Б. Советы при особе государя

В продолжение всего императорского периода постоянно чувствовалась потребность в особом учреждении, которое, во-первых, состояло бы при государе, помогая ему осуществлять все функции государственного управления, и, во-вторых, являлось бы посредствующим звеном между государем и Сенатом. Потребность в подобном учреждении вполне сознавалась людьми XVIII ст., как об этом свидетельствует историческая записка фельдмаршала Миниха, представленная им Екатерине II и изданная покойным М.И. Семевским. Миних доказывает в ней рядом исторических фактов необходимость учреждения особого совета, который был бы соединительным звеном между государем и Сенатом (совет должен "наполнить пустоту между верховной властью и Сенатом"). "Благо государства, - писал Миних, - требует, чтобы громадное расстояние, существующее между высшей властью и властью Сената, было восполнено учреждением совета"*(447).

Потребность в подобном учреждении чувствовалась уже при Петре I, несмотря на то, что в это время до известной степени роль его играл Сенат. Так, до нас дошли три проекта, составленные Люберасом, Фиком и Курбатовым и говорящие о подобном совете. Первый, ссылаясь на Швецию, высказывается за необходимость учреждения особой "дирекционс-коллегии", называемой им еще "реляционной коллегией" и "референдатом", функции которой заключались бы в надзоре за деятельностью всех остальных коллегий. В свою очередь, дирекционс-коллегия должна была зависеть от особого кабинета или тайного совета, являющегося высшим законодательным и административным учреждением*(448). Фик предлагает разделить сенат на две "высшие инстанции" или "генеральные директории": 1) юстиции и полиции и 2) финансов. Эти две директории в соединенном заседании с Синодом и с особым тайным советом иностранных дел должны были разрешать все важные вопросы законодательства, управления и суда*(449). Наконец, Курбатов в своих "Пунктах о кабинет-коллегиуме", представленных им Петру, подробно разрабатывает вопрос об учреждении этого "коллегиума", называемого им еще "архиканцелярией империи". Любопытно, что мотивировка необходимости учреждения "коллегиума" та же самая, которую мы встречаем впоследствии при учреждении Верховного тайного совета, а именно - облегчить положение государя (пункт 16 проекта гласит: "от многих стужаний и трудов восприимет его величество многую свободность"). Кабинет-коллегиум является высшим государственным учреждением, и в нем присутствует сам государь. Он ведает законодательные дела (п. 2 и 9), ему присуща масса административных дел, он фигурирует в роли высшей судебной инстанции (п. 3), а дела по политическим преступлениям рассматривает в качестве суда первой инстанции (п. 8); наконец, в нем сосредоточивается надзор над всем управлением, вследствие чего он контролирует деятельность как центральных, так и местных учреждений. Одна только область внешней политики не входит в состав его компетенции*(450).

Сам Петр был также сторонником учреждения особого совета. До нас дошла его собственноручная заметка следующего содержания: "о коллегии такой, которая б смотрела, что исправить, переменить, оставить, вновь сделать, наченше от порядков прибыли, даже до чистоты и украшения в государстве"*(451). И действительно, в конце своего царствования указом 13 февр. 1720 г. государь учредил особый Тайный совет, в состав которого, кроме государя, канцлера и подканцлера, должны были войти "все или несколько, по важности дела" действительные тайные советники. Круг ведомства совета определялся решением "важных" государственных дел. Секретарские обязанности при совете были возложены на двух советников Тайной канцелярии. Они же должны были "сочинять грамоты к чужестранным государям, рескрипты к министрам и резолюции и декларации, которые подлежат великого секрета и важности". В указе об учреждении Верховного тайного совета 8 февр. 1726 г. мы также находим сведения об этом петровском совете. "Тайным действительным советникам, - гласит указ 1726 г., - и, кроме сенатского правления, есть немалый труд в следующих делах: 1) что они часто имеют по должности своей, яко первые министры, тайные советы о политических и о других важных государственных делах; 2) из них же заседают некоторые президентами в первых коллегиях, от чего в первом и весьма нужном деле в тайном совете немалое им чинится помешательство"*(452). В каких отношениях находился этот совет к Сенату и к коллегиям и вообще какую роль он играл в сфере государственного управления - неизвестно.

