Розділ іі. Державне управління інформаційними відносинами в Україні

2.1 Зміст, форми та методи державного управління інформаційними відносинами

Проблеми управління інформаційними відносинами тісно пов’язані з загальними проблемами державного управління.

Ефективність реформ в Україні, як і в інших постсоціалістичних державах залежить від того, наскільки ефективна національна система державного управління, яка служить національним інтересам та інтересам людини. Академік Г.Атаманчук наголошує, що саме управління є тією ланкою, яка поєднує державу і суспільство ²⁸.

Необхідно знайти оптимальні варіанти державного управління стосовно системної трансформації суспільства, але з урахуванням глобальних процесів в усіх сферах життя, орієнтуючись на створення високотехнологічного, високоінтелектуального суспільства.

У царині державного управління в Україні ведуться наукові пошуки. Такого поняття – державне управління, як окремого випадку управління суспільством в цілому, – на початку 30-х рр. ніхто не вживав. А нині складається система підготовки кадрів державного управління ²⁹.

Вчені вважають, що Україна переживає кризу управління із-за дефіциту стратегічного мислення. Державне управління не можна зводити до влади або до менеджменту. Президент України Л.Кучма наголошував: “Не вдалося сформувати дієздатну систему державного управління ринковими перетвореннями, докорінно змінити стиль, методи та традиції, успадковані від адміністративної системи. В результаті утворилася глибока суперечність між новими (значною мірою ринковим) відносинами і діючою системою управління. Зазначена суперечність виступає чи не найсерйознішим гальмом соціально-економічного прогресу”.

Саме тому головним завданням є формування нового конструктивного стилю мислення, виключення з механізму його функціонування спонтанних, суто командно-адміністративних методів і заходів і заміна їх управлінськими рішеннями, підґрунтям яких має бути інформаційно-аналітична діяльність і сучасна технологія ³⁰.

Україна потребує насамперед приведення професійно-інтелектуального рівня представників владних кіл у відповідність із сучасними потребами і вимогами управління суспільством в умовах його подальшої демократизації і гуманізації, переходу на більш високу ступінь соціально-економічного розвитку, до політичної та правової системи з більш складними, багатовимірними структурами.

Сучасне розв’язання кризи державного управління в Україні, як і в інших пострадянських суспільствах, має бути пов’язане з якісним поновленням політичного керівництва країни, підвищенням його інтелектуального потенціалу ³¹.

Державне управління – це соціальне, політичне явище, його органи є складовою частиною єдиного механізму державної влади та її зовнішнім, матеріалізованим вираженням. В центр державного управління висуваються відносини держави з громадянським суспільством, а пріоритетними є права і свободи людини і громадянина.

Державне управління здійснюють суб’єкти державного управління. Суб’єкт управління – система, наділена певною компетенцією і державно-владними повноваженнями, що дозволяють їй втілювати свою волю у форму керівних команд чи рішень, обов’язкових для виконання, тобто, це система, що управляє ³².

У державному управлінні до суб’єктів управління відносяться: органи виконавчої влади (уряд, міністерства, місцеві державні адміністрації); посадові особи; службовці, що наділені державно-владними повноваженнями.

Об’єкт управління – це система, яка підпорядковується владній волі суб’єкта управління і виконує його рішення, тобто, система, якою управляють. У зміст управління входить комплексне вирішення усіх елементів адміністрування.

Між суб’єктом і об’єктом виникають управлінські відносини.

Державне управління – це вид діяльності держави, яка полягає у здійсненні нею управлінського організуючого впливу шляхом використання повноважень виконавчої влади через організацію виконання законів та інших нормативно-правових актів чинного законодавства, здійснення розпорядчих функцій з метою комплексного соціально-економічного розвитку, а також забезпечення реалізації державної політики у відповідних сферах суспільного життя, зокрема інформаційній.

Важливою складовою загальних функцій державного управління є належний розвиток інформаційної сфери. Держава може і повинна бути важливим чинником регулювання діяльності засобів масової інформації і свободи слова. Особливо це стосується електронних ЗМІ. Функції інформаційних установ державного управління в цій сфері полягають у ресурсному і організаційному забезпеченні умов, які дають змогу громадянам задовольнити свої потреби на рівні соціально гарантованого нормативу, а також у створенні правової основи, яка б сприяла розвитку альтернативних форм інформаційних відносин.

