2.1 Правовой режим сведений, относящихся в служебной тайне

Правовая охрана в отношении охраноспособной конфиденциальной информации других лиц в режиме служебной тайны в государственных и иных органах начинается с момента получения этих сведений их должностными, лицами и иными представителями в связи с исполнением обязанностей по службе в порядке и в случаях, установленных федеральным законом (на законном основании).

Государственные органы и их должностные лица вправе использовать полученную конфиденциальную информацию только в целях, для которых она была получена, и обязаны установить для ее сохранности режим служебной тайны (порядок допуска и категории должностных лиц, имеющих право на такой допуск к этим сведениям; постановка и снятие грифа «служебная тайна»; порядок передачи этой информации другим органам и организациям; определение способов, методов и средств ее зашиты и т.п.). Защита нарушенных прав в отношении указанных сведений осуществляется на основании и в порядке, предусмотренных законом для каждого вида информации с ограниченным доступом (кроме государственной тайны).

Правовая охрана в отношении собственной служебной тайны должна начинаться с момента отнесения конкретных сведений к служебной тайне в соответствии с перечнем сведений, определенных федеральным законом, и действовать до тех пор, пока в этом есть служебная необходимость, если иное не установлено законом. В отношении собственной служебной тайны федеральные государственные органы и их руководители должны иметь следующие права:

- устанавливать разные режимы охраны служебной тайны и сроки их действия для сведений, доступ к которым ограничен федеральным законом (в том числе постановка и снятие грифа «служебная тайна»), и для сведений, доступ к которым может быть ограничен должностными лицами в силу служебной необходимости (в том числе постановка и снятие грифа «для служебного пользования»);

-разрешать допуск (прекращать допуск) граждан (в том числе должностных лиц) и организаций к этим сведениям, если иное не указано в федеральном законе;

-распоряжаться сведениями, составляющими служебную тайну (передавать другим государственным органам, предприятиям, учреждениям и организациям, гражданам и другим государствам);

- требовать защиты сведений, составляющих служебную тайну в силу положений закона, от всех лиц, кому эта информация стала известна на законных основаниях;

- добиваться сертификации средств защиты информации на соответствие требованиям защиты для сведений, составляющих служебную тайну;

- ставить вопрос о привлечении лиц, виновных в разглашении служебной тайны, к дисциплинарной или административной ответственности.

Наряду с этим должностные лица и сотрудники государственных и иных органов не вправе использовать служебную тайну в неслужебных целях, обязаны обеспечить ее сохранность и защиту, соблюдать установленный порядок работы с такой информацией.

Защита прав государственных и иных органов и должностных лиц в отношении служебной тайны должна осуществляться в порядке, аналогичном для государственной тайны. В современном законодательстве, к сожалению, есть лишь отдельные ссылки на эти права и обязанности, что предполагает внесение специальных поправок в законы, регламентирующие данные вопросы.

Какие же сведения относятся к служебной тайне? Законодательство на этот счет не содержит каких-либо перечней. Нет однозначного толкования на этот счет и среди ученых. Большинство авторов относят к сведениям, составляющим служебную тайну, налоговую, банковскую тайну, тайну усыновления, тайну следствия и др.33. Охарактеризуем правовой режим некоторых из этих сведений.

Понятие «налоговая тайна» российскому законодательству до принятия части первой Налогового кодекса РФ (далее - НК РФ) не было известно. Пункт 1 ст. 102 НК РФ закрепляет определение налоговой тайны путем перечисления сведений, ее составляющих, а именно: «Налоговую тайну составляют любые полученные налоговым органом, органами внутренних дел, органом государственного внебюджетного фонда и таможенным органом сведения о налогоплательщике, за исключением сведений:

1) разглашенных налогоплательщиком самостоятельно или с его согласия;

2) об идентификационном номере налогоплательщика;

3) о нарушениях законодательства о налогах и сборах и мерах ответственности за эти нарушения;

4) предоставляемых налоговым (таможенным) или правоохранительным органам других государств в соответствий с международными договорами (соглашениями), одной из сторон которых является Российская Федерация, о взаимном сотрудничестве между налоговыми (таможенными) или правоохранительными органами (в части сведений, предоставленных этим органам)».