Первым советом при особе государя, о котором мы имеем много сведений, был Верховный тайный совет, учрежденный 8 февраля 1726 года. В состав совета входили лица по назначению государя, причем он ведал все отрасли государственного управления (внешняя политика, финансы, военное дело, назначение на высшие должности и проч.), законодательства и суда (дела по важным политическим и служебным преступлениям, а также высший суд по некоторым другим преступлениям), как о том свидетельствуют протоколы рассматриваемого учреждения, изданные Русским Историческим Обществом под редакцией академика Дубровина*(453). Совет должен был быть разделен на департаменты, но на деле этого не случилось*(454). Согласно указу 1 янв. 1727 г. дела в совете решались "общим мнением" всех его членов, т.е. единогласно. Указ безусловно запрещает решение по большинству голосов. Если же достигнуть единогласия оказывалось невозможным, то отдельные мнения членов совета представлялись императрице, и от нее уже зависело утвердить то мнение, которое ей казалось более других соответствующим обстоятельствам дела. Все, что происходило на заседаниях совета, вносилось в особые журналы, которые отличались от протоколов, заключавших в себе только одни постановления и резолюции совета. Эти последние и подписывались членами*(455). На основании протоколов составлялись указы. Наконец, при совете состояла особая канцелярия с очень ограниченным составом служащих и с обер-секретарем во главе.

Было уже сказано, что совет, с одной стороны, узурпировал права Сената, а с другой, сперва de facto, а затем и de jure (при Петре II) ограничил власть государя. В 1730 г., после неудачной попытки стать во главе государства, он был уничтожен*(456).

Однако на его месте был вскоре учрежден так называемый Кабинет министров, просуществовавший до вступления на престол Елизаветы Петровны. Официально Кабинет был создан указом 10 ноября 1731 г., но фактически он возник сейчас же после уничтожения Верховного тайного совета и восстановления Сената. По крайней мере, в известном докладе, поданном впоследствии (в 1741 г.) Елизавете Петровне и о котором мы уже говорили, было указано, что "потом (т.е. после обнародования манифеста, восстановившего Сенат в его прежнем значении) почти чрез целый год тайно содержался в руках Остермана Кабинет". Есть и другие данные, подтверждающие факт существования Кабинета если и не за год, то, по крайней мере, за несколько месяцев до его официального учреждения по указу 10 ноября 1731 г. Мало того, еще за три недели до этого указа был издан другой указ (18 октября), говорящий о составе и компетенции Кабинета, но объявленный лишь Сенату, а не "во всенародное известие"*(457).

Мы уже говорили, что, в сущности, Кабинет ничем не отличался от Верховного тайного совета (по крайней мере, времени Екатерины I), пользуясь таким же огромным значением в области государственного управления, как и совет*(458). Кабинет, по словам указа 10 ноября 1731 г., был установлен "для лучшего и порядочного управления всех государственных дел и пользы подданных", в силу чего он получил (опять на счет Сената) самые широкие полномочия в области законодательства, управления и суда. В нем, подобно Верховному тайному совету, сосредоточивались все моменты законодательной деятельности (число именных указов, не прошедших через Кабинет, ничтожно)*(459), причем, как можно судить на основании именного указа, объявленного Кабинету Волынским в декабре 1738 г., резолюции его представлялись на утверждение императрице лишь в наиболее важных случаях*(460). Мало того, по указу 9 июня 1735 г. указы Кабинета, если они подписаны тремя кабинет-министрами, приравнивались по силе действия к именным указам. Кроме законодательной функции, в Кабинете сосредоточивались функции верховного управления и надзора, так, он ведал иностранные дела, финансы (преимущественно дело о доходах и расходах), военные дела, назначения на высшие должности, контроль над деятельностью учреждений и лиц и т.п. Наконец, ему были присущи и судебные функции, причем он фигурировал в роли как следственной, так и судебной камеры, а также в роли суда первой и высшей инстанции. Ему же принадлежало право смягчать наказания или даже вовсе освобождать от них*(461).

