Часть первая. Внешняя история Глава I. Законодательная деятельность

Единственным источником права в императорскую эпоху признается закон. Обычай, игравший такую важную роль в области права в удельно-вечевом периоде и в Московском государстве, отступает теперь совершенно на задний план и, если не всегда de facto, то de jure совсем утрачивает значение фактора образования права. Ввиду этого характер законодательства императорского периода имеет мало общего с характером законодательства Московского государства. В то время как законодательные памятники Московского периода, будучи в большинстве случаев не чем иным, как сводами предшествующего законодательного материала, главный источник которого составляло обычное право, отличались, в силу этого, вполне консервативным характером, законодательство императорского периода, порвав всякую связь с обычаем и являясь или плодом, так сказать, чисто теоретических соображений отдельных лиц, или же будучи сколком с иностранного законодательства, усвоило себе вполне реформаторский характер.

Главная причина, обусловившая господство закона в качестве источника права и, вследствие этого, видоизменившая самый характер законодательства, состояла в том, что в изучаемую эпоху единственным субъектом законодательной власти стал самодержавный государь, воля которого творила закон. Истинность этого положения доказывается массой законодательных памятников, свидетельствующих о значении государя в качестве субъекта законодательной власти. Так, на докладных пунктах Синода, представленных Петру I в 1721 г., значится следующая пометка самого государя: "какое дело позовет о новом каком определении генеральном (т.е. о законе), то не должно ни в Синоде, ни в Сенате без подписания нашей руки чинить". То же встречаем и в указе 1722 г.: "Сенату чинить, но не печатать, ниже утверждать вовсе по тех мест, пока от нас оный опробован, напечатан и к регламентам присоединен будет". "Должна сия коллегия, - читаем в Духовном регламенте, - новыми правилами дополнять регламент свой, однако ж, делать сие должна не без нашего соизволения". Та же мысль проводится и в указе 1762 г., запретившем Сенату издавать такие указы, "кои в закон или в подтверждение прежних служат, не представя наперед нам и не получа на то апробацию". Точно так же указ 1780 г., запретивший генерал-губернаторам "делать от себя собственно постановления", предписал им в случае необходимости издания таковых представлять об этом Сенату, "который не преминет взнести к нам и крайнюю нашу волю исходатайствовать". Наконец, в Учреждении Государственного Совета 1810 г. читаем: "никакой закон, устав и учреждение не исходят из Совета и не могут иметь совершения без утверждения верховной власти". Таким образом, из анализа содержания указанных памятников видно, что единственным субъектом законодательной власти в XVIII и XIX ст. является государь. Правда, были эпохи, когда закон мог издаваться и без санкции со стороны государя, напр., при Петре до 1722 г. (во время отсутствия государя из столицы или из государства) и в царствование Елизаветы Петровны, когда законодательная власть сосредоточилась в руках Сената, вследствие нелюбви императрицы заниматься государственными делами (об этом будет сказано ниже), но такие эпохи являлись исключением. Ввиду подобного положения вещей необходимо признать тот факт, что в изучаемую эпоху, хотя разным учреждениям (напр., Сенату, Синоду, советам при особе государя) и принадлежали законодательные функции, но права законодательства они не имели, так как участие их в законодательной деятельности государей обусловливалось только соображениями удобства, а не присущими им правами, хотя бы основанными на обычае.

