Тема10. Исполнительная власть: глава государства и правительство

1. Понятие исполнительной власти (роль исполнительной власти в системе разделения властей, её особенности в современный период).

2. Глава государства (понятие, разновидности, положение в системе государственных органов, порядок формирования, функции и полномочия, ответственность).

3. Правительство (понятие и структура правительства, порядок формирования при различных формах правления и государственного режима, виды правительств и их полномочия, ответственность).

1. Понятие исполнительной власти

Согласно конституциям современных государств исполнительная власть в них принадлежит либо главе государства и правительству (кабинету министров) – Египет, либо только главе государства – США, либо только правительству – Италия.

В парламентарных республиках и парламентарных монархиях глава государства лишь формально обладает исполнительной властью, осуществляет власть правительство.

В полупрезидентских республиках исполнительная власть по конституции принадлежит правительству, но в руках президента на деле сосредоточено руководство исполнительной властью.

Органы исполнительной власти кроме исполнения законов занимаются также распорядительной деятельностью – во исполнение законов издают нормативные акты. Кроме того, в ряде стран президент, правительство, министры на основе делегированных парламентом полномочий, издают так называемые акты делегированного законодательства, имеющие не меньшее значение, чем закон.

В последние десятилетия наметилась ярко выраженная тенденция отделения главы государства от исполнительной власти в полупрезидентских республиках, причем в юридическом, но не в фактическом отношении. Выдвигается идея особой президентской власти, арбитражных функций президента по отношению к другим институтам государственной власти. Президент-арбитр над всеми публичными властями – эта норма конституции Франции 1958 года оказала огромное влияние особенно на конституции постсоциалистических государств (Казахстан 1995 г., Белоруссия 1996 г., Украина 1996 г.). В таких республиках создаются совет министров во главе с председателем, которых нет в президентских республиках. Юридически, многие функции исполнительной власти изымаются из ведения президента, фактически же он остается главным руководителем правительства, руководит непосредственно деятельностью министров обороны, внутренних дел, безопасности, иностранных дел и др. Таким образом, глава правительства сводится к роли «административного премьера».

Система органов исполнительной власти в абсолютном большинстве стран составляет единую вертикаль, означающую подчинение нижестоящих вышестоящим, акты первых могут быть отменены вышестоящими органами.

2. Глава государства

2.1. Понятие главы государства

Глава государства – это конституционный орган и высшее должностное лицо государства, представляющее его как внутри, так и за пределами страны.

В соответствии с конституцией, в одних странах глава государства рассматривается как неотъемлемая составная часть парламента, поскольку без его подписи законы недействительны (монарх в Великобритании, президент в Индии), либо как глава исполнительной власти и одновременно глава государства (США, Египет), наконец, как лицо, являющееся только главой государства и не входящее в какую либо ветвь власти (Германия, Италия). Глава государства может быть единоличным властителем (Оман, Саудовская Аравия), а также лишь символом государства, не имеющим реальной власти (Япония).

Глава государства может быть как единоличным, так и коллегиальным. К последнему относятся: Государственный совет на Кубе, Постоянный комитет ВСНП Китая.

В ряде стран Британского Содружества полномочия главы государства принадлежат британскому монарху, которого представляет в этих странах генерал-губернатор, утверждаемый монархом по рекомендации правительства этих стран.

Главы государств разных стран имеют некоторые общие для них полномочия:

• созыв сессий парламента, опубликование законов (иногда права вето), роспуск парламента;

• формирование правительства (нередко лишь формально его утверждают), увольнение правительства и отдельных министров в отставку, назначение судей;

• заключение и ратификация международных договоров, назначение послов, предоставление гражданства;

• помилование осужденных;

• присвоение почетных званий, наград.

Конкретные полномочия главы государства зависят от формы правления и от реального положения главы государства.

2.2. Разновидности глав государств

2.2.1. Монарх – глава государства и глава исполнительной власти получающий свой пост по наследству.

Существует ряд систем наследования: салическая, кастильская, австрийская, шведская, мусульманская, племенная.

В Малайзии монарх – избирается на 5 лет султанами монархических субъектов малайской федерации.

При наследовании престола малолетним монархом назначается регент из числа родственников монарха, либо регентский совет действующие от имени монарха.

