Г. Коллегии

Выше мы сказали, что Петр был большой сторонник коллегиальной формы управления, в приказах же конца XVII ст. эта форма совершенно выродилась, и, по свидетельству самого Петра (указ 22 дек. 1718 г.), главные приказные судьи решали дела вполне единолично без всякого участия "товарищей"*(501).

Находясь под влиянием многих лиц, бывших адептами коллегиальной системы управления*(502), Петр решился взамен прежних приказов учредить по образцу Дании, Швеции и Германии коллегии для отправления отдельных функций в области суда и управления. Так, еще в 1698 г., во время пребывания Петра в Англии, некто Френсис Ли подал ему "предложение о правильной организации правительства", именно об учреждении "комитетов или коллегий" (всех их должно было быть шесть). Затем в 1711 г. "рудокопный офицер" Блигер представил государю "мемориал", в котором высказался за необходимость учреждения "берг-коллегиума, состоящего в искусных сему художеству особах". К этому же году обыкновенно приурочивается подача Петру известного проекта о коллегиях, приписываемого Лейбницу*(503). "Опыт достаточно показал, - читаем в нем, - что для государств и областей не может быть лучшего устройства, как учреждение хороших коллегий, внутренняя организация которых похожа на механизм часов, где колеса взаимно приводят друг друга в движение". "Как в часах одно колесо двигает другое, так в больших часах - государстве, одна коллегия должна приводить в движение другую". Автор проекта высказывается за учреждение девяти коллегий, из которых в особенности обращает внимание на ученую коллегию. Наконец, в 1712 г. мы встречаем еще одно предложение относительно коллегий неизвестного автора, в котором рекомендуется "учинить коммерц-коллегиум и ревизион-комиссион, т.е. пересмотрительный приказ, который бы во всем государстве по вся годы все приходы и расходы свыше всех приказов считать мог подробно". С 1715 года государь сам принимается за дело введения коллегий. Так, от этого года до нас дошла собственноручная записка Петра (от 23 марта) "о коллегиях к соображению", перечисляющая шесть коллегий, подлежащих введению в России. В основу проекта был положен проект неизвестного автора, представленный государю в том же 1715 году и перечисляющий не шесть, но семь коллегий с определением компетенции каждой*(504). Тогда же Петр командировал известного Фика в Швецию собирать материалы для предстоящей реформы, а своему министру при датском дворе кн. Долгорукову предписал прислать печатные или письменные уставы датских коллегий*(505). Одновременно с этим государем было поручено Вейде "достать ученых и в правостях искусных людей для отправления дел в коллегиях". Такое же поручение получил резидент при австрийском дворе Веселовский, долженствовавший сыскать из шрейберов (писцов) "не гораздо высоких чинов, которые бывали на службе цезарской, из чехов, силезцов и моравян, которые знают по-славянски, от всех коллегий, которые есть у цезаря, кроме духовных, по одному человеку, и чтобы они... могли те дела здесь основать". В том же 1715 г. известный барон Гюйсен, по приказанию государя, составил записку об образовании коллегий, для которой он "из цесарских французских, итальянских, английских, прусских и голландских регламентов... самопотребное, что в Российское государство ввести можно, сочинил". В 1717 г. Фик вернулся из-за границы и привез с собой "несколько сот регламентов и разных ведомостей". Для разработки названного материала в помощь Фику был определен Брюс. Оба они должны были "в генеральных терминах положить, какие дела к какой коллегии принадлежат, и что им вырабатывать и до чего не касаться"; кроме того, им было предписано определить штаты коллегий и размеры жалования, "дабы можно было выбрать со временем президентов, годных к каждой коллегии". К делу реформы был привлечен еще один иностранец, а именно Люберас, которому государь поручил составить "очерк устройства коллегий в правильном государственном хозяйстве". Люберас написал два сочинения: одно, касающееся государственных учреждений Швеции, а другое, посвященное изложению тех изменений, которые, по его мнению, следовало в них произвести при посадке на русскую почву, и, кроме того, составил 28 проектов, уставов и регламентов для коллегий*(506).

Между тем, на основании материала, привезенного Фиком, составлен был в том же 1717 г. примерный реестр персонала всех коллегий, а также окончательно определено, какие коллегии должны быть введены. Наконец, в конце 1717 года Петр назначил коллежских президентов и вице-президентов, предписав в течение года окончательно покончить с устройством коллегий. Государь собственноручно написал инструкцию президентам, которой они должны были руководствоваться при избрании членов коллегий. "Выбирать президентам, - гласила инструкция, - подручных или товарищей своих таким образом: 1) чтобы не было отнюдь свойственников или собственных креатур; 2) выбрать по два или по три человека во всякое место, а из них всех коллегии выбирать баллотиром". В следующем 1718 году государь издал указ, которым официально определил способ устройства коллегий. "Всем коллегиям, - гласил указ, - надлежит ныне на основании шведского устава сочинить во всех делах и порядках по пунктам регламенты, а которые пункты в шведском регламенте неудобны или с ситуацией сего государства не сходны, и оные ставить по своему рассуждению". Однако только в 1719 г. оказались составленными некоторые из регламентов коллегий, Генеральный же регламент, служащий учредительным актом для всех коллегий, был издан в 1720 году (28 февраля).

