5.2.2. Трудовое право как арена борьбы за власть

между федеральным центром и регионами

Одним из наиболее болезненных для Правительства РФ вопросов, связанных с обсуждением проекта ТК РФ, был вопрос об установлении размера минимальной заработной платы на уровне прожиточного минимума. Исполнительная власть четко заявила депутатам, что на это денег в бюджете нет, поэтому в ст. 421 ТК РФ прямо закреплено, что уравнивание двух названных величин, предусмотренное ст. 133 ТК РФ, откладывается на неопределенный срок. Казалось бы, все ясно?

В соответствии со ст. 6 ТК РФ установление основных направлений государственной политики в сфере трудовых отношений и обеспечиваемого государством уровня трудовых прав, свобод и гарантий работникам относится к ведению федеральных органов власти. На случай, если законодатели какого-либо субъекта Федерации не сумеют (или не захотят) уяснить объем понятия "основные направления", федеральный законодатель четко разъяснил в ст. 133 ТК РФ, что минимальный размер оплаты труда (МРОТ) устанавливается одновременно на всей территории Российской Федерации федеральным законом. Следует отметить, что эта норма ст. 133 ТК РФ (о федеральном законе как источнике регулирования минимума заработной платы) уже вступила в силу, не ожидая, пока государство изыщет средства уравнять прожиточный минимум с минимальным размером оплаты труда.

В настоящее время в Российской Федерации приняты два акта: Федеральный закон от 29 апреля 2002 г. N 42-ФЗ "О внесении дополнения в Федеральный закон "О минимальном размере оплаты труда", согласно которому МРОТ с 1 мая 2002 г. составлял 450 руб., и Федеральный закон от 24 октября 1997 г. N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", в соответствии с которым Постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2003 г. N 62 установлена величина прожиточного минимума в целом по Российской Федерации за IV квартал 2002 г. в расчете на душу населения - 1893 руб., для трудоспособного населения - 2065 руб., пенсионеров - 1432 руб., детей - 1880 руб. Следует отметить, что на основании ст. 2 Закона N 134-ФЗ прожиточный минимум устанавливается как в целом по Российской Федерации, так и по ее отдельным субъектам, причем все эти цифры служат исключительно для оценки уровня жизни и формирования бюджетов. Федеральный прожиточный минимум используется также "для обоснования устанавливаемого на федеральном уровне минимального размера оплаты труда", однако судя по тому, что в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" минимальное среднегодовое соотношение между МРОТ и величиной прожиточного минимума трудоспособного населения законодательно определено в размере всего 24,4% (см. ст. 100 Закона), время для такого "обоснования" еще не пришло <*>.

--------------------------------

<*> Такой вывод подтверждается еще и тем, что Федеральным законом от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год" эта цифра сокращена до 21,6% (ст. 89).

Несмотря на ясность требований законодательства об установлении МРОТ именно федеральным законом, руководители органов исполнительной власти и законодательные собрания некоторых субъектов Российской Федерации не оставляют попыток самовольно повысить этот размер на своей территории. Принимаются акты о введении на территории региона МРОТ в процентах к прожиточному минимуму или МРОТ, выраженного в твердой сумме. При этом дается указание всем контролирующим органам (в первую очередь - налоговым инспекциям) проверять соблюдение таких актов, причем исключительно в частном секторе - на бюджетные организации щедрость региональных властителей, как правило, не распространяется. На практике это означает не повышение реальных заработков работников коммерческих структур, а лишь их снижение: предприниматели, недостаточно юридически подкованные, чтобы осознать незаконный характер местного законотворчества и обжаловать незаконные акты в уставных судах субъектов Федерации (там, где они есть), "решают" вопрос с каждым проверяющим индивидуально, и в итоге "радение" местных депутатов об интересах трудящихся приводит лишь к обогащению местных чиновников.