Монарх имеет особый титул: император, король, султан. Он не может быть привлечен к уголовной, административной ответственности.

В отличие от президента монарх может обладать правом абсолютного вето (парламент не может его преодолеть). Однако, это право на практике редко используется.

Конституции Испании и Японии не наделяют монарха правом вето.

По конституции монарх назначает правительство. В парламентарных монархиях монарх лишь подписывает документ о назначении правительства. Кандидатуры в состав правительства подбираются лидером партии парламентского большинства.

В дуалистической монархии монарх сам подбирает и назначает министров, на деле возглавляет правительство.

В абсолютной монархии, как правило, монарх назначает премьер-министра (обычно из числа своих родственников). Правительство полностью подотчетно монарху.

Таким образом, реальной властью обладают главы государства в абсолютной и дуалистической монархии.

В парламентарной монархии глава государства лишь подписывает акты, принятые парламентом и правительством. У монарха в этих странах имеются так называемые «спящие полномочия», т.е. прерогативы, которые им обычно не используются, но могут быть использованы в определенной ситуации (в Испании в 1981 году король выступил в защиту демократии против попытки реставрации авторитарного политического режима).

Монарх не несет парламентской ответственности за свои действия.

Монарх имеет государственные регалии (трон, корона) и двор. Содержание главы государства в парламентарной монархии осуществляется на основе утверждаемого парламентом бюджета – цивильного листа.

2.2.2. Положение президента в системе государственных органов власти различно:

• а) только глава государства (Германия);

• б) одновременно глава государства и глава исполнительной власти (США, Бразилия);

• в) глава государства и фактический руководитель правительства при наличии административного премьер-министра (Белоруссия, Казахстан).

Президент избирается на конкретный срок: от 3 лет в Латвии до 5 лет во Франции.

Кандидат в президенты должен быть:

• - гражданином данного государства (в некоторых странах уроженцем страны, а не натурализованным гражданином);

• - обладать полными гражданскими и политическими правами;

• - иметь определенный возраст (Никарагуа – 25, Италия – 50), иногда конституция устанавливает кроме минимального возраста и максимальный (Намибия – не старше 65 лет);

• - определенный срок проживания в данной стране (Болгария – 5 лет, США – 14, Грузия – 15);

• - иметь определенное образование (Азербайджан – высшее, Нигерия – среднее, Филиппины – уметь читать и писать).

Кандидат в президенты может быть выдвинут группой избирателей (Украина – 500 человек, но для регистрации кандидата в президенты здесь необходимо собрать в его поддержку подписи не менее 100 тысяч избирателей в 2/3 избирательных округов по 1,5 тысячи в каждом из них).

Кандидат в президенты может быть выдвинут группой членов парламента (Венгрия – 50 депутатов, Египет – большинством членов парламента).

Кандидат в президенты может быть выдвинут политическими партиями, избирательными объединениями, блоками на их съездах (США).

В ряде стран регистрация кандидата обусловлена внесением значительного избирательного залога (Франция).

Существуют способы избрания президента:

• избрание непосредственно избирателями (Мексика, Украина, Франция);

• голосование выборщиков – при этом способе избиратели голосуют за выборщиков, которые избирают президента из числа кандидатов, выдвинутых партиями. Президентом становится кандидат, имеющий большинство выборщиков (Аргентина, США);

• голосование в парламенте. Для избрания президента этим способом в первом туре требуется, как правило, квалифицированное большинство голосов (в Турции 2/3 от общего числа депутатов), поэтому обычно проводится несколько туров голосования, требования с каждым туром снижаются. В той же Турции по итогам голосования в 4-ом туре президентом становится кандидат, набравший относительное большинство голосов. Президент, избранный парламентом, не может противопоставлять себя парламенту, поскольку получил полномочия не непосредственно от избирателей;

• избрание специальной избирательной коллегией. В Германии это Федеральное собрание, состоящее из депутатов нижней палаты и такого же числа представителей от субъектов федерации. В Италии это коллегия, состоящая из избранных членов обеих палат парламента и представителей от автономных областей.

Конституции Мексики, Боливии, Никарагуа, Эквадора запрещают переизбрание президента на второй срок.

В Германии, США, Аргентине одно лицо может быть избрано президентом не более двух раз.