Каждая коллегия состояла из присутствия и канцелярии. В состав первого входили президент, вице-президент, четыре советника и четыре асессора*(507). Последние (т.е. советники и асессоры) назначались Сенатом по представлению коллегий. Президент назначался государем*(508), вице-президент Сенатом, но с утверждением (государя, обыкновенно, Сенат избирал нескольких кандидатов, из которых государь одного и назначал вице-президентом). Президент исполнял обязанности председателя; в качестве такового ему принадлежала "генеральная и верховная дирекция"*(509), причем он имел право доносить Сенату о злоупотреблениях и неспособности членов коллегии и просить о назначении других на их место. Канцелярия состояла из секретаря, регистраторов, протоколистов и других приказных служителей. Секретарь являлся начальником канцелярии и в качестве такового подготовлял доклады для присутствия, где их и докладывал, принимал прошения челобитчиков, составлял реестр дел и надзирал за деятельностью канцелярских чиновников. Протоколист, или нотариус, составлял протоколы заседаний присутствия; регистратор вел реестры входящим и исходящим бумагам; актуариус хранил у себя бумаги, отвечая за их сохранность; переводчик переводил на русский язык бумаги, написанные на иностранных языках и поступавшие в коллегии; канцеляристы, вместе со своими помощниками-копиистами, приготовляли дела к докладу под наблюдением секретаря. Высшие из названных чиновников назначались Сенатом по представлению коллегий, низшие - самой коллегией. Будучи знатоками законов и письменного делопроизводства, канцелярские чины скоро приобрели решающее значение в коллегиях, и на практике коллегиальное начало было сведено к нулю, главным образом вследствие того, что присутствие обыкновенно соглашалось с докладом канцелярии. Подробный порядок вещей и вызвал замечание Миниха, что Россия управляется секретарями и обер-секретарями*(510).

При каждой коллегии, как было уже сказано выше, состоял особый фискал.

Дела в коллегиях решались следующим образом: прежде слушались государственные дела, а потом уже частные, причем на решение первых полагалась неделя, а вторых шесть месяцев. По окончании прений приступали к баллотировке, которая обязательно должна была вестись таким порядком, чтобы младшие члены подавали голоса раньше старших. Приговор составлялся по большинству голосов, причем при равенстве их голос председателя давал перевес. Всякий член, в случае разногласия с большинством, имел право требовать занесения своего мнения в протокол.

Всех коллегий учреждено 12, а именно: три государственные коллегии - иностранных дел, военная и морская (Адмиралтейств-коллегия); три финансовые - Камер-коллегия, ведавшая государственные доходы, Штатс-контор-коллегия, ведавшая государственные расходы, и Ревизион-коллегия, наблюдавшая за исполнением смет по доходам и расходам; три торгово-промышленные коллегии - Берг-коллегия, ведавшая горное дело, Мануфактур-коллегия, ведавшая промышленность, и Коммерц-коллегия, ведавшая торговлю; затем Юстиц-коллегия, имевшая двоякое значение: 1) в качестве учреждения, управлявшего судебной частью (надзор за судебными учреждениями, руководство их деятельностью, представление Сенату кандидатов на разные судебные должности) и 2) в качестве апелляционного и ревизионного суда по отношению к низшим судам, жаловаться на решения которого можно было только в Сенат; Вотчинная коллегия, явившаяся на смену Поместному приказу*(511), и Духовная коллегия, впоследствии Св. Синод.

Почти все коллегии были не только административными, но и судебными учреждениями, чем напоминали старые приказы, в которых также суд и администрация не разделялись*(512). В качестве судебных учреждений они, главным образом, фигурировали в роли суда второй инстанции, и решения их могли быть обжалованы в Сенат, которому вообще коллегии были подчинены. Некоторые коллегии обладали еще своими конторами; так, если коллегия находилась в Петербурге, то в Москве учреждалась ее контора, решавшая дела в большинстве случаев вполне самостоятельно.

Большинство коллегий просуществовало до Екатерины II, когда многие из них были закрыты вследствие издания Учреждения о губерниях 1775 года, перенесшего коллегии в форме палат (казенной, гражданского и уголовного суда, губернского правления, приказа общественного призрения и т.п.) из центра в провинцию и преобразовавшего их из органов центрального в органы местного управления*(513). Оставшиеся же коллегии были уничтожены при Александре I, когда взамен их государь учредил министерства - институт, построенный не на коллегиальном, а на единоличном начале.