В такой ситуации, видимо, приходится говорить о несоответствии занимаемой должности прокурора того субъекта Федерации, в котором появляются подобные акты. Помимо права (и обязанности) воспрепятствовать их принятию, прокуроры могут (и должны) возбуждать против депутатов, нарушающих конституционное разграничение полномочий между федеральными законодательными органами и законодательными органами субъектов Федерации, уголовные дела по ст. 285 "Злоупотребление должностными полномочиями" и 286 "Превышение должностных полномочий" Уголовного кодекса Российской Федерации. Очевидно, что, издавая незаконный акт о повышении МРОТ, губернаторы и местные депутаты руководствуются не интересами трудящихся (иначе эти акты распространялись бы в первую очередь на работников бюджетной сферы), а корыстными побуждениями - ведь любой популистский акт повышает их избирательный рейтинг. К сожалению, пока о таких уголовных делах ничего не слышно: видно, команда карать такие правонарушения сверху пока не поступала. Тем самым нарушается п. 6 Указа Президента РФ от 6 июня 1996 г. N 810 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы", в соответствии с которым Генеральной прокуратуре Российской Федерации, Главному контрольному управлению Президента Российской Федерации поручено "вносить Президенту Российской Федерации представления о наказании, вплоть до освобождения от занимаемой должности, руководителей федеральных органов исполнительной власти и глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации (независимо от порядка замещения должности), нарушающих федеральные законы и не исполняющих или ненадлежаще исполняющих федеральные законы...".

Власти г. Москвы также пытались добиться увеличения минимальной оплаты труда, только пользовались при этом более тонкими (как им казалось) юридическими средствами. 7 декабря 2001 г. был принят Закон г. Москвы N 69 "О городском минимуме оплаты труда", в соответствии с которым в столице вводился "городской минимум оплаты труда", закрепляемый в так называемом Московском трехстороннем соглашении, причем было сказано, что данный Закон "распространяется на всех работодателей в соответствии с Законом г. Москвы от 22 октября 1997 г. N 44 "О социальном партнерстве", за исключением организаций, полностью финансируемых из федерального бюджета" (ст. 2 Закона N 69). Так что получилось, что в Законе, названном "О городском минимуме оплаты труда", минимум как таковой не был установлен, но содержалась отсылка к Московскому трехстороннему соглашению, которое якобы заключают работодатели и профсоюзы в добровольном порядке. На первый взгляд кажется, что московские законодатели формально Конституцию РФ не нарушали и на прерогативы федерального центра не покушались, а работодатели по своей собственной инициативе готовы повышать МРОТ опережающими темпами, и депутаты на них давления не оказывают. Например, в Московском трехстороннем соглашении на 2002 г. от 4 декабря 2001 г. городской минимум оплаты труда был установлен на уровне 1100 руб. с 1 января 2002 г. и 1270 руб. с 1 сентября 2002 г. <*>.

--------------------------------

<*> Тверская, 13. 2002. 15 января.

Однако не случайно в предыдущем абзаце было выделено слово "якобы". В действительности никакого добровольного изъявления щедрости московские предприниматели не демонстрируют, а Закон N 69 являлся таким же нарушением Конституции РФ, как и ничем не завуалированная попытка повысить МРОТ на территории отдельного субъекта Федерации. Разберемся в этом подробнее.

Обязательность городского минимума оплаты труда основывалась на императивном характере положений так называемого Московского трехстороннего соглашения, которое, в свою очередь, принимается в соответствии с Законом г. Москвы от 22 октября 1997 г. N 44 "О социальном партнерстве". Именно на этот Закон и содержится ссылка в ст. 2 Закона г. Москвы N 69 "О городском минимуме оплаты труда", где речь идет о его распространении на всех работодателей столицы. Попробуем установить, насколько законный характер носят нормы Закона г. Москвы N 44.