В императорском периоде уже сознается различие понятий закона, административного распоряжения и судебного решения, хотя нельзя сказать, чтобы в законодательстве это различие вполне отразилось. Так, уже указы 16 марта 1714 г. и 29 апреля 1720 г. различают постоянные и временные указы. Под первыми понимаются такие, "которые в постановление какого дела изданы по вся годы". Под вторыми - временные распоряжения. Затем в 1743 г. генерал-прокурор кн. Трубецкой, предписывая составить сборник указов с 1730 г., в то же время указывает на необходимость различать временные указы от принадлежащих "до вечного определения". Точно так же в 1763 г. Сенат предписывает собрать указы, имеющие характер вечных законов в отличие от временных распоряжений. Это же различие между указами мы встречаем при Екатерине II. Так, сама императрица в рассказе о первых годах своего царствования, характеризуя состояние законодательства в то время, указывает, между прочим, на плохое различие между "временными и непременными законами"*(54), о чем она также говорит и в своем известном манифесте 14 декабря 1766 г. Впервые попытку разграничить понятие закона от административного распоряжения делает известный Наказ, но крайне неудачно. Под законами он понимает "те установления, которые ни в какое время не могут перемениться", под "указами" же - "все то, что для каких-нибудь делается приключений, и что только есть случайно или на чью особу относящееся и может со временем перемениться". Несколько удовлетворительнее этот вопрос разрешен в Наказе, данном Непременному совету 5 апреля 1801 г. Он знает "государственные постановления временные" и "коренные или непреложные". Под первыми понимаются "все те, кои определяют какое-либо обстоятельство государственное, по существу своему перемене подлежащее" (напр., воспрещение или разрешение известного рода торговли, наложение пошлины, установление тарифа, разного рода распоряжения по строительной части и т.п.). Под вторыми понимаются "те, коих предметы постоянны и непременны и которые объемлют в себе все времена и узаконяются на веки" (напр., Жалованная грамота дворянству, городовое положение, общие гражданские законы и т.п.). Они составляют "главное, неприменяемое и незыблемое основание всех законов империи", в то время как "временные постановления преходящи и подвержены переменам". Постановления обеих категорий вносятся в особые книги, причем книга постоянных постановлений утверждается большой государственной печатью. Благодаря Сперанскому в различении понятий закона и административного распоряжения был сделан большой шаг вперед. Так, в своем известном Проекте уложения государственных законов (о нем см. ниже) он уже вполне разграничил эти два понятия. "Закон положительный, - читаем в проекте, - не что другое есть, как ограничение естественной свободы человека. Но не все сии последствия равно существенны для политической и гражданской свободы. В отношении к свободе они могут быть разделены на два главные класса. В первом должно положить те постановления, коими вводится какая-либо перемена в отношениях сил государственных или в отношениях частных людей между собой. Во втором те, кои, не вводя никакой существенной перемены, учреждают токмо образ исполнения первых. Первым принадлежит в точном смысле толкование закона, вторым - уставов и учреждений. Первые должны составлять предмет законодательного сословия, вторые же относятся к действию власти исполнительной". К законам Проект относит: 1) уложение государственное и законы органические, 2) уложение уголовное, 3) гражданское, 4) коммерческое, 5) сельское и 6) "все общие дополнения и изъяснения предметов, в уложения сии входящие". К законам же, по Проекту, должны быть отнесены: судебный устав, учреждения судебных и правительственных мест, все постановления о налогах и повинностях и т.п. К административным распоряжениям, так называемым уставам и учреждениям, Проект относит: постановления о войне и мире, меры, "приемлемые правительством к спасению отечества среди каких-либо бедствий", и "все частные инструкции, учреждения, распоряжения, удостоверяющие, изъясняющие и дополняющие прежние уставы и учреждения и разрешающие частные в них сомнения и затруднения"*(55).

Однако практика не делала никакого различия между законом и административным распоряжением, если последнее исходило непосредственно от верховной власти, считая их по силе действия вполне равнозначащими. Напротив, административные распоряжения подчиненных властей (напр., коллегий, губернаторов, воевод и т.п.) различались от закона и должны были быть подзаконны, т.е. издаваться в пределах закона и не переходить через последние.

Что касается до судебного решения, то оно трактовалось как применение закона к отдельному конкретному случаю, а не считалось законом, изданным ad hoc, что нередко имело место в Московскую эпоху.

Переходим к моментам составления закона. Инициатива закона существовала в форме официального и частного почина. Первый принадлежал государю и подчиненным властям. Внешняя форма инициативы государя могла быть устная и письменная. Впрочем, при Петре, как то было предписано Генеральным регламентом, инициатива государя обязательно должна была выражаться в письменной форме.

Что касается до инициативы подчиненных властей, то она принадлежала как центральным (Сенату, Синоду, советам при особе государя, коллегиям, министерствам и т.п.), так и местным учреждениям. На основании Учреждения о губерниях 1775 г. местные учреждения могли возбуждать законодательные вопросы при следующих условиях: генерал-губернатор созывал общее собрание из членов губернского правления, казенной, гражданской и уголовной палат, которые, в присутствии губернского прокурора, постановляли обязательно единогласное решение, заносившееся в журнал заседания и представлявшееся в Сенат*(56). Затем, на основании Жалованной грамоты дворянству 1785 г. дворянские собрания имели право ходатайствовать о своих нуждах и пользах через особых депутатов перед Сенатом и непосредственно перед самим государем.