В Египте, Франции, Сирии ограничений по количеству сроков не существует. В некоторых странах Азии и Латинской Америки президенты избирались на седьмой и восьмой срок, что вело к установлению авторитарного режима.

В Тунисе, Уганде, Югославии в недалеком прошлом, а в Туркменистане в 1999 году провозглашались пожизненные президенты.

Конституции предоставляют президенту обширные функции и полномочия:

• он является гарантом конституции прав и свобод граждан, принимает меры по защите суверенитета государства;

• представительские полномочия, состоящие в назначении своих представителей в субъектах федерации (губернаторы штатов в Индии), назначении дипломатических представителей, при нем аккредитуются иностранные послы;

• президент обеспечивает согласованное функционирование органов государственной власти;

• он обязан сохранять единство государства, выступает с инициативой согласительных процедур в спорах между федерацией и ее субъектами, а также между субъектами федерации;

• полномочия во взаимоотношениях с парламентом:

– может досрочно распустить парламент (нет такого полномочия в президентской республики);

• назначает дату выборов в парламент;

• созывает парламент на сессии;

• подписывает законы и публикует их;

• обладает правом отлагательного вето, которое может быть преодолено повторным принятием закона парламентом;

• в большинстве стран обладает правом законодательной инициативы (в США – нет);

• выступает в парламенте с ежегодным посланием к депутатам о основных направлениях внутренней и внешней политики.

● полномочия по формированию высших органов государства:

• назначает правительство самостоятельно или по предложению лидера парламентского большинства (в Беларуси президент назначает главу правительства с согласия парламента, в США министры назначаются формально также с согласия Конгресса);

• назначает судей;

• как верховный главнокомандующий назначает высший командный состав вооруженных сил страны;

  • в нормотворческой сфере издает указы, декреты, декреты – законы. Отменяет акты органов исполнительной власти. По общему правилу конституции считают акты президента подзаконными. Однако на основе делегирования президенту парламентом соответствующих полномочий, а также до принятия закона по конкретной проблеме, президент может издавать акты, имеющие силу закона.

В парламентарной республике акты президента нуждаются в подписи главы правительства или министра (контрасигнатура).

• президент отвечает за безопасность государства (при нем создается совещательный орган – Совет безопасности). Президент вправе объявить в соответствии с законом военное, чрезвычайное, осадное положение, вводить президентское правление в субъектах федерации, осуществлять федеральную интервенцию.

• решает вопросы гражданства.

• награждает государственными наградами, присваивает почетные звания.

Конституции содержат ряд запретов для президента:

• (а) совмещение должностей и мандатов, участие в руководстве акционерных компаний, приобретение государственного имущества;

• (б) иногда не разрешается получение вознаграждения за научную, литературную или художественную деятельность;

• (в) в некоторых странах президент на период нахождения на этом посту обязан прекратить членство в политических партиях.

При президенте могут создаваться различные совещательные органы, помогающие ему в осуществлении конституционных полномочий (советы по экономике, обороне, безопасности и др.).

Президент имеет собственные службы, аппарат, канцелярию, роль которых очень велика в президентских и полупрезидентских республиках.

Президент в отличие от монарха несет ответственность за свои действия. Ответственность наступает за государственную измену и другие тяжкие преступления.

Уголовная ответственность наступает лишь после процедуры отрешения президента от должности (импичмента).

В США обвинительное заключение принимает Палата представителей Конгресса. Решение об отстранении от должности принимает Сенат. В постсоциалистических странах эта процедура максимально усложнена. В ней принимают участие парламент, конституционный и верховный суд, установлены сжатые сроки, голосование в парламенте квалифицированным большинством голосов. Импичмент президента был осуществлен в Бразилии в 1992 году, в Венгрии в 1993 году.

В Словакии президент может быть смещен с должности парламентом 3/5 голосов от общего числа депутатов «за действия против демократического строя, целостности государства». В Румынии и Азербайджане такое решение принимается большинством голосов всего состава парламента, но для окончательного решения вопрос заносится на референдум. В Австрии и Исландии президент может быть отозван со своего поста избирателями.

Во многих странах в паре с президентом как кандидат одной с ним партии избирается вице-президент. Там, где эта должность не предусмотрена, президента может замещать, в установленных конституцией случаях, председатель однопалатного парламента, председатель верхней палаты парламента, председатель правительства.