Можна визначити такий зміст державного керівництва соціально-культурним будівництвом в Україні, а отже і інформаційною сферою:

– правове регулювання відносин шляхом прийняття законодавчих актів, рішень державних органів, спрямованих на реалізацію державної політики у цій сфері;

– створення системи центральних та місцевих органів управління інформаційною галуззю, визначення їх структури і компетенції;

– вжиття інформаційних та інших заходів щодо вдосконалення їхньої структури та поліпшення організації, підвищення ефективності роботи;

– розгляд Верховною Радою, Президентом, Кабінетом Міністрів найважливіших питань щодо інформаційних відносин, визначення пріоритетів державної політики в цій сфері в конкретний період розвитку держави шляхом розробки та реалізації цільових комплексних програм;

– достатнє фінансування і матеріально-технічне забезпечення інформаційної сфери; виділення у державному та місцевих бюджетах цільових коштів для цього, залучення матеріальних і фінансових ресурсів підприємств, установ і організацій, об’єднань громадян, що функціонують в інформаційній сфері;

– створення системи соціальних гарантій захисту прав громадян на інформацію;

– створення достатньої мережі державних закладів та установ широкого й різноманітного призначення з урахуванням специфіки того чи іншого регіону (економічної та соціальної структури, традицій, демографічного складу населення, особливостей географічного і кліматичного характеру тощо);

– утворення спеціальних фондів.

У зв’язку із змінами, які за роки реформ пережили ЗМІ в Україні, виникло питання про цілеспрямовану політику держави по обговоренню і розвитку організаційно-правового механізму управління інформаційними процесами в країні.

Центральним стає питання про обмеження, зокрема про захист секретної інформації та режим секретності. Цей режим як атрибут влади є показником рівня політичного розвитку суспільства та демократизації його соціальних інститутів. Чим сильніші адміністративні бюрократичні структури, тим більшої ваги набуває система захисту секретності, яка породжує відчуження влади від суспільства у політиці, економіці, соціальній сфері.

Тому важливим став Закон України “Про державну таємницю” 1994 р., а також “Положення про державного експерта з питань таємниць” також 1994 р.

Реформування державного управління здійснюється в рамках Концепції адміністративної реформи (1998 р.), підготовленої вченими-юристами, рекомендаційної за своїм характером. Обґрунтувати значення новостворених інститутів, визначити чергові завдання реформування має стратегія проведення в Україні адміністративної реформи, яка є новим концептуальним документом. Однак, після 1998 р. в Україні не було прийнято жодного законодавчого акта, який би вирішував завдання реформування державного управління.

Адміністративна реформа органічно поєднана із завданням поглиблення демократизації державного управління. Аспекти раціоналізації державного управління, як вважає В.Авер’янов, мають бути підпорядковані його демократизації й гуманізації, відповідати стандартам демократичної, правової держави із соціально орієнтованою ринковою економікою ³³.

Вивчення проблем адміністративного управління до недавнього часу було сферою юридичної науки – переважно адміністративного права і дослідження зосереджувалися на нормативних аспектах роботи адміністративних служб. Організаційні структури державного управління досліджувалися політологами.

Державне управління за радянських часів тлумачилося як відносно самостійний вид діяльності держави поряд з радами народних депутатів усіх рівнів, правосуддям, прокурорським наглядом. Тепер цей вид діяльності тлумачиться як “виконавча влада”.

Державне управління як владно-організуюча діяльність певних органів (посадових осіб) держави включає відносини управління у межах різноманітних видів державних органів, управлінські інститути публічної влади взагалі.

Поняття державного управління багатоманітне. Тому, наприклад, в адміністративно-правовій науці Німеччини його єдине визначення відсутнє і лише перераховуються його основні ознаки: публічність; розмежування в організаційному, матеріальному та формальному розумінні; активність; соціальність ³⁴.

Сьогодні проблеми державного управління склали основу самостійної галузі, відмінної від публічного права та політології ³⁵.

Сучасне державне управління охоплює різноманітні підходи, методології, теоретичні побудови, але солідного теоретичного підґрунтя не вистачає, законодавча база в цій сфері недостатня.

