5 Вопрос

Устав, основной нормативно-правовой акт муниципального образования, является своеобразной малой конституцией муниципалитета. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для вступления устава муниципального образования в силу необходимо соблюдение нескольких процедур: разработка, принятие, государственная регистрация устава и его официальное опубликование¹. Таким образом, разработка и принятие устава — последовательные стадии единого нормоустановительного процесса. При этом следует различать три вида правотворческой деятельности, связанной с разработкой и принятием устава: — разработка и принятие устава во вновь образуемом муниципальном образовании; — разработка и принятие новой редакции устава в действующем муниципальном образовании; — внесение в устав муниципального образования изменений и дополнений. К настоящему времени во всех субъектах Российской Федерации формирование новых видов муниципальных образований (поселение, муниципальный район, городской округ) завершено, а поэтому большой интерес представляет подготовка и принятие новых редакций уставов действующих муниципальных территорий либо поправок к ним. Необходимо отметить, что в ряде ранее действующих уставах муниципальных образований, принятых до вступления в силу названного выше Федерального закона, процедура разработки и принятия нового устава и процедура внесения в изменений и дополнений в устав отличались друг от друга. Так, в соответствии с Уставом города Тулы вопрос о разработке проекта нового Устава Тулы выносился на заседание Тульской городской Думы по предложению главы муниципального образования и депутатов представительного органа, решение о разработке проекта нового Устава считалось принятым, если за него голосовали не менее 3/4 от установленного числа депутатов. После разработки проекта нового устава он подлежал вынесению на местный референдум. Одновременно изменения и дополнения в Устав города Тулы вносились решением Тульской городской Думы только в случаях изменения или дополнения законодательства, регулирующего основы местного самоуправления в Российской Федерации и Тульской области, или вступления в силу решения суда, обязывающего внести такие изменения или дополнения, а в иных случаях — Тульской городской Думой на основании решения, принятого на референдуме жителей Тулы¹. Современное законодательство муниципальных образований различий в процедурах разработки и принятия нового устава и внесения изменений и дополнений в устав не имеет². Анализ уставов муниципальных образований различных субъектов Федерации показывает: в муниципалитетах принято устанавливать единую процедуру разработки и принятия нового устава муниципального образования и внесения в устав поправок. Так, п. 5 ст. 50 Устава города Омска, пункты 1—4 которого посвящены определению порядка принятия изменений и дополнений в Устав города Омска, устанавливает, что новый Устав города Омска принимается в порядке, предусмотренном названной статьей³. Аналогичные положения содержит в настоящий момент и Устав города Тулы⁴. Вместе с тем, думается, местным законодателям необходимо учитывать, что устав муниципального образования является учредительным нормативным правовым актом местного самоуправления, поскольку с его утверждением связывается юридическое признание существования муниципального образования¹. При этом отдельные положения уставов имеют особое значение, являются базовыми правовыми основами местного самоуправления на соответствующей территории (например, формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, структура и порядок формирования органов местного самоуправления и некоторые другие). В связи с этим в уставах необходимо определять, что пересмотр разделов (статей), в которых регулируются вопросы, выражающие концептуальную сущность устава, может осуществляться лишь путем принятия нового устава муниципального образования². Это усилит значимость базовых положений уставов муниципальных образований и повысит его стабильность, даже если процедуры принятия нового устава и внесения в него поправок будут идентичны, так как принятие нового устава более резонансно, общественно значимо, чем простое внесение поправок в устав. Такие нормы станут неким аналогом ст. 135 Конституции России, предусматривающей особый порядок пересмотра глав 1, 2 и 9 Конституции РФ Конституционным Собранием, в отличие от иных ее положений, которые могут быть пересмотрены в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Разработка устава — это начальный (подготовительный) этап на пути введения в действие устава на территории муниципального образования, цель которого — выработка единого текста устава муниципального образования и представление его на рассмотрение субъекта, который уполномочен на принятие устава³. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что свой устав муниципальное образование разрабатывает самостоятельно¹. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и иные федеральные законы не содержат каких-либо требований к процедуре разработки устава муниципального образования. Исключение составляют лишь требования обязательного предварительного обнародования проекта устава и проведения публичных слушаний². В местном законодательстве процедура разработки уставов муниципальных образований, как правило, также не получает детальной нормативно-правовой регламентации. Уставы муниципальных образований содержат в основном только нормы о порядке принятия новых уставов (внесения поправок в действующие уставы), но не определяют порядок разработки нового устава либо внесения поправок в него. Видимо, это связано с тем, что общим способом принятия уставов является утверждение устава представительным органом местного самоуправления, а порядок работы представительного органа определяется им самим в регламенте, ином правовом документе либо на заседаниях. Например, Устав муниципального образования муниципального округа № 24 (г. Санкт-Петербург) устанавливает, что решение о принятии нового текста Устава или об изменении текста существующего устава принимаются по установленной Регламентом процедуре разработки и внесения поправок в текст Устава не менее чем двумя третями депутатов, присутствующих в момент голосования³. Правда в уставах некоторых муниципальных образований есть нормы, определяющие те или иные вопросы разработки новых уставов. Так, Устав муниципального образования городского округа «Воркута» устанавливает, что проект Устава городского округа разрабатывается органами местного самоуправления в порядке, установленном Советом городского округа, который предусматривает участие граждан и всех субъектов правотворческой инициативы в его обсуждении и учет предложений по проекту Устава (курсив авт.)¹. Статья 43 Устава города Таганрога (Ростовская область) устанавливает, что проект этого Устава, проект решения городской Думы о внесении изменений и дополнений в Устав города Таганрога вносятся на рассмотрение городской Думы Мэром города Таганрога или при наличии его заключения². Выборочный анализ регламентов представительных органов местного самоуправления показал, что в большинстве случаев порядок разработки уставов также не оговорен. Регламенты представительных органов муниципальных образований в основном содержат лишь общий порядок разработки решений представительного органа, который применяется и в случаях разработки уставов муниципальных образований (поправок к уставам), так как уставы или поправки к ним принимаются также решениями представительного органа. Однако есть и исключения. Так, ст. 35 Регламента Пронской районной Думы (Рязанская область) предусматривает специальный порядок разработки проекта устава муниципального образования, имеющий особенности по сравнению с разработкой проектов иных решений представительного органа³. Статьей 50 Регламента Хабаровской городской Думы установлено, что при внесении и рассмотрении проекта Устава города, проектов решений о внесении изменений и дополнений в Устав города применяется процедура, предусмотренная в главе 6 Регламента, с учетом особенностей, установленных в главе 8 Регламента¹. Итак, независимо от того, каким актом определяется процедура разработки устава муниципального образования, можно увидеть, что стадия разработки устава включает несколько этапов: 1) правотворческая инициатива — подготовка первоначального текста проекта устава субъектом правотворческой инициативы и внесение его в представительный орган местного самоуправления; 2) предварительное обсуждение проекта, сбор заключений, предложений и замечаний; 3) публичные слушания. К определению субъектов правотворческой инициативы решений о принятии нового устава либо внесения изменений в устав в местном законодательстве нет единых подходов. Так, в соответствии с Уставом Камышловского городского округа (Свердловская область) субъектами правотворческой инициативы внесения в Думу городского округа проекта Устава городского округа, нормативного правового акта Думы городского округа о внесении изменений в Устав городского округа являются депутаты Думы городского округа, глава городского округа, контрольный орган городского округа, органы территориального общественного самоуправления, инициативные группы граждан². Аналогичные положения содержатся в уставах большинства других муниципальных образований Свердловской области. Согласно Уставу города Хабаровска с инициативой о внесении проекта Устава города Хабаровска, а также проекта решения о внесении изменений и (или) дополнений в Устав города Хабаровска может выступить группа депутатов городской Думы численностью не менее одной трети от установленной численности депутатов городской Думы, мэр и население города в порядке правотворческой инициативе³. В Волгограде инициатива внесения на рассмотрение городской Думе проекта нового Устава города-героя Волгограда, а также проекта решения о внесении изменений и (или) дополнений в Устав Волгограда может исходить от главы Волгограда или от депутатов городской Думы численностью не менее одной трети от установленной численности депутатов городской Думы¹. Таким образом, в отличие от муниципального образования «Камышловский городской округ», в Хабаровске прáва инициировать принятие нового устава (внесения изменений в устав) лишены отдельные депутаты представительного органа, органы территориального общественного самоуправления, а Волгограде — также население. Думается, что при определении субъектов инициативы принятия нового устава, внесения в него поправок необходимо учитывать, прежде всего, положения федерального законодательства. Статья 46 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что проекты муниципальных правовых актов могут вносить депутаты представительного органа муниципального образования, глава муниципального образования, иные выборные органы местного самоуправления, глава местной администрации, органы территориального общественного самоуправления, инициативные группы граждан, а также иные субъекты правотворческой инициативы, определенные уставом муниципального образования ². Устав муниципального образования — это один из видов муниципальных правовых актов, а следовательно, на него без каких-либо ограничений должно распространяться указанное выше положение, поэтому те уставы муниципальных образований, которые предполагают усеченный состав субъектов правотворческой инициативы, противоречат федеральному закону. Указанная выше статья разрешает в уставе муниципального образования устанавливать и иные субъекты правотворческой инициативы. Именно этим новый Федеральный закон о местном самоуправлении отличается от Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который, согласно толкованию Верховного Суда России, не предусматривал расширения перечня субъектов муниципальной правотворческой инициативы муниципальными правовыми актами¹. Несмотря на высказанное в литературе мнение², не обладают правом инициативы принятия новых уставов муниципальных образований (внесения в уставы изменений) государственные органы. Это противоречило бы ст. 46 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»³, а также положениям ст. 8 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о самостоятельности муниципального образования в разработке устава⁴. В настоящее время органы государственной власти субъектов Федерации разрабатывают так называемые типовые уставы муниципальных образований. Последние оформляются как информационно-методический документ либо в форме официального правового акта рекомендательного характера. Например, Свердловской областной Думой приняты модельные уставы городского округа⁵, муниципального района⁶, городского и сельского поселения⁷. Однако это не следует расценивать как элемент участия органов государственной власти в процедуре разработки уставов муниципальных образований. Принятие типовых уставов лишь методическая помощь органов государственной власти органам местного самоуправления. В упомянутых постановлениях Свердловской областной Думы о модельных уставах сказано, что они принимаются «в целях оказания методической помощи в разработке уставов вновь образованных муниципальных образований»¹. В Постановлении Свердловской областной Думы от 24 января 2006 г. № 1939-ПОД «О выполнении постановлений областной думы от 08.02.2005 № 1222-ПОД «О модельном уставе городского округа», от 26 апреля 2005 г. № 1452-ПОД «О модельном уставе муниципального района» и от 18 октября 2005 г. № 1719-ПОД «О модельных уставах городского и сельского поселения» отмечено, что «разработка модельных правовых актов является эффективной методической помощью органам местного самоуправления в работе по приведению муниципальных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством»². В юридической литературе отмечается, что принятие типовых уставов — это механизм, который позволяет должностным лицам субъектов Российской Федерации влиять на выбор модели местного самоуправления наиболее удобной для них. Такие процессы иллюстрирует ситуация, сложившаяся в Чувашской Республике. Государственным Советом Чувашской Республики разработан и принят типовой устав муниципального образования, отражающий представления законодателя о принципах организации местного самоуправления в республике. Почти одновременно с этим контрольно-организационным управлением администрации Президента республики был подготовлен альтернативный типовой устав, отражающий позицию в этом вопросе администрации Президента республики. При этом на глав районных администраций было оказано давление с тем, чтобы типовой устав, подготовленный администрацией решениями немногочисленных и управляемых местных «парламентов», обрел статус устава муниципального образования³. Действительно, типовой устав муниципального образования направляет должностных лиц органов власти субъектов на организацию местного самоуправления. Однако полагаем, что отказ от разработки типовых уставов муниципальных образований никоим образом не повлияет на использование неправовых форм воздействия на органы местного самоуправления со стороны органов государственной власти субъектов Федерации, однако лишит реальной методической помощи органы местного самоуправления, которые зачастую не имеют квалифицированных специалистов, которые могли бы подготовить полный текст такого сложного и объемного муниципального правового акта, как устав муниципального образования. В любом случае подготовка конкретного текста проекта устава муниципального образования (проекта поправок к уставу) зависит от субъекта правотворческой инициативы, а принятие устава (поправок к нему) — от воли представительного органа муниципального образования либо населения. Как правило, проект устава готовится депутатами (группой депутатов) либо администрацией. Когда правотворческая инициатива исходит от представительного органа местного самоуправления, формируются специальные рабочие группы (комиссии) по разработке проекта устава. Уставы некоторых муниципальных образований содержат нормы о создании таких комиссий при принятии органами местного самоуправления решения о разработке нового устава. Например, в соответствии со ст. 41 Устава города Свободного (Амурская область) для разработки проекта Устава, внесения изменений и дополнений в действующий Устав городским Советом народных депутатов создается комиссия из представителей органов городского самоуправления¹.