Согласно ст. 9 Закона г. Москвы N 44 "действие Московского трехстороннего соглашения распространяется на все организации в Москве, не заявившие письменно в Московскую трехстороннюю комиссию о своем несогласии с его содержанием в тридцатидневный срок со дня его опубликования", причем под организацией в этом Законе подразумевается "предприятие, учреждение, организация независимо от форм собственности и подчиненности". Таким образом, если работодатель не сочтет для себя возможным платить своим работникам в соответствии с городским минимумом оплаты труда, то ему нужно будет следить за опубликованием Московского трехстороннего соглашения и писать в Московскую трехстороннюю комиссию письма о своем несогласии. Отметим, что помимо городского минимума оплаты труда Московское трехстороннее соглашение содержит еще немало положений, способных вызвать хаос в управлении любой реально работающей коммерческой организации. Если же учесть, что публикуется это Соглашение в таком малопопулярном органе, как газета "Тверская, 13", то неудивительно, что абсолютное большинство московских работодателей не только о его содержании, но даже о его существовании (и вмененном им согласии с его условиями) и не подозревают <*>.

--------------------------------

<*> Этим, кстати, пользуются некоторые юридические фирмы, рассылая различным организациям "страшилки" с выдержками из текста Московского трехстороннего соглашения и предлагая за немалую мзду "избавить" своих клиентов от такой беды. Отметим, что не вполне понятно, как такие фирмы смогут это сделать, поскольку Московская трехсторонняя комиссия, куда нужно направлять письма о несогласии с условиями Московского трехстороннего соглашения, существует только на бумаге и не имеет ни постоянного офиса, ни почтового адреса, по крайней мере в списках московских властных структур она не значится, и справочная мэрии г. Москвы о ее существовании не знает.

Получается, что московские работодатели оказываются связанными требованиями Московского трехстороннего соглашения не только вопреки их воле, но и не имея возможности получить объективную информацию о вменяемых им обязанностях. К этому, по всей видимости, и стремились московские депутаты, принимая Закон г. Москвы N 44, действующий по принципу игры в прятки: "кто не спрятался - я не виноват".

Но закон - это не игра, и навязывание работодателям дополнительных обязанностей вопреки их воле никак не может быть признано законным. Предусмотренный Законом г. Москвы N 44 механизм распространения Московского трехстороннего соглашения на все организации г. Москвы по принципу умолчания юридически несостоятелен. Это несложно доказать.

По своей правовой природе Московское трехстороннее соглашение является региональным коллективным соглашением, и, следовательно, на него распространяются нормы Закона РФ от 11 марта 1992 г. N 2490-1 "О коллективных договорах и соглашениях", в ст. 22 которого указано, что "действие соглашения распространяется на работников, работодателей, орган исполнительной власти, которые уполномочили участников соглашения разработать и заключить его от их имени". Согласно ст. 19 этого Закона субъектами регионального соглашения являются "объединения работодателей, иные уполномоченные работодателями представительные органы". Наконец, в силу ст. 2 данного Закона полномочиями по ведению коллективных переговоров от имени работодателей наделены "руководители организаций или другие полномочные в соответствии с уставом организации, иными правовыми актами лица, полномочные органы объединений работодателей, иные уполномоченные работодателями органы". Всем этим требованиям Закона Московское трехстороннее соглашение не соответствует по крайней мере постольку, поскольку в Законах г. Москвы N 44 и 69 сделана попытка императивно распространить действие Соглашения на всех столичных работодателей.

Для того чтобы в этом убедиться, следует посмотреть на то, кем оно подписано. Московское трехстороннее соглашение на 2002 г. от имени работодателей подписала г-жа Е. Панина, чьи полномочия сформулированы следующим образом: "От московских объединений промышленников и предпринимателей (работодателей) Председатель Московской конфедерации промышленников и предпринимателей (работодателей)". При всем уважении к Московской конфедерации промышленников и предпринимателей (работодателей) следует усомниться в том, что в ее рядах формально состоят все московские работодатели. Еще меньше оснований считать, что все московские работодатели уполномочили г-жу Панину лично (в контексте ст. 2 Закона о коллективных договорах и соглашениях) подписывать что-либо от их имени <*>.