Дослідженнями у сфері державного управління займаються провідні вчені – директор Інституту держави і права НАН України, академік НАН України Ю.С.Шемшученко, завідуючий відділом державно-правових проблем управління цього ж інституту, професор В.Б.Авер’янов, член-кореспондент НАН України, професор В.В.Цвєтков, професор Київського національного університету ім.. Т.Г.Шевченка Л.В.Коваль, директор Інституту законодавства Верховної Ради України, професор В.Ф.Опришко та інші.

Питання сутності, сучасних завдань, функцій і принципів державного управління є центральним напрямом розвитку адміністративно-правової науки – як вважає учасниця шостих “Лазаревських читань” 2002 р. Н.Ю.Хаменева ³⁶.

Державне управління має і свої власні методи. Під методом будь-якої діяльності слід розуміти способи, прийоми, засоби, які використовуються для досягнення поставленої мети і становлять зміст цієї діяльності. Методи державного управління – це різноманітні способи, прийоми і засоби цілеспрямованого впливу органів управління та їх посадових осіб на свідомість, волю і поведінку керованих.

Саме методи управління виражають змістовний бік керованого впливу. Вони й є волею держави, конкретизованою відповідним управлінським органом у рамках наданих йому юридично-владних повноважень. Тому методи державного управління, як правило, фіксуються в адміністративно-правових актах ³⁷.

Методи державного управління мають такі особливості:

По-перше, вони реалізуються в процесі державного управління.

По-друге, вони виражають керівний (упорядковуючий) вплив суб’єктів управління на об’єкти управління.

По-третє, в методах державного управління завжди міститься керівна воля держави. В них виражаються повноваження юридично владного характеру, що належать цим органам.

По-четверте, вони використовуються суб’єктами державного управління як засіб реалізації закріпленої за ними компетенції. Це означає, що юридична сила методів завжди знаходиться в межах повноважень того органу, який їх використовує.

По-п’яте, методи, як і будь-який зміст, мають свою форму, своє зовнішнє вираження. Для методів державного управління засобом зовнішнього вираження є форми державного управління.

Отже, метод державного управління містить у собі веління виконавчої влади, джерело його юридичної сили – підзаконна діяльність органів державного управління. Юридична сила і сфера дії методів управління прямо залежить від того органу, який їх застосовує. До того ж методи державного управління в найтиповішому варіанті індивідуалізовані, тобто часто містяться в ненормативних (індивідуальних) правових актах. Метод управління – функція суб’єкта адміністративного права, причому не кожного, а тільки того, який одночасно є й суб’єктом державного управління ³⁸.

Різноманітність конкретно використовуваних у державному управлінні засобів (методів) реалізації завдань і функцій державних органів роблять актуальною проблему їх класифікації.

В юридичній літературі можна знайти найрізноманітніші варіанти класифікацій. Так, Ю.Козлов поділяє їх на дві групи: позаекономічного (прямого) й економічного (непрямого) впливу; А.Лунєв – на чотири: морально-політичні; економічні; організаційні; адміністративно-директивні; Г.Атаманчук – також на чотири: морально-ідеологічні, соціально-політичні, економічні, адміністративні.

Останніми роками відомі вчені-адміністративісти (Ю.Козлов, Л.Коваль) дедалі частіше звертаються до поділу методів управління на адміністративні (позаекономічні, прямого керівного впливу) й економічні (непрямого керівного впливу). Як критерій у даному випадку використовується вид конкретних засобів, які застосовуються при розв’язанні управлінських завдань.

В інформаційній сфері адміністративні методи – це засоби впливу на діяльність суб’єктів інформаційних відносин шляхом прямого встановлення їх обов’язків, шляхом наказу, що спирається на владні повноваження і стан підпорядкування. Це односторонній вибір органом управління способу вирішення завдання чи конкретного варіанта поведінки об’єкта управління. Позаекономічний характер даних методів означає, що реальним об’єктом управління є свідомо-вольова поведінка керованих. При цьому використовуються необхідною мірою засоби переконання й примусу.

Економічні методи – це такі способи впливу на поведінку трудових колективів, посадових осіб і громадян, які орієнтуються не на прямий, а на непрямий вплив. Застосування економічних методів означає утворення таких економічних умов, які викликають зацікавленість у виконанні певної роботи, у підвищенні продуктивності праці. Тут не приписується прямо, що і як слід робити. Суб’єкт управління досягає належної поведінки керованих шляхом впливу на їх матеріальні інтереси. З цією метою однаковою мірою можуть використовуватися й перспективи матеріальних переваг, й загрози матеріальних санкцій.

