномочий, но и о сокращении или создании новых.

3.2. Создание органа управления государственной службой и административной реформой (федеральная служба по административной реформе).

Объективная необходимость такого органа определяется по крайней мере двумя особыми обстоятельствами. Во-первых, на Западе давно уже поняли, что собственно изменять систему государственного управления сравнительно просто: она жестко централизована, иерархична, регламентирована. Главная сложность здесь – определить, какими методами, в какой последовательности и в каком направлении эти изменения осуществлять. Нужны профессионалы, способные разработать концепцию, стратегию и тактику преобразований. Во-вторых, государственные органы, которые, в отличие от коммерческих организаций, не имеют прямых, объективных и жестких критериев эффективности своей деятельности, не способны самостоятельно не только разработать стратегию радикальных реформ, но и осуществить ее.

Думается, что в России уже в ближайшее время необходимо и возможно создание аналогичного органа, целями которого будут:

• анализ системы государственного управления и государственной службы, оценка их эффективности с точки зрения соответствия долгосрочным интересам государства и общества;

• разработка и координация программ и проектов по упорядочению, удешевлению, оптимизации управленческой деятельности государства;

• подбор, оценка, передвижение и увольнение персонала государственных органов, в первую очередь государственных служащих;

• разработка и реализация антикоррупционных программ, программ, направленных на повышение имиджа государственных органов в глазах населения и т.д.

Специфика этой службы, в частности, заключается в сочетании научно-аналитических и исполнительских функций, делающей ее в этом смысле похожей на научно-производственные объединения в промышленности. Предпочтительно формирование такого органа на межведомственной основе, то есть с участием Государственной Думы, Президента, Правительства России. Только тогда он сможет получить крайне важные здесь полномочия аналитического и исполнительного органа, а также необходимую независимость от ведомств и ветвей власти. Аналогичную структуру должны выстроить и субъекты РФ, поскольку они сами формируют свои органы государственного управления и определяют особенности организации местного самоуправления в своих регионах.

4. Развитие кадрового потенциала государственного управления.

4.1. Ввести переходной период (3-5 лет), в течение которого все государственные служащие (кроме младших государственных должностей) могли бы получить соответствующее образование.

4.2. Смелее использовать позитивный опыт работы с кадрами, особенно в приеме граждан на государственную службу (равенство, гласность, конкурсный отбор), и при аттестации госслужащих (современные технологии оценки, объективность и постоянное стремление к совершенствованию).

4.3. Аттестацию госслужащих проводить чаще (раз в 1-2 года) и нацелить ее не только на оценку соответствия госслужащих занимаемым должностям, но и на повышение госслужбы в целом, поиск резервов и новых возможностей.

4.4. Контингент студентов и слушателей по специальности государственное и муниципальное управление должен быть более тесно связан с заказчиком.

4.5. Очень важно не только расширить число специализаций по государственному и муниципальному управлению, но и обеспечить их более глубокий характер. Подготовка государственного служащего для работы в министерстве финансов должна серьезно отличаться от подготовки инспектора управления народного образования в городской администрации.

4.5. Сформировать (или восстановить) систему повышения квалификации государственных служащих на местах.

5. Морально-этическое направление сегодня является, на наш взгляд, чрезвычайно актуальным. Необходима разработка программы по повышению престижа государственных органов, включающей:

5.1. Борьбу с коррупцией и злоупотреблениями (от комитетов по этике до деклараций о доходах);

5.2. Формирование нового имиджа госслужащего (честность, демократичность, профессионализм, открытость);

5.3. Наполнение реальным содержанием прав и гарантий государственных служащих.

5.4. Разработка и принятие этического кодекса гражданских государственных служащих Республики Башкортостан. Возможно и введение присяги, как это было в досоветской России.

6. Информационно-аналитическое направление предполагает:

6.1. Разработка и подготовка комплексных долгосрочных стратегических преобразований, отражающих и обеспечивающих эволюцию России, в том числе и ее государственного аппарата.

6.2. Ведение и публикацию развернутого статистического учета государственного аппарата;

6.3. Организацию широкой научной деятельности в данной сфере - от социологического мониторинга госслужбы до компаративистских исследований.

6.4. Создание Реестра государственных служащих Республики Башкортостан.