Таким образом, в п. 1 ст. 102 НК РФ дается исчерпывающий перечень сведений о налогоплательщике, не относящихся к налоговой тайне.

Сегодня понятие «налоговая тайна» охватывает не только сведения, которые являются коммерческой тайной налогоплательщика, но и такие сведения, которые, согласно правовым актам РФ, коммерческую тайну составлять не могут (например, учредительные документы организации, документы, дающие право заниматься предпринимательской деятельностью, документы о платежеспособности, об уплате налогов и т.д.).

Информация, составляющая налоговую тайну, поступает в налоговые органы путем предоставления сведений самим налогоплательщиком в процессе исполнения требований налогового законодательства. Сведения о налогоплательщике поступают в распоряжение органов, перечисленных в п. 1 ст. 102 НК РФ, при осуществлении налогового контроля или в порядке взаимного информирования между указанными органами.

Из пп. 3 п. 1 ст. 102 НК РФ следует, что налоговые органы обязаны сохранять конфиденциальность сведений о нарушениях законодательства о налогах и сборах, допущенных налогоплательщиками, а также о взысканных с нарушителей налоговых санкциях. По вопросу, касающемуся отнесения сведений о задолженности налогоплательщика к налоговой тайне, МНС России утвердило письмо от 5 марта 2002 г. «Об отнесении сведений о задолженности налогоплательщика к налоговой тайне». В нем делается вывод, что при отсутствии признаков налогового правонарушения неисполнение обязанности по уплате налога в установленный срок является нарушением порядка уплаты налога, установленного законодательством о налогах и сборах, и в соответствии с пп. 3 п. 1 ст. 102 НК РФ сведения об указанном нарушении не могут составлять налоговую тайну³¹.

Согласно ст. 21 НК РФ, налогоплательщики имеют право требовать соблюдения налоговой тайны, а налоговые органы, в свою очередь, обязаны соблюдать эту тайну (ст. 32 НК РФ).

В РФ в соответствии с п. 2 ст. 102 НК РФ налоговая тайна также не подлежит разглашению налоговыми органами, органами внутренних дел, органами государственных внебюджетных фондов и таможенными органами, их должностными лицами и привлекаемыми специалистами, экспертами, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом, т.е. УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ, КоАП РФ и некоторыми др.

Вопрос о порядке предоставления налоговыми органами России конфиденциальной информации регламентировался Приказом МНС России от 3 октября 2000 г. «Об утверждении Порядка предоставления налоговыми органами конфиденциальной информации», который в настоящее время утратил силу в связи с изданием Приказа МНС России от 21 августа 2002 г. «Об отмене Приказа МНС России от 03.10.2000 N БГ-3-24/346».

К сожалению, замены отмененному акту обеспечено не было. Остается только догадываться, чем министерство руководствовалось в данном случае, оставляя такую важную область без должного регулирования. Только 3 марта 2003 г. МНС издало Приказ «Об утверждении Порядка доступа к конфиденциальной информации налоговых органов».

Не допускается предоставление налоговыми органами баз, банков данных, архивов, списков налогоплательщиков и работников налоговых органов, содержащих конфиденциальную информацию, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом или соглашением об информационном обмене между пользователем и ФНС России, заключенным в соответствии с федеральным законом.

К разглашению налоговой тайны относится, в частности, использование или передача другому лицу производственной или коммерческой тайны налогоплательщика, ставшей известной должностному лицу налогового органа, органа внутренних дел, органа государственного внебюджетного фонда или таможенного органа, привлеченному специалисту или эксперту при исполнении ими своих обязанностей. ³²

Нотариальная тайна. Одной из главных обязанностей нотариуса является сохранение в тайне сведений, которые стали ему известны в связи с осуществлением его профессиональной деятельности (ч. 2 ст. 16 Основ законодательства РФ о нотариате (далее - Основы)). Иными словами, нотариальная тайна возникает в силу закона, вне зависимости от волеизъявления конкретных субъектов по поводу ее охраны и распространяется на любые сведения, ставшие известными нотариусу, например о личной жизни обратившегося гражданина и членах его семьи, о составе его имущества, предполагаемых действиях и т.д., представленные нотариусу в устной или письменной форме³³. Примерный перечень указанных сведений позволяет сформулировать определение нотариальной тайны. Это информация, зарегистрированная в реестре для совершения нотариальных действий и (или) содержащаяся в нотариально оформленных документах, а также иная информация, полученная нотариусом в процессе оказания юридической помощи по вопросам совершения нотариальных действий. конфиденциальный информация правовой регулирование