Аналіз даних методів свідчить, що вони дають найбільший ефект при комплексному використанні з урахуванням конкретної управлінської мети ³⁹.

Основними й найзагальнішими методами державного управління є методи переконання, заохочення й примусу. Правильне застосування цих методів в процесі здійснення державного управління забезпечує найбільшу ефективність управлінської діяльності, її максимальну ефективність, раціональне функціонування всіх адміністративно-правових інститутів, непохитність правових устоїв у галузі управління.

Переконання, заохочення й примус у сфері державного управління застосовуються для того, щоб забезпечити:

1. цілеспрямованість управлінської діяльності;

2. правомірність поведінки учасників управлінських відносин;

3. функціонування й захист режиму, встановленого державою, режиму за якого б неухильно виконувались правові приписки усіх ланок управлінської системи;

4. нормальні взаємовідносини усіх учасників управлінських відносин.

Останнім часом у правовій науці більше уваги приділяється такому методу, як заохочення правомірної поведінки громадян. Вважається, що цей метод досить ефективно використовується в ряді розвинених країн (США, Японія. ФРН, Швеція та ін.). Передбачається, що з побудовою правової економічно розвиненої і стабільної держави, він пошириться і в діяльності наших органів управління.

Невід’ємною складовою системи методів державного управління суспільством є метод примусу. Виділяють такі його види: кримінальний, цивільно-правовий, адміністративний. Серед них, найбільшою питомою вагою, високою мобільністю і здатністю адаптуватися до конкретних умов і потреб держави виділяється адміністративний примус. Адміністративний примус – це владне, здійснюване в односторонньому порядку і в передбачених правовими нормами випадках застосування від імені держави до суб’єктів правопорушень, по-перше, заходів попередження правопорушень, по-друге, запобіжних заходів щодо правопорушень, по-третє, заходів відповідальності за порушення нормативно-правових положень.

Застосування заходів адміністративного примусу передбачається різними за юридичною силою нормативними документами.

Заходи адміністративного примусу поділяються на три групи:

а) заходи адміністративного попередження;

б) запобіжні адміністративні заходи;

в) заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень.

Заходи адміністративного попередження застосовуються з метою попередження правопорушень. Їх види:

1. Коли є реальні підстави передбачати, що може здійснитися правопорушення і потрібно його не допустити.

2. Коли потрібно забезпечити необхідний правопорядок у надзвичайних (екстремальних) умовах.

Запобіжні адміністративні заходи полягають в: припиненні протиправної поведінки; усуненні шкідливих наслідків протиправної поведінки; створенні необхідних умов для можливого в майбутньому притягнення винної особи до адміністративної відповідальності.

Щодо заходів відповідальності за порушення нормативно-правових положень, то адміністративним законодавством України передбачені санкції, які містять такі заходи відповідальності:

1. Накладання адміністративних стягнень на фізичних та юридичних осіб за здійснення адміністративних правопорушень.

2. Застосування до фізичних та юридичних осіб за здійснення адміністративних порушень заходів впливу, що не є адміністративними стягненнями ⁴⁰.

Говорячи про форми державного управління, вчені зазначають, що у найзагальнішому вигляді під формою управлінської діяльності треба розуміти той чи інший спосіб зовнішнього вираження змісту цієї діяльності. Конкретними прикладами дій суб’єктів управління, в яких виражається зміст управлінської діяльності, можуть слугувати такі їх дії, як: видання акту управління, прийняття рішення, вирішення скарги, проведення наради, призначення ревізії, видача дозволу, реєстрація підприємства, здійснення контролю, заборона чого-небудь тощо.

Форми управлінської діяльності відзначаються помітною самостійністю й універсальністю щодо конкретних галузей і сфер державного управління. Між ними немає жорсткої залежності і взаємо обумовленості. Через це одні й ті самі форми успішно застосовуються в різних галузях і сферах.

Форми державного управління, при їх застосуванні, повинні відповідати таким вимогам: не виходити за межі режиму законності; відповідати компетенції даного суб’єкта управління; відповідати призначенню і функціям управлінської діяльності; відповідати змісту і характеру вирішуваних питань; сприяти досягненню мети управлінського впливу; враховувати особливості конкретного об’єкта управління.