Состав Кабинета был крайне ограничен: в него входили три лица по назначению государыни, носившие название министров. Очевидно, ввиду такого небольшого числа членов Кабинета на его заседания нередко приглашались и другие лица, иногда же происходили соединенные заседания Кабинета и Сената, так называемые генеральные собрания, на которых сенаторы пользовались одинаковым правом голоса с кабинет-министрами и результатом деятельности которых было издание общих указов за подписью тех и других. Во время регентства Анны Леопольдовны Кабинет был разделен на три департамента - внутренних, военных и морских и иностранных дел, каждый с одним из кабинет-министров во главе, хотя решающий голос остался за общим собранием*(462).

При Кабинете состояла канцелярия, отличавшаяся первоначально крайней простотой (в нее входило несколько секретарей). Впоследствии (в 1739 г.) она была разделена на три экспедиции - иностранных, внутренних и секретных дел, "дабы впредь конфузии происходить не могли".

Кабинет был упразднен Елизаветой Петровной. Взамен его она учредила Конференцию при высочайшем дворе, "для произведения с лучшим порядком и успехом весьма важных дел и для скорейшего исполнения ее имп. вел. повелений". Конференция, хотя и не имела значения Кабинета, но была поставлена в независимое положение относительно Сената, что видно из факта сношений ее с Сенатом экстрактами из протоколов заседаний, излагавших мнения Конференции. Последняя ведала иностранную политику и отчасти военные дела*(463).

Петр III, вступив на престол, заявил, что он сам будет всем управлять, и поэтому "отныне никакого особливого совета или конференции не будет, а все дела в своих коллегиях отправляться имеют". Но подобный порядок вещей оказался неудобным, почему и вызвал доклад государю со стороны канцлера графа Воронцова, в котором последний высказался за необходимость учреждения особого совета при государе. "Генеральные дела Европы, - писал Воронцов, - в такую теперь кризу пришли, что систему или совсем новую принять, или же во многом переменить надобно будет. Но сию новую систему составить и все распоряжения согласно тому учредить не может ни Сенат, ни иностранная коллегия, паче же, когда пойдут дела на переписках между Сенатом и коллегиями". В последнем случае, "во-первых, секрет повержен во многих руках большой опасности, а дела промедлению, а притом и то легко случиться может, что между равными местами произойдут от неясности разные мнения, от того несогласия, а от несогласия разногласные доклады государю". "Буде же государю угодно будет прежнюю ли Конференцию или какой тому подобный совет восстановить", то "настоящее смешение дел в объяснение придет, и система установлена будет". Кроме того, государь, "присутствуя в таком совете и видя в одном месте все сопряжение главных дел, меньше будет иметь затруднений, а несравненно больше способа и времени все собственными очами видеть и все собственным трудом управлять"*(464). Доводы Воронцова убедили Петра III, и он взамен Конференции учредил так называемый Совет при высочайшем дворе, "чтобы многие наши к пользе и славе Империи нашей и к благополучию верных наших подданных принятые намерения наилучше и скорее в действо произведены быть могли". Совет ведал преимущественно военные дела, в силу чего ему были подчинены обе военные коллегии. Затем указ, подписанный членами совета, приравнивался по силе действия к именному указу*(465). Совет был упразднен Екатериной II.

При вступлении последней на престол существовал проект создать особый императорский совет, долженствовавший до некоторой степени ограничить власть государыни*(466) (раньше уже было сказано, что такой же проект существовал и относительно Сената). Автором проекта был граф Н.И. Панин, представивший императрице доклад о предполагаемой им реформе, а также и проект последней, под названием "Устава верховному правительству". В докладе Панин высказался за необходимость "разделения" самодержавной власти государыни "между некоторым малым числом избранных к тому единственно персон", долженствующих составить "верховное место лежислации или законодания, из которого, яко от единого места, истекать будет собственное монаршее изволение". По проекту "Устава" в состав названного совета должны были войти шесть членов, носивших название императорских советников, из которых четверо получали название "штатских" министров: иностранных дел, внутренних, военный и морской. Совет являлся, главным образом, законодательным учреждением, в силу чего "всякое новое узаконение, акт, постановления, манифесты, грамоты и патенты, которые государи сами подписывают, должны быть контрассигнованы тем штатским министром, по департаменту которого то дело производилось, дабы тем публика оное отличать могла". Кроме того, совет служил средоточием всего управления, в силу чего все дела должны были быть разделены между штатскими министрами, которые по своим департаментам их "рассматривают, вырабатывают, в ясность приводят, предлагают в совете государю и по ним отправления чинят по резолюциям и повелениям государя"*(467). Однако ввиду ограничения власти государыни со стороны совета проект не был утвержден Екатериной II, тем более что встретил, как было уже сказано, сильную оппозицию со стороны многих лиц*(468).