Нередко соблюдение нотариусом требований защиты нотариальной тайны приводит к возникновению конфликтов между частноправовыми интересами и интересами публичными, разрешение которых продолжается в суде. Такое противостояние спровоцировано неясностью законодательных положений, регулирующих, с одной стороны, случаи и порядок представления нотариусом сведений, составляющих нотариальную тайну, а с другой стороны, полномочия должностных лиц органов власти и организаций.

Интересным для правового анализа представляется гражданское дело в отношении нотариуса Краснодарского края³⁴. Так, начиная с августа 2006 г. по февраль 2007 г. от службы судебных приставов нотариусом получены три запроса, касающиеся представления информации об открытии наследственного дела после смерти должника, а также копий завещания и заявления на наследство. Требуемые документы нотариус не представил на основании ст. 5 Основ, разъяснив судебному приставу его право истребовать документы в судебном порядке. Ввиду непрекращающихся требований нотариус обратился в суд с заявлением о признании незаконными действий судебного пристава-исполнителя. Суд отказал в удовлетворении заявления, сославшись на позицию Конституционного Суда РФ, выраженную в Постановлении «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 14 Федерального закона «О судебных приставах» в связи с запросом Лангепасского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа»³⁵. Суд указал также, что ст. 5 Основ не может быть принята во внимание, так как есть законы, обладающие большей юридической силой: ФЗ от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ «О судебных приставах». После вынесения указанного решения судебные приставы-исполнители направили в суд протокол об административном правонарушении. Нотариус был признан виновным по ст. 19.7 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде штрафа³⁶.

При вынесении решения суд не учел, что в соответствии с ч. 6 ст. 9 ФЗ от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» информация, составляющая профессиональную тайну, может быть представлена третьим лицам в соответствии с федеральными законами и (или) по решению суда. Статьей 5 Основ установлен порядок представления нотариусом сведений о совершенных нотариальных действиях и перечень лиц, по запросу которых нотариус обязан представлять указанную информацию. Должностные лица службы судебных приставов в этот перечень не входят.

Зеленоградским районным судом г. Москвы рассматривалась жалоба нотариуса на привлечение ее к административной ответственности ввиду отказа представить сведения службе судебных приставов. Судом указано на ошибочность вывода мирового судьи о том, что при решении указанного вопроса необходимо руководствоваться ФЗ «Об исполнительном производстве» как законом, принятым позднее Основ. Указанные нормативные правовые акты действуют с изменениями, принятыми в 2000 и 2003 гг. Изменяя их, законодатель не внес соответствующие изменения в Основы. Суд сделал вывод о правомерности отказа нотариуса в представлении запрашиваемых документов.

Нередко в суд обращаются граждане, считая неправомерным отказ нотариуса в представлении сведений о совершенных нотариальных действиях. Например, П. обратилась в суд в связи с отказом нотариуса представить ей информацию о лице, которому была заверена копия свидетельства о рождении ее дочери. Указанная копия была приобщена к материалам гражданского дела о расторжении брака. Суд в удовлетворении жалобы отказал, указав, что нотариус обязан хранить тайну нотариального действия. Порядок выдачи выписки из реестра регламентируется ст. ст. 5 и 50 Основ, которыми в том числе определен круг лиц, которым может быть выдана такая выписка. Заявитель к указанным лицам не относится³⁷. Определением судебной коллегии Московского областного суда решение суда оставлено без изменения³⁸.

