Тема 1. Исторический опыт развития государственного и муниципального управления в Республике Башкортостан Тезисы лекций:

1. Направления и школы в науке муниципального управления.

Появление науки о муниципальном управлении вызвано объективными общественными потребностями. Международный опыт свидетельствует, что ее становление, развитие и совершенствование, особенно под углом зрения социологии, экономики, права и управления, представляет собой длительный и сложный процесс. Теоретические основы учения о местном самоуправлении были заложены в большинстве европейских стран, а также в США, Японии и ряде других государств в ходе муниципальных реформ в XIX в.

В начале XIX в. общинными делами, общинным имуществом заведовали казенные государственные чиновники. Эта система привела общинное хозяйство к полному упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходимость ограничения вмешательства бюрократического центра в общинную систему ведения хозяйства. Эту задачу и была призвана решить теория свободной общины, основные начала которой заимствованы из французского и бельгийского права.

Ее сторонники доказывали, что право общин заведовать своими делами имело такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека. Государство должно уважать свободу общинного управления, потому что общины возникли раньше. Из этого положения выводились следующие основные признаки самоуправления:

• управление общинными делами по существу своему отличается от государственного управления;

• должностные лица общинного управления являются органами не государства, а общины;

• общины являются отделенными от государства юридическими лицами. Всякое незаконное вмешательство государства в дела общины — нарушение ее прав.

Идея неотчуждаемости, неприкосновенности прав общин, характерная для теории свободной общины, была достаточно уязвима.

Когда выяснилось, что понятие свободной общины нельзя признать в качестве основного признака самоуправления, возникла необходимость заменить его другим. Согласно хозяйственной теории считалось, что самоуправление - это заведование не государственными, а собственными делами общины.

Однако хозяйственная теория, стремившаяся свести всю деятельность самоуправляющихся единиц к хозяйственным вопросам, очень скоро утратила авторитет в науке. Практика свидетельствовала, что хозяйственная деятельность не является основным признаком местного самоуправления. Почти повсеместно органы самоуправления занимались многими социальными вопросами (охрана общественного порядка, забота о бедных, руководство противопожарными и санитарными мероприятиями и т. д.).

На смену этим теориям пришла общественная теория самоуправления. Общественная теория исходила из противопоставления местного общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы общество и государство ведало только своими собственными интересами. Наиболее последовательные представители общественной теории отождествляли самоуправляющиеся единицы с частными компаниями, благотворительными и учеными обществами.

Таким образом, общественная теория содержала, с одной стороны, правильный вывод о том, что органы местного самоуправления должны быть выделены из системы общей государственной администрации, а с другой стороны, — несостоятельное положение об их полной обособленности от органов государственной власти.

В России в 60-е годы 19 столетия общественная теория пользовалась значительной поддержкой либеральной общественности, которая считала, что признание сугубо общественного значения местного самоуправления позволит избавить его от опеки государственных властей. Наиболее видными представителями общественной теории были В.Н. Лешков и А.И. Васильчиков.

Однако практика показывала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частно-правовой, но и публичный характер, свойственный органам публичной власти при получении своих полномочий от государства.

На основе этих взглядов развивается государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом.

Согласно этой теории, самоуправление — это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местного сообщества, местных жителей, заинтересованных в результатах местного управления.

Каким образом можно согласовать выполнение органами самоуправления задач государственного управления с их самостоятельностью? В теоретическом решении этого вопроса представителями государственной теории можно обнаружить два различных подхода. Одни ученые критерий самостоятельности местного самоуправления видели в особенностях механизма замещения муниципальных должностей, другие в том, что органы самоуправления являются не органами правительства, а органами местного населения, на которые государство возлагает осуществление определенной части своих задач. Характерную особенность механизма замещения должностей самоуправления видели или в том, что они выборные, или в том, что они безвозмездные, почетные.

Положение, согласно которому главное условие самостоятельности органов самоуправления заключается в том, что они являются не органами правительства, а органами местного сообщества, на которые возлагается выполнение определенных задач государственного управления, было сформулировано Лоренцем Штейном. Во второй половине XIX в. оно стало господствующим в юридической науке.

Согласно этому подходу, правительственные учреждения являются органами государства. Они предназначены только для того, чтобы исполнять его волю. Между государством и его органами невозможны юридические отношения, закрепляющие взаимные права и обязанности. Правительственные учреждения призваны выражать права только государства, выполнять только его обязанности. В их деятельности непосредственно проявляется деятельность государства.

Другое дело — органы местного самоуправления. Они, хотя и входят в состав государства и подчинены ему, являются особыми юридическими лицами, обладающими определенными правами и обязанностями. Они наделены собственностью, имеют право самостоятельно вступать в имущественные отношения. В отличие от правительственных учреждений, органы местного самоуправления существуют не только для исполнения функций государственного управления. Они выражают также особые (корпоративные) интересы населения, проживающего на подведомственной им территории. Эти интересы могут не совпадать с государственными. Поэтому полномочия государственных органов местного самоуправления разграничиваются правовыми нормами. Это придает взаимоотношениям между государством и самоуправляющимися единицами характер юридических отношений. Органы местного самоуправления не подчиняются прямым распоряжениям государства. Они самостоятельно принимают постановления (которые, правда, могут быть в рамках закона отменены или изменены), не получая непосредственных указаний от правительственных органов.

Государственная теория оказала значительное влияние на развитие учения о местном самоуправлении в XIX и XX вв. В России к числу наиболее авторитетных ее сторонников относились А.Д. Градовский, В.П. Безобразов и Б.Н. Чичерин (в конце своей научной деятельности).

Сложилось пять подходов к изучению местных сообществ.

Качественный подход описывает сообщество как место проживания. Рассматриваются, например, вопросы качества жизни (обеспеченность жильем и его качество, состояние школ, качество образования и т. д.), социальный микроклимат.

Экологический подход означает изучение сообщества как определенной общности в природно-географическом пространстве (пространственное размещение, воздействие природных факторов на характер деятельности людей и обратное воздействие, взаимосвязи внутри сообщества и с другими сообществами и т. д.).

Этнографический подход предполагает исследование сообщества как определенного образа жизни; при этом акцент делается на описании общих культурных характеристик сообщества.

Социологический подход рассматривает сообщество как социальную систему и описывает социальные отношения, типичные для определенных групп внутри сообщества и за его пределами.

Экономический подход требует изучения взаимосвязи секторов экономики, ресурсов (природных, финансовых, человеческих, управленческих и т.д.), рабочих мест, доходов, предпринимательской деятельности.