6.5. Широкое использование международного и исторического опыта, а также опыта организации государственной службы в субъектах Российской Федерации. Для специалистов в области государственной службы интерес может представлять: карьерная система прохождения государственной службы; система стимулирования служащих; организация повышения квалификации государственных служащих, их стажировки, самостоятельной работы по повышению своего профессионального уровня и многое другое.

7. «Менеджерское» направление, включающее в первую очередь внедрение новых управленческих технологий (принятие решений, мотивация и контроль персонала, управление конфликтами, деловое общение, стратегическое планирование и т.д.), новых критериев эффективности государственного управления.

5. Этапы развития местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Башкортостан. За последнее десятилетие местное самоуправление в России прошло два этапа и оба они связаны с принятием соответствующих редакций рамочного закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Слушателям следует обратить особое внимание на то, что понять все особенности и аспекты ФЗ №131от 6 октября 2003 года невозможно, не изучив первую редакцию федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 1995 года.

Первый этап. Впервые федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был принят еще в 1995 году. Концепция, которая была положена в ее основу, была вполне современной, она соответствовала Европейской хартии местного самоуправления, однако оказалась недостаточно эффективной в условиях России. Почему? Дело в том, что, во-первых, в рамках данного подхода федеральный центр определял только самые общие принципы организации и функционирования местного самоуправления в России. По существу решающую роль в формировании и деятельности органов местного самоуправления играли субъекты РФ, регламентирующие в своих нормативных актах структуру и полномочия этих органов, а также механизм их взаимоотношений с органами государственной власти. Однако эта схема распределения полномочий между центром и субъектами федерации в организации местного самоуправления, успешно применяемая в практике западных федеративных государств, в России не сработала. Оказалось, что региональные власти не были в достаточной степени заинтересованы в развитии самостоятельности органов местного самоуправления, а сами местные сообщества не могли корректно отстоять свои права. Во-вторых, система распределения полномочий между органами власти не была увязана с соответствующим распределением средств, необходимых для их осуществления. На практике это приводило к тому, что органы местного самоуправления, обладая серьезными полномочиями, а, значит, и ответственностью, на практике не имели материально-финансовых рычагов для реализации этих полномочий.

В рамках первого этапа реформы все же были достигнуты некоторые положительные результаты: отделение государственного управления от муниципального, создание современной правовой основы, территориальных и организационных структур местного самоуправления, формирование кадрового потенциала муниципальных органов и т.д. Однако по настоящему местное самоуправление так и не заработало, так как муниципальные органы не имели реальной самостоятельности и по существу не были заинтересованы в экономическом развитии своих муниципальных образований.

Второй этап развития местного самоуправления в России. Второй этап реформы начинается с подписания В.В. Путиным в июне 2001 года указа о создании комиссии по разграничению полномочий между уровнями власти. Возглавил комиссию Д.Н. Козак, который был тогда заместителем Руководителя Администрации Президента РФ. Комиссия к июню 2002 года разработала «Концепцию разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления» и к августу 2002 года предоставила новую редакцию проекта закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако потребовался еще целый год, чтобы обсудить ее со всеми заинтересованными лицами, в первую очередь с главами муниципальных образований, с руководителями регионов, специалистами, учеными.

В итоге документ был принят Государственной Думой 16 сентября 2003 года, одобрен Советом Федерации 24 сентября, а 6 октября 2003 года новая редакция закона №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была подписана Президентом РФ.

Федеральный закон включает 12 глав и в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Исходная концепция Закона построена на том, чтобы, с одной стороны, создать условия для ресурсного обеспечения местного самоуправления, а с другой стороны, стимулировать население и муниципальные органы для более полного и эффективного использования собственных возможностей. Здесь в большей мере, чем в прежнем законе на федеральном уровне унифицируется система местного самоуправления по всей стране. Детальная фиксация различных аспектов местного самоуправления на федеральном уровне отчасти смягчается учетом специфики различных регионов России (по плотности населения, по уровню экономического развития и т.д.), а также возможностью субъектов федерации выбирать (в рамках жестко заданных вариантов!) тот или иной тип организации местного самоуправления в регионе.

Ход и проблемы реализации федерального закона. В целом можно отметить, что реформа местного самоуправления на сегодняшний день носит более продуманный характер, чем, скажем административная реформа, и при удачном исполнении может вывести систему местного самоуправления в России на более высокий уровень. Однако, по нашему мнению, необходим ряд дополнительных организационно-технических мер для развития местного самоуправления. Прежде всего, необходим орган, отвечающий за обеспечение и проведение данной реформы, а также разработку стратегии и дальнейших направлений развития местного самоуправления в стране. Комиссия Д.Н. Козака прекратила свое существование, но необходимость в научно-аналитической и организационной работе в этой области не исчезла. Нужен не только соответствующий орган, нужны и кадры, то есть те профессионалы, которые способны ответственно и профессионально оценивать, корректировать и разрабатывать реформу местного самоуправления в нашей стране. Только тогда можно надеяться, что новые этапы реформы местного самоуправления станут естественным продолжением предыдущих этапов, а не их бесконечной корректировкой.

Следует обратить особое внимание на то, что с момента принятия в федеральный закон №131 неоднократно вносились различные поправки и дополнения, которых насчитывается около двух десятков. Так, например, первоначально предполагалось, что в сельских поселениях, так же как и других муниципальных образованиях, глава муниципального образования не может одновременно занимать должности главы сельской администрации и председателя представительного органа. Однако впоследствии принятая поправка позволила совмещать все три основные должности в одном лице, что вполне оправдано в условиях небольших поселений. Поэтому, чтобы не запутаться с разными вариантами, следует использовать последние версии данного закона, отражающие внесенные изменения.

Реализация положений этого закона в России потребует серьезной реформы местного самоуправления во всех субъектах РФ. Ряд регионов не успевает полностью подготовиться к его реализации, поэтому он вступает в силу с 1 января не 2006 года, а только 2009 года. Впрочем, во многих субъектах РФ, в том числе и в нашей республике данный закон начнет действовать уже с 1 января 2006 года (кроме некоторых статей, главным образом связанных с межбюджетными отношениями).

В настоящее время в Республике Башкортостан идет активная работа по созданию правовых, организационных и кадровых предпосылок такой реформы. За последние годы были приняты или существенно изменены несколько десятков нормативных актов, регламентирующих различные вопросы местного самоуправления. Определены и утверждены границы всех муниципальных образований. В РБ с 1 января 2006 года насчитывается 1020 муниципальных образований, в том числе:

942 сельских муниципальных образований;

15 поселковых и городских поселений;

54 муниципальных района;

9 городских округов (включая Межгорье).

Завершилось избрание депутатов представительных органов вновь созданных муниципальных образований. Таковых в республике насчитывается 104, в основном это муниципальные районы городские округа и городские поселения. В марте 2005 года в этих муниципальных образованиях прошли референдумы, определившие порядок создания органов местного самоуправления. Реорганизованы местные органы государственной власти и сформированы исполнительные органы в новых муниципальных образованиях. Впервые в истории обновленного Башкортостана главы городов и районов (городских округов, городских поселений и муниципальных районов) были избраны представительными органами соответствующих муниципальных образований, а главы администраций – приняты на работу по найму на конкурсной основе.

Летом 2006 года был создан республиканский Совет муниципальных образований – общественная некоммерческая ассоциация муниципальных образований РБ. Осуществляется активная работа по упорядочению межбюджетных отношений в системе местного самоуправления, по разграничению собственности на территории муниципальных образований. Создается правовая база для передачи части государственных полномочий органам местного самоуправления. Разумеется, все эти меры были бы невозможны без широкой разъяснительной работы с населением, муниципальными служащими.

6. Сущность и историческое значение современной реформы местного самоуправления. Современная муниципальная реформа, инициированная принятием закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», носит поистине революционный характер. Впервые государство так явно и осознанно передает гражданам права и ответственность самостоятельно решать вопросы местного значения. Ведь главный инновационный потенциал современных муниципальных преобразований не столько в усилении роли федерального центра в регулировании местного самоуправления, и не в организационных схемах построения различных звеньев муниципального управления – это все было и раньше. Главное в том, что население (непосредственно и через создаваемые им органы) должно самостоятельно не только управлять, но и нести ответственность за результаты этого управления. Система распределения полномочий между муниципальными образованиями, межбюджетные отношения, характер взаимодействия муниципальных органов с государственными, возможность банкротства муниципального образования (введения временной финансовой администрации) – все это направлено на то, чтобы заставить население самостоятельно и ответственно подходить к развитию свого муниципального образования.