Необходимо отметить, что нормы о защите нотариальной тайны не имеют признака временности и случайности. Они выполняют публично-правовые функции государства, обеспечивая стабильность гражданского оборота. В связи с изложенным, расширительное толкование своих полномочий различными органами власти вряд ли можно считать приемлемым в условиях правового государства. Вместе с тем частично можно согласиться с мнением практиков о том, что положения ст. 5 Основ в части указания лиц, по запросам которых нотариус представляет сведения о совершенных нотариальных действиях, устарели.³⁹ Расширение данного перечня возможно только в законодательном порядке. При этом решение вопроса не должно быть односторонним. Необходимы изменения, касающиеся конкретизации механизма правовой защиты вверенной нотариусу информации и снятия с нотариуса ответственности за представление информации лицам, имеющим право на ее получение. До вступления в силу соответствующих изменений нотариус обязан действовать только по закону, защищая права и законные интересы граждан.

Врачебной тайной считается обязанность всего медицинского персонала хранить в секрете любые сведения о больном, полученные в ходе диагностики, лечения или другим способом, разглашение которых может причинить моральный, материальный или физический ущерб непосредственно больному или третьим лицам⁴⁰.

Медицинская тайна, как и любая другая, представляет собой, прежде всего, сведения об определенных фактах реальной действительности. Эти сведения можно разделить на две группы:

1) собственно медицинские данные;

2) иная информация о частной жизни лица, полученная в процессе исполнения медицинских обязанностей.

В первую группу входят сведения, непосредственно связанные с обращением пациента в медицинское учреждение. Это может быть информация о факте обращения конкретного лица за медицинской помощью, оказания ему медицинских услуг (обследование, наблюдение, консультации и т.д.), а также об их результатах (диагноз, прогноз развития заболевания, исход лечения). Ко второй группе относятся сведения о привычках, наклонностях, физических и психических недостатках, интимных связях, половой ориентации, укладе жизни в доме и т.п.

Нужно указать, что вся перечисленная информация представляет собой сведения о частной жизни лица, составляющие или не составляющие его личную или семейную тайну. Однако, будучи вовлеченной в общественные отношения по оказанию лицу услуг в сфере здравоохранения, эта информация тем самым приобретает дополнительный качественный признак и потому становится содержанием медицинской тайны.

Сведения о пациенте могут быть выражены в любой форме, как материальной (медицинские карты, справки, рецепты, дневники больного, архивные данные и т.п.), так и идеальной (информация, переданная устно, полученная визуально)⁴¹.

Правовой охране подлежит информация, как сообщенная пациентом добровольно, т.е. доверенная медицинским работникам, так и ставшая известной им при реализации их функций помимо воли лица. В первом случае сведения медицинскому работнику сообщает сам пациент либо его представители (родственники, опекуны, попечители и т.п.). Информация предоставляется для оказания медицинских услуг до начала этой деятельности или в процессе ее осуществления. Например, врачу сообщается о наличии наследственных заболеваний.

Во втором случае медицинский работник получает сведения в результате осуществления своих функций (например, врач определяет наличие у пациента какой-либо болезни; водитель машины «скорой помощи» слышит разговор медицинской бригады во время оказания человеку неотложной помощи). Информация предоставляется либо самим пациентом независимо от его воли (фармацевт по виду лекарства определяет поставленный лицу диагноз; больной в бреду рассказывает сиделке о событиях своей жизни), либо из каких-либо иных источников (медицинской карты, истории болезни).

При этом специфика медицинской тайны состоит в том, что секретными являются сведения не только о реально существующих, но также и о предполагаемых фактах. Так, любой диагноз ставится с определенной степенью вероятности, не исключающей возможность ошибки. Медицинский работник может быть не уверен в характере заболевания пациента, таким образом, факт наличия у лица определенной болезни будет только предполагаемым. Тем не менее, информация об этом факте не подлежит разглашению⁴².

Именно для работников государственных или муниципальных органов здравоохранения медицинская тайна является служебной, а не профессиональной тайной, поскольку обладает признаками, присущими именно этому виду тайн⁴³. Во-первых, к служебной тайне относятся сведения, касающиеся деятельности самого субъекта или полученные им от других лиц для исполнения стоящих перед ним задач. К последней группе в рассматриваемом случае и относится медицинская тайна. Во-вторых, получение информации обусловлено служебным положением субъектов, а не их профессией. То есть работники выступают исключительно как представители государственного/муниципального органа. При этом исполнение указанными лицами служебных обязанностей невозