6. Правовое регулирование местного управления

Законодательство стран неодинаково регулирует местное управление. B частности, различается состав источников, в которых содержатся нормы, применимые к местному управлению.

Важное место в числе этих источников занимают основные законы, конституции. Особую роль основной закон играет в регулировании федеративных отношений. Именно основные законы устанавливают главные свойства и даже подробности федерализма.

B странах, применяющих самоуправление, основным источ­ником муниципального права являются законы, принятые парла­ментом. Когда управление является децентрализованным или централизованным, то значительную, если не основную, часть норм o местном управлении содержат правительственные акты, то есть акты административной (регламентарной) власти, распоряжения вышестоящего начальства.

B странах c федеративным государственным устройством принятие актов o местном управлении обычно относится к компе­тенции субъектов фёдераций. Автономиям также может быть дано право самостоятельно регулировать местное управление на территориях, которые входят в автономную единицу. Во многих федерациях и странах c автономиями отсутствует единая, пос­троенная по общему для всех образцу, структура муниципальных органов и система отношений между местным управлением и государством.

Нормы судебного происхождения, прецедентное право регулируют муниципальные отношения независимо от типа местного управления. Супы не могут, по крайней мере, теоретически, поставить местные свободы под угрозу их нарушения со стороны государства. Значение этих норм и масштабы их применения зависят от правотворческой активности судей, от авторитета и роли, которую юридическая традиция отводит правосудию. B странах англо­саксонской правовой семьи прецедент занимает одно из основных мест в системе источников муниципального права - "хотя местное управление получает свои полномочия почти исключительно на основании писаного права (конституций штатов, статутов, распо­ряжений, постановлений муниципальных советов и уставов), судебное толкование законодательства играет исключительную роль в спорах по поводу местного управления."

Еще одним источником муниципального права следует назвать акты местного правогворчества. В Великобритании распространена такая форма, как "частный акт" - о предоставлении территориям

полномочий. Частный акт принимает парламент по просьбе органов местного управления. В Италии, Испании, США, других странах территориальные сообщества, автономии, их органы имеют возможность разработать, утвердить референдумом или решением совета статут, хартию, своего рода муниципальную "конституцию". Однако каждый такой акт нуждается в утверждении государственной властью (монархом, парламентом) или хотя бы регистрируется.

Наконец, отношения в области местного управления регулируют административные договоры, которые заключают территориальные органы. Значение административных договоров в последние десятилетия заметно выросло, a сама возможность договорного регулирования местного управления появилась благодаря тому, что самоуправляющиеся и децентрализованные муниципалитеты имеют статус юридических лиц. В этом же качестве вправе действовать уполномоченные органы государства.

Такие "контракты и соглашения обеспечивают формальный, однако гибкий и приспособляемый метод сотрудничества и распре­деления ответственности за обеспечение общественных служб для управления всех типов и уровней." Условия договоров создают правила, по которым органы местного управления строят свою деятельность и потому они также должны быть причислены к источникам муниципального права.

Из перечня источников права o местном управлении следует принципиальный вывод. Статус территориальных коллективов и органов местного управления строится на разрешительном, а не на общедозволительном принципе правового регулирования. Иначе говоря, государство не разрешает муниципалитетам, своим чинов­никам на местах делать "все, что не запрещено законом". Госу­дарство может закрепить за территориями, какие угодно вольности и правомочия. Однако каждое муниципальное полномочие должно быть предусмотрено законом, актом государства; либо санкцио­нировано государственной властью (хартия, статут); либо следовать из содержания закона; или, наконец, признано судебной прак­тикой. В идеале каждое действие муниципалитета должно быть юридически обосновано, особенно если оно является распо­рядительным имеет обязательную силу. Даже договоры, заклю­чаемые между органами местного управления могут быть признаны незаконными и недействительными по причине "отсутствия полномочий выполнять службы за пределами территории."

Применение в местном управлении разрешительного метода объяснимо. Муниципалитеты не являются формой реализации суверенитета. Они находятся в ведении суверенной власти, под ее контролем и не могут c нею конкурировать. C другой стороны, лестное управление, будучи разновидностью административной деятельности, воплощает своего рода власть. И, хотя местная власть, по общему правилу, аполитична (если не учитывать субъектов федерации и автономию), ею все же можно злоупотреблять, при­чиняя ущерб и государству, и интересам частных лиц. Например, в Швеции отмечались случаи, когда какая-либо коммуна обязывала учителей муниципальных школ говорить после уроков в финских классах только по-шведски.

C учетом этого требование к муниципалитетам администри­ровать только в тех пределах, которые разрешены государством или согласованы c ним, оправданно.