Отже, під формою державного управління слід розуміти зовнішньо виражену дію – волевиявлення виконавчо-розпорядчого органу (посадової особи), здійснене у рамках режиму законності та його компетенції для досягнення управлінської мети. Загалом, серед форм державного управління виділяють правові та неправові, а за ступенем правової регламентації визначають наступні:

1. Встановлення норм права (видання нормативних актів управління, адміністративна правотворчість). Основним призначенням цієї форми є виконання наказів, законів, інших державно-владних приписів, для реалізації яких потрібні додаткові положення нормативного характеру.

2. Застосування норм права (видання ненормативних актів управління, індивідуальних актів управління, актів застосування норм права, адміністративне розпорядництво). Саме за допомогою юридичних актів індивідуального характеру закони та інші правові норми застосовуються до конкретних обставин управлінського життя. Такі акти відіграють роль юридичних фактів, з якими пов’язується виникнення, зміна, припинення адміністративно-правових відносин.

3. Укладання адміністративних договорів. Адміністративний договір – це визначена актами адміністративного права угода сторін, одна з яких є носієм державно-владних повноважень стосовно інших.

4. Здійснення реєстраційних та інших юридично значущих дій. До них відносяться, наприклад, реєстрація й облік ЗМІ, реєстрація винаходів і відкриттів, нормативних актів тощо.

5. Провадження організаційних дій. Такі дії є повсякденними і різноманітними виявами управлінської дисципліни, які безпосередньо не спричиняють юридичних наслідків. До них відносять різні інструктування, наради, семінари, збори, конференції, надання практичної допомоги, розповсюдження позитивного досвіду, проведення контрольних заходів, вивчення громадської думки, розробка заходів щодо впровадження новітніх досягнень науки і техніки тощо.

6. Виконання матеріально-технічних операцій. З їх допомогою обслуговується процес управління та інші форми управлінської діяльності ⁴¹.

Неодмінним інструментом, за допомогою якого держава здійснює управління, є правові акти державного управління. Саме в них міститься переважна частина всіх наявних у державі правових приписів, які поширюються практично на всі державні органи, недержавні структури, посадових осіб та громадян.

Правові акти державного управління – це владні, підзаконні, втілені в установлену форму волевиявлення суб’єктів державного управління, що безпосередньо впливають на правові норми і відносини з метою їх удосконалення відповідно до державних інтересів ⁴².

Відображаючи усю різноманітність державного управління як найширшої діяльності держави, акти управління також різноманітні і великі за чисельністю. Вони поділяються за юридичними властивостями на: нормативні акти, що безпосередньо виражають регулятивну функцію адміністративного права та розраховані на довготривале, багаторазове застосування з метою регулювання однотипних відносин і не мають персоніфікованого адресата; ненормативні (індивідуальні) – розв’язують конкретну управлінську справу, персонально визначає поведінку адресата, має державно-владний характер, застосовується уповноваженими органами у встановленому порядку.

За межами дії (у просторі і часі) акти поділяються на такі:

• що діють на всій території без обмежень у часі (наприклад, Указ Президента України “Про заходи щодо розвитку національної складової глобальної мережі Інтернет та забезпечення широкого доступу до цієї мережі в Україні” від 31 липня 2000 р.)

• що діють на території протягом певного терміну (Указ Президента України “Про зміну складу Ради з питань інформаційної політики” від 3 квітня 2002 р.);

• що діють на частині території без обмежень у часі ;

• що діють на частині території протягом певного терміну .

За характером компетенції органів, які видають акти, останні діляться на акти загального, галузевого і функціонального управління. Перші регулюють управлінські відносини у всіх сферах і галузях; другі – відносини, у одній певній галузі державного управління; треті – регулюють одну чи кілька державних функцій. До першої групи актів належать: акти Президента України, Кабінету Міністрів України, місцевих державних адміністрацій. До другої – акти управління галузевих міністерств, комітетів, відомств; до третьої – акти функціональних органів управління .

Акти відрізняються за положенням органів, які їх приймають. Президент України видає укази і розпорядження. Кабінет Міністрів України – постанови і розпорядження. Міністерства, комітети, відомства видають накази й інструкції. Голови державних адміністрацій видають розпорядження, а керівники структурних підрозділів державних адміністрацій – накази.