--------------------------------

<*> Московскую конфедерацию промышленников и предпринимателей (работодателей) нельзя считать и объединением работодателей в контексте Федерального закона от 27 ноября 2002 г. N 156-ФЗ "Об объединениях работодателей", так как согласно ст. 2 и 5 этого Закона объединение работодателей должно быть создано добровольно. Разумеется, добровольного волеизъявления о вступлении в Московскую конфедерацию промышленников и предпринимателей (работодателей) (равно как и желания подписать Московское трехстороннее соглашение) все московские работодатели не проявляли.

Теперь посмотрим, кто подписал Московское трехстороннее соглашение на 2002 г. от имени работников: в его тексте указано, что от московских объединений профсоюзов это сделал Председатель Московской федерации профсоюзов г-н М. Нагайцев. Опять-таки при всем уважении к Московской федерации профсоюзов никак нельзя согласиться с тем, что в нее входят все профсоюзы г. Москвы или же что все работники столичного мегаполиса, как состоящие в профсоюзах, так и нет, уполномочили лично г-на Нагайцева принимать от их имени какие-либо обязательства.

Как следствие, Московское трехстороннее соглашение не является региональным соглашением в контексте Закона о коллективных договорах и соглашениях. Другого закона, который бы придал императивный характер положениям этого Соглашения, не существует, ведь Закон г. Москвы N 69, напомним, "распространяется на всех работодателей В СООТВЕТСТВИИ (выделено автором. - Б.К.) с Законом г. Москвы от 22 октября 1997 г. N 44 "О социальном партнерстве", а последний Закон обязателен (в части вопросов, связанных с Московским трехсторонним соглашением) лишь для тех лиц, которые приняли на себя обязательства соблюдать это Соглашение в порядке, предусмотренном Законом о коллективных договорах и соглашениях. Более того, в Законе г. Москвы N 44 в качестве принципа социального партнерства названа "полномочность социальных партнеров и их представителей", очевидно, что этот принцип при заключении Московского трехстороннего соглашения оказался грубо нарушенным.

Теоретически, конечно, возможно, что норма Закона г. Москвы N 69, согласно которой городской минимум оплаты труда "распространяется на всех работодателей в соответствии с Законом г. Москвы от 22 октября 1997 г. N 44 "О социальном партнерстве" имеет другой смысл. Попытаемся истолковать ее иным образом: введенный Законом N 69 городской минимум обязателен не потому, что он предусмотрен Московским трехсторонним соглашением, на которое ссылается Закон г. Москвы N 44, а просто в силу императивности самого Закона г. Москвы N 69, ссылка же на Закон г. Москвы N 44 носит справочный характер и является просто подсказкой законопослушному читателю Закона г. Москвы N 69, где, если не в самом этом Законе, следует искать обязательную для соблюдения цифру.

Однако такое толкование, помимо того, что его нельзя не признать несколько "натянутым", приводит к прямому конфликту Закона г. Москвы N 69 со ст. 133 ТК РФ: получается, что московские законодатели просто вторгаются в компетенцию федерального центра, как это делают менее юридически подкованные провинциальные законодатели. Устранить такой конфликт не поможет ни разница в формулировках (МРОТ против городского минимума), ни различие в порядке расчета предписываемой минимальной суммы.

Сформулируем вывод: попытка московских властей распространить "явочным порядком" на всех столичных работодателей городской минимум оплаты труда, выдав его за добровольный "дар" работодателей, юридически несостоятельна. Невозможно также считать законным повышение МРОТ на территории столицы изданием местного закона, поскольку такой закон неизбежно нарушал бы прерогативы федерального центра. МРОТ на территории Москвы устанавливается (как и в других субъектах Российской Федерации) в соответствии со ст. 133 ТК РФ федеральным законом и составляет в настоящее время 450 руб., а не 1100 руб. Это не мешает, конечно, московским властям платить работникам организаций, состоящим на столичном бюджете, не менее 1100 руб. вместо 450 руб., но к частным организациям, действующим на территории Москвы, эта инициатива не относится <*>.