Частный почин хотя и существовал, но далеко не имел того значения, какое было присуще ему в XVI и XVII ст., когда огромная масса законов первостепенной важности возникала благодаря частным челобитиям. Иногда само правительство требовало возбуждения законодательных вопросов со стороны общества путем подачи так называемых наказов с изложением нужд и желаний сословий, как, напр., в 1767 г., при созвании Екатериной II своей известной комиссии по составлению проекта нового Уложения.

Второй момент составления закона, а именно, составление проекта, сосредоточивался обыкновенно в государственных установлениях (в Сенате, Синоде, коллегиях и пр.) или в особых комиссиях, организовавшихся специально для этой цели (напр., бесчисленные комиссии по составлению нового Уложения, длинный ряд которых тянется от Петра I вплоть до Николая I).

Третий момент - обсуждение проекта - выражался в форме предварительного и окончательного обсуждения. Предварительное обсуждение происходило в коллегиях и специально для этого учреждаемых комиссиях; окончательное же имело место в высших государственных учреждениях (в Сенате, Синоде и в советах при особе государя). С образованием Государственного Совета в 1810 г. он стал единственным местом (если не считать Синода и Военного совета) обсуждения закона. Иногда, как при составлении, так и при обсуждении проекта, правительство призывало депутатов от сословий. Так, при обсуждении Духовного регламента были созваны три съезда из духовных лиц (один в Москве, другой в Казани и третий в Вологде). Затем в комиссии по составлению проекта нового Уложения нередко призывались сословные депутаты (при Петре II, Анне Ивановне, Елизавете Петровне и Екатерине II).

Последний момент составления законов - санкция его со стороны верховной власти - всегда осуществлялся государем. Если были такие эпохи, когда закон получал санкцию и помимо государя (при Петре во время отсутствия государя до 1722 г. и при Елизавете Петровне), то они являлись исключением и продолжались недолго. Напротив, в отличие от Московского периода теперь действовало правило, что санкция со стороны государя есть необходимое условие, conditio sine qua non превращения каждого законопроекта в закон. Санкция выражалась как в устной, так и в письменной форме. Впрочем, при Петре на основании Генерального регламента для санкции была предписана только письменная форма. "Того ради, - читаем в регламенте, - соизволяет его царское величество всякие свои указы в Сенат и коллегии отправлять письменно, ибо как в Сенате, так и в коллегиях словесные указы никогда отправляемы быть не надлежат" (глава II). В другом месте регламент предписывает коллегиям "неотложно исполнять указы, которые надлежат быть письменные и зарученные, а не словесные" (глава IV). Напротив, преемники Петра допускали и устную форму. Так, уже Екатерина I предписала исполнять словесные указы, подписанные секретарем Верховного тайного совета*(57). При Петре II, Анне Ивановне и Елизавете Петровне словесная форма получила широкое распространение, в силу чего неоднократно возникали противоречия между словесными и письменными указами. Любопытно, что словесные указы существовали в это время на практике, но не по закону, так как последний не признавал за ними никакой силы и неоднократно предписывал им не верить*(58). Ввиду такого положения вещей при Петре III был издан указ (22 января 1762 г.), признавший действительным только тот словесный указ, который 1) объявлялся определенными лицами, а именно, сенаторами, обер-прокурором, президентами трех высших коллегий (иностранных дел, военной и морской), 2) не отменял письменного указа и 3) не касался известных предметов, точно поименованных в указе 1762 г.*(59) Указы же, не удовлетворявшие этим трем условиям, признавались недействительными и не подлежали исполнению. В царствование Екатерины II и Павла I было произведено значительное расширение числа лиц, объявлявших словесную волю государя, так что правительство снова стало склоняться идти по прежнему пути. При Александре I словесная форма санкции государя была совершенно уничтожена (Учреждением министерств 1802 г.)*(60), письменная же получила новую форму, а именно: "вняв мнению Государственного Совета, постановляем или учреждаем"*(61).

Однако эта формула употреблялась сравнительно недолго, а затем и вовсе вышла из употребления, сперва на практике, а с изданием нового Учреждения Государственного Совета 15 апреля 1842 года и в законе*(62).