Но высказавшись против ограничения своей власти советом, императрица вполне сознавала необходимость в подобном учреждении, почему в 1768 году, по случаю войны с Турцией, учредила так называемый Императорский совет*(469). Первоначально он имел временный характер, как то видно из манифеста, учредившего его. Совет был организован, "дабы, по причине теперешних военных обязательств, ни в которой части, к тому принадлежащей, ничего проронено не было, что служить может к безопасности империи, и дабы скорейшие сношения установить между политических, военных и казенных мест". В начале он учреждался только на время войны, "дабы иметь как рассуждение, так и бдение, чтоб ничего не было упущено к обороне и к безопасности государства, также и к военным действиям". Однако уже со следующего 1769 года Совет превратился в постоянное учреждение, причем был разделен на два департамента - для политических и военных дел, и, как видно из журналов его заседаний, изданных покойным Калачовым под названием "Архив Государственного Совета", стал во главе всего государственного управления, хотя и не ограничивал власти государыни, так как имел строго совещательный характер. Через Совет прошли все более или менее важные законодательные памятники, изданные Екатериной II, например, Учреждение о губерниях 1775 года, Устав благочиния 1782 года, манифест о горных промыслах, Жалованные грамоты дворянству и городам 1785 года и другие. Одновременно с этим Совет играл весьма важную роль в области управления. Так, он принимал всевозможные меры для благополучного окончания войны с Турцией, для подавления пугачевского бунта, для прекращения моровой язвы и т.п. В состав его входили вначале семь членов, затем гораздо больше, причем все они назначались императрицей, принимавшей самое деятельное участие в трудах Совета.

Последний продолжал свое существование и в царствование Павла I, хотя значение его было крайне умалено, во-первых, потому, что за ним осталась только одна функция, а именно, цензура, все же остальные не входили более в состав его компетенции*(470), во-вторых, потому, что государь почти не присутствовал на его заседаниях (за все время своего царствования Павел I был только один раз на заседании, в то время как Екатерина II присутствовала на 63 заседаниях) и, в-третьих, потому, что он созывался крайне редко (во все царствование Павла I он был созван 143 раза, в то время как при Екатерине II он заседал 1597 раз).

Со вступлением на престол Александра I Совет был упразднен ввиду того, что, "быв редко занимаем предметами существенными, доселе носил одно имя государственного установления без ощутительного влияния на дела общественные". Взамен же его, по плану известного Трощинского, был учрежден 30 марта 1801 г. так называемый Непременный совет, как "место установленное при Его Императорском Величестве для обсуждения и уважения дел государственных", причем "он не входит ни в какие распоряжения по части исполнительной и силы другой в государственном управлении не имеет, кроме силы соображения". В состав его входили "особы, доверенностью государя и общею почтенные". Что касается до компетенции совета, то она была определена следующим образом: "предмет рассуждений Совета составляет все, что принадлежит к государственным установлениям временным или коренным и непреложным", так как поручаемое ему дело "относится только к части законодательной"*(471). Ввиду этого целью Совета должно было быть следующее: "поставить силу и блаженство Всероссийской империи на незыблемом основании закона". Для достижения же этой цели Совет, согласно данному ему наказу, должен был пересмотреть все законы и начертать проекты перемен и исправлений, имея в виду "любовь к человечеству и к всеобщему порядку", а также, "чтобы новыми законами вдохнуть жизнь и бодрость во все низшие состояния людей, обращая покровительство законов на земледелие, мануфактуру, промыслы и ремесла и на торговлю, как первые источники силы государственной". Наконец, совет должен был, "отличив просвещение истинное от ложного, постановить твердые начала к возрождению первого и к уклонению от второго". При Совете была учреждена канцелярия, разделенная на четыре отделения. Все дела поступали в эти последние и подготовлялись в них к слушанию в Совете, в котором решались по большинству голосов. Впрочем, как мнение большинства членов совета, так и мнения отдельных его членов представлялись на "уважение" государя*(472).