--------------------------------

<*> Впервые на незаконность попытки повышения размера минимальной оплаты труда, предпринятой московскими властями, было указано почти год назад (см.: Карабельников Б.Р. Минимальная зарплата как максимум регионального беззакониях // Экономика и жизнь. Юрист. 2002. N 22). Вскоре после этого Судебная коллегия по гражданским делам Мосгорсуда решением от 5 июня 2002 г. признала Закон г. Москвы N 69 от 7 декабря 2002 г. "О городском минимуме оплаты труда" противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению (решение N 3-250/2002). Определением Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 2 августа 2002 г. N 5-Г02-101 решение Мосгорсуда было оставлено в силе. Тем не менее на 2003 г. все те же лица подписали Московское трехстороннее соглашение, предусматривающее рост городского минимума оплаты труда с 1 января 2003 г. до 1500 руб., а во II полугодии - до 1800 руб.

Можно предвидеть критическую реакцию некоторых читателей: вот, мол, автор стремится урезать зарплату бедных трудящихся, заставить их жить на 450 руб. вместо, например, 1100 руб. Не будем лукавить - все эти цифры условны и отражают лишь возможности бюджетов (федерального и московского) по выплате заработной платы госслужащим, да и то низшего звена. Что же касается сотрудников коммерческих организаций (и высших государственных чиновников), то никто из них за подобные суммы 40 часов в неделю работать не будет: рынок труда позволяет им найти предложения повыгоднее. Вот только далеко не все работодатели в частном секторе готовы "показывать" выплачиваемые зарплаты: ведь с учетом ставки единого социального налога в 35,6% (ст. 241 НК РФ) начисление зарплаты "официально" многим бизнесменам просто не по карману. А дополнительные рейды проверяющих инстанций только снижают возможности предпринимателей по легализации заработной платы.

Как это ни банально звучит, законы нужно соблюдать. Поскольку ТК РФ право корректировки МРОТ оставлено исключительно за федеральным центром, постольку любая попытка субъектов Федерации решить этот вопрос самостоятельно за счет действующих на их территории предпринимателей является незаконной. Более того, решить проблему выплаты заработной платы "в конвертах" путем законодательного повышения МРОТ вообще невозможно: нормы ТК РФ о минимальном вознаграждении за труд рассчитаны на работника, отрабатывающего у данного работодателя полную норму рабочего времени. Но ничто не мешает предпринимателям оформлять работников как совместителей или устанавливать в трудовых договорах, что работники работают на условиях неполного рабочего времени, тогда требование о выплате МРОТ автоматически станет неприменимым к таким работникам. "На бумаге" человек будет получать 300 руб., и проверить, что он работает 40, а не 10 часов в неделю, будет просто невозможно: нельзя же приставить контролера к каждому работнику. Работников же выплата заработной платы "в конвертах" вполне устраивает - они понимают, что таким путем они получат на руки больше.

Это проблема экономическая, и решать ее нужно не популистскими административными мерами, а путем стимулирования работодателей к официальной выплате заработной платы. Помимо снижения ставки ЕСН следует предусмотреть налоговые льготы для организаций, тратящих на выплату заработной платы значительный процент от оборота, добиться наконец стабильности налоговой системы. Вот тогда-то бизнес и начнет выходить "из тени". А пока этого не произойдет, любое административное предписание о повышении заработной платы следует считать еще одной попыткой поставить предпринимателей "на уши", как это образно отметил Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию <*>.

--------------------------------

<*> Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации "России надо быть сильной и конкурентоспособной" // Российская газета. 2002. 19 апреля.