С утверждением закона государем наступал момент публикации закона. Необходимость его, по крайней мере в судебных делах, была вполне осознана уже при Петре, предписавшем "применять к судебным делам указы, всенародно напечатанные и повсюду объявленные". То же самое, но по отношению уже ко всем законам, предписала Екатерина II, высказав в Уставе благочиния 1782 года следующее положение: "нельзя взыскивать исполнения по закону, не обнародованному". В деле публикации важную роль играл Сенат. По указу 1721 года все новые законы должны были представляться в Сенат на "апробацию", утверждаться подписью его членов и публиковаться во всеобщее сведение. То же предписывает и указ 1723 года. "Когда от его императорского величества, - читаем в нем, - которой коллегии или канцелярии присланы будут письменные или словесные указы, и о тех указах немедленно объявлять в Сенат, чтоб, за неизвестием о таких указах, не происходило в делах помешательства". Роль Сената в деле публикации законов не умаляется и впоследствии. Так, Учреждением Сената 1802 года было предписано: "все именные указы вносить в Сенат от всех мест и лиц, которым оные даны будут".

Что касается до формы публикации, то на основании указа 1714 года она должна была заключаться в печатании. "Указы, - гласит названный закон, - для всенародного объявления велеть печатать и продавать всем". По отпечатании они рассылались местным начальникам, затем по нескольку раз читались в церквях и, наконец, расклеивались на площадях и улицах. Однако ввиду того, что нередко в форме указов расклеивались и пасквили на основании узаконений Екатерины II публикация законов на местах была передана в ведение губернского правления и полиции. Порядок ее точно определен в Уставе благочиния 1782 года (обнародование законов стало функцией частных приставов и квартальных надзирателей - каждого в своей части и квартале).

По обнародовании закон приводился в исполнение, причем моментом, с которого он становился юридически обязательной нормой, признавалась публикация. "Управа благочиния, - читаем в уставе этой последней, - не взыскивает с людей исполнения по закону, буде закон не обнародован". Правила, обязательные при исполнении закона, были следующие.

Во-первых, закон обратного действия не имеет. До 1785 года этот принцип хотя и признавался, но в равной мере и нарушался. Так, известный указ о единонаследии 1714 года, с одной стороны, признает его ("сей указ не на прошедшие времена, но с сего 1714 года действо свое имеет"), с другой стороны, отрицает ("хотя в прошедшие два месяца какие разделы имений и сделаны, то оные переделать по сему указу"). Затем в том же 1714 году состоялся указ, отменивший те из новоуказных статей и указов, постановления которых противоречили Уложению, и дозволивший просить о перевершении всех дел, решенных уже на основании отмененных законов. Таким образом, только с указа 18 декабря 1785 года было признано, что закон обратного действия не имеет. Это правило несколько раз подтверждалось впоследствии (напр., указом 1817 г. и др.).

Во-вторых, действие закона распространяется на всех лиц, живущих на территории государства, причем не принимается в расчет национальность и подданство последних. Этот принцип вполне ясно высказан в Уставе благочиния. "Управа благочиния, - читаем в нем, - с иногородных, иностранных и иноверных, в городе живущих, равно как и с природных, взыскивает исполнения узаконений по гражданству".

В-третьих, неведением закона никто не может отговариваться. Впервые это правило было высказано в Воинском уставе 1716 года, который было предписано отпечатать и разослать по всем присутственным местам, "дабы неведением никто не отговаривался". О том же говорят и многие указы. Впрочем, иногда, в виде исключения, неслыхание Воинского артикула со стороны молодого солдата могло служить обстоятельством, смягчающим наказание.

В-четвертых, законы должны исполняться точно и буквально и толкование их, напр., со стороны судей и администраторов (в отличие от нашего времени) строго воспрещалось. Вот почему законы должны писаться ясным и точным языком, а в случае отсутствия такового должны разъясняться Сенатом и даже самим государем. "Буде же в регламентах, - читаем в указе 17 апреля 1722 года, - что покажется темно или такое дело, что на оное ясного решения не положено, такие дела не вершить, ниже определять, но приносить в Сенат выписки о том, где повинны собрать все коллегии и об оном мыслить и толковать под присягой, однако же не определять, но, положа на пример свое мнение, объявлять нам". Те же идеи пропагандирует и Наказ. "Судьи, судящие о преступлениях, - говорит он, - потому только, что они не законодавцы, не могут иметь права толковать законы о наказаниях. Так кто же будет законный оных толкователь? Ответствую на сие: самодержец, а не судья, ибо должность судьи в том едином состоит, чтобы исследовать: такой-то человек сделал или не сделал действия, противного закону... Нет ничего опаснее, как общее сие изречение: надлежит в рассуждение брать смысл или разум закона, а не слова... Ежели право толковать законы есть зло, то также есть зло и неясность оных, налагающая нужду толкования. Сие неустройство тем больше еще, когда они написаны языком, народу неизвестным или выражениями незнаваемыми. Законы должны быть написаны простым языком, и Уложение, все законы в себе содержащее, должно быть книгою весьма употребительною".

Высказав эти идеи в Наказе, Екатерина II проводила их и на практике. Так, в манифесте 15 декабря 1763 г. мы читаем: "каждый департамент Сената имеет принадлежащие ему дела решать на точном разуме законов". "Палаты, - гласит Учреждение о губерниях 1775 г., - да не решат дела инако, как в силу государственных узаконений". Точно так же указ 7 апреля 1788 года предписывает Сенату основывать свои определения "везде и во всех делах на изданных законах и предписанных правилах, не переменяя ни единой литеры, не доложася нам". Те же правила действовали и в XIX ст. вплоть до издания Судебных уставов 1864 г. Так, Учреждение министерств 25 июля 1811 г. постановляет, что "в Сенате дела разрешаются по существующим законам и учреждениям", а "где законы и учреждения недостаточны, там дело представляется на Высочайшее усмотрение". Точно так же и Свод законов (изд. 1832 г.) предписывает исполнять законы "по точному и буквальному смыслу оных, без всякого изменения или распространения", причем "все без изъятия места должны утверждать определения свои на точных словах закона, не переменяя в них, без доклада Императорскому Величеству, ни единой буквы и не допуская обманчивого непостоянства самопроизвольных толкований" (ст. 65. Т. I. Ч. I)*(63).

В-пятых, в отношении противозаконных предписаний начальства подчиненные должны соблюдать принцип закономерного повиновения. Впервые этот вопрос был затронут в указе 20 января 1724 г. "Всем подчиненным, - читаем в нем, - как в Сенате и Синоде, так и во всех коллегиях, канцеляриях и во всех местах всего государства, где какие дела отправляются, быть в послушании у своих командиров во всем, что не противно указу. А ежели что противно, того отнюдь не делать под наказанием, яко преступнику указа, но должен командиру своему тайно объявлять, что то противно указам, и ежели не послушает, то протестовать и доносить высшему над тем командиром, кто приказывает; а ежели и в том тако ж увидит противность, то генерал-прокурору; а ежели в нем усмотрит противность, то доносить Его Величеству, но чтоб была самая истина"*(64). Тот же самый принцип закономерного повиновения был обязателен для коллегий, а со времени Учреждения о губерниях и для палат в их отношениях к Сенату.

Что касается до отмены закона, то на этот счет существовали следующие правила. По Наказу Сенат являлся "хранилищем" законов и в качестве такового он был обязан вписывать в особый регистр и обнародовать только такие законы, которые не противоречили Уложению (в то время составлявшемуся). В противном случае он должен был представлять верховной власти о необходимости их отмены. Указом 21 марта 1803 г. на Сенат была возложена функция входить с представлением к государю об отмене старых законов. Затем на основании Учреждения о губерниях вопрос об отмене законов мог разрешаться в соединенном заседании губернского правления и палат под председательством генерал-губернатора и в присутствии губернского прокурора. Для разрешения его, как и при возбуждении вопроса об издании нового закона, требовалось единогласное решение и представление журнала заседания в Сенат.

Последний вопрос, подлежащий нашему рассмотрению, это о разделении законов на виды. Впервые он был возбужден в Наказе, который разделил все законы на три категории, а именно, законы, учреждения временные и указы. Законы - это "те установления, которые ни в какое время не могут перемениться, и таковых числу быть не можно великому". Временные учреждения - это "есть порядок, которым все дела должны отправляемы быть, и разные о том наказы и уставы". Наконец, указы, т.е. административные распоряжения, "заключают в себе все то, что для каких-нибудь делается приключений и что только есть случайное или на чью особу относящееся и может со временем перемениться". Но практика не знала этого деления и, признавая все законы вполне равными по силе действия, делила их по внешней форме на уставы, регламенты и сепаратные указы. Впрочем, как справедливо заметил проф. Филиппов*(65), наша юридическая терминология никогда не отличалась особенной определенностью и устойчивостью, почему с тем или иным наименованием, под которым являлся в свете данный закон, не связывалось всегда одного определенного содержания, и нередко сама практика употребляла известные термины в весьма различных смыслах.