Однако уже несколько месяцев спустя после открытия заседаний Совета деятельность его вызвала немало нареканий. По словам графа А.Р. Воронцова, "в нем мало что делалось: вступали в Совет только те дела, кои докладчики делать не хотели, были даже собрания оного, в коих, если бы не прочесть журнала предыдущего заседания и подписать оный, и собираться бы в Совет не для чего". Ввиду такого положения вещей Воронцов предлагал "привесть Совет в состояние, действительное для пользы общей и ближе к намерению, с коим он, как из наказа его видно, императором и учрежден был". Для достижения этой цели Воронцов находил необходимым присутствие государя в Совете, расширение его компетенции с точным определением последней и реформу в области его делопроизводства. Помимо законодательства, Совет должен был ведать еще политические (т.е. иностранные), военные и финансовые дела*(473). Действительно, реформа Непременного совета вскоре сделалась предметом обсуждения в "неофициальном комитете" Александра I, причем большинство членов последнего высказалось за присутствие министров в Совете и за внесение на его рассмотрение всех более или менее важных дел*(474). Это мнение членов комитета получило силу закона с учреждением в 1802 г. министерств, все министры вошли в состав Совета, причем на заседаниях последнего должны были присутствовать не менее пяти из них, считая в том числе и того министра, к компетенции которого относилось рассматриваемое в Совете дело. Манифестом же, учредившим министерства, было определено, что "дела, особенную важность в себе содержащие", обязательно вносились в Совет, обыкновенные же дела рассматривались в Комитете министров. Вплоть до учреждения Государственного Совета Непременный совет функционировал в роли высшего законодательного, отчасти административного и даже судебного учреждения*(475), хотя в этом отношении имел сильного конкурента в лице Комитета министров, который, благодаря присутствию на его заседаниях государя, постепенно фактически стал во главе государственного управления, оттеснив на второй план как Сенат, так и Совет.

Такой порядок вещей продолжался до тех пор, пока во главе государственного управления не стал Сперанский, сделавшийся в полном смысле этого слова правой рукой государя. Он, как известно, пришел к сознанию необходимости преобразовать все государственное устройство и начал с Совета. Было уже сказано, что в основу своего плана он положил теорию Монтескье и, сообразно с ней, для осуществления административно-исполнительной власти создал министерства, действовавшие под контролем Государственного Совета. Впрочем, по проекту Уложения государственных законов, значение последнего далеко не исчерпывалось названным контролем. Задачей Государственного Совета, главным образом, было посредничество между государем, с одной стороны, и законодательной (Государственная Дума), исполнительной (министерства) и судебной (Сенат) властью, с другой стороны. "Действие этих трех учреждений, - читаем в проекте, - соединяется в Государственном Совете и через него восходит к державной власти", так как Совет стоит во главе всех государственных учреждений, составляя "вершину всей государственной организации и последнее ее звено". Ввиду этого "в порядке государственных установлений Совет представляет сословие, в коем все действия порядка законодательного, судного и исполнительного в главных их отношениях соединяются и чрез него восходят к державной власти и от нее изливаются". Как следствие из указанного значения Совета, являлось участие его в разработке законопроектов, поступавших в Государственную Думу. Председателем Совета был государь или лицо, назначенное последним, членами же - "особы, высочайшей доверенностью в сословие сие призываемые", а также министры, как члены ex officio. Совет разделялся на четыре департамента: 1) законов, 2) дел военных, 3) гражданских и духовных и 4) государственной экономии. Члены департаментов вместе с особо назначенными лицами составляли общее собрание Совета. Кроме того, при Совете имелась канцелярия, под названием государственной, из пяти отделений, управляемая государственным секретарем и подчиненная государственному канцлеру. Через нее "идут все дела, входящие в Совет и исходящие из Совета, приуготовляются в ней и от нее, по утверждении их отправляются к надлежащему исполнению".

Кроме названного проекта, до нас дошла еще "Записка о необходимости учреждения Государственного Совета", написанная также Сперанским*(476). В ней собраны все доводы в пользу необходимости учреждения Совета как места "для общего соображения государственных дел в отношении их к части законодательной", а уже не места для "соединения" законов, администрации и суда, как по проекту. Государственный Совет по "Записке" является по преимуществу законосовещательным учреждением, на рассмотрение которого вносятся законопроекты, долженствовавшие быть, по Проекту, внесенными на рассмотрение Государственной Думы. В такой модифицированной форме Совет должен был водворить господство "закона твердого и постоянного", изгнать из управления произвол и личное доверие к отдельным лицам, благодаря которому в законах "развилась великая несвязность, они часто соображались втайне, издавались без всякого публичного и единообразного их уважения (т.е. обсуждения), переменялись по личным случаям и удобностям и слабо исполнялись на деле". Для уничтожения подобного порядка вещей и необходимо было учреждение Государственного Совета. Действительно, последний был торжественно открыт 1 янв. 1810 г., причем Александр I произнес речь, в которой охарактеризовал сущность нового учреждения*(477). "Мысль о твердых государственных установлениях, - сказал государь, - никогда меня не оставляла. Я всегда желал, чтобы благосостояние Империи утверждалось на законе, а закон был неподвижен на установлениях, так как лица умирают, и одни установления живут и в течение веков охраняют основания государств. Я имею удовольствие положить твердое основание одному из важнейших государственных установлений: Государственный Совет будет составлять средоточие всех дел высшего управления; бытие его отныне станет на черед установлений, непременных и к самому существу Империи принадлежащих"*(478).

На основании Учреждения или "Образования" Совета компетенция его была определена следующим образом: "в порядке государственных установлений Совет составляет сословие, в котором все части управления, в главных их отношениях к законодательству, соображаются и через него восходят к верховной императорской власти... Посему все законы, уставы и учреждения, в первообразных их начертаниях, предлагаются и рассматриваются в Государственном Совете и потом действием державной власти поступают к предназначенному их совершению... Никакой новый закон, устав и учреждение не исходит из Совета и не может иметь совершения без утверждения верховной власти". Таким образом, этими постановлениями "Образования" подчеркивался законосовещательный характер Государственного Совета, как он и был определен Сперанским в его "Записке", но не в проекте, ввиду изменения воззрений государя. К законодательным функциям Совета были еще присоединены и некоторые другие, как-то: 1) общие внутренние меры в чрезвычайных случаях; 2) объявление войны, заключение мира и другие важные внешние меры, "когда, по усмотрению обстоятельств, могут они подлежать предварительному общему соображению", 3) ежегодные сметы государственных приходов и расходов, способы их уравнения, назначение новых издержек в течение года и чрезвычайные финансовые меры; 4) отчеты всех министерств в управлении вверенными им частями. С течением времени функции Государственного Совета расширялись еще более. Так, в 1813 году он получил права высшего апелляционного суда по отношению к Сенату*(479). Еще раньше он получил некоторые права в области финансового управления и пр.

Государственный Совет был разделен на четыре департамента: законов, военных дел, гражданских и духовных дел и государственной экономии, причем по некоторым делам департаменты постановляли окончательное решение*(480), по всем же остальным делам решение департамента вносилось на рассмотрение общего собрания. При Совете была учреждена канцелярия (государственная) с государственным секретарем во главе.

Сперанский придавал огромное значение учрежденному по его инициативе Совету. Вот что писал он в отчете, представленном государю, за 1810 г.: "излишне было бы изображать здесь пользу сего установления; приводя его в движение и поддерживая личным Вашим действием, Ваше Величество, лучше других можете объять все его влияние на общее благоустройство. Совет учрежден, чтобы власти законодательной, дотоле рассеянной и разнообразной, дать первый вид, первое очертание правильности, постоянства, твердости и единообразия. В сем отношении он исполнил свое предназначение. Никогда в России законы не были рассматриваемы с большей зрелостью, как ныне, никогда государю самодержавному не представляли истины с большею свободою, так как и никогда, должно сознаться, самодержец не внимал ей с большим терпением. Одним сим учреждением сделан уже безмерный шаг от самовластия к истинным формам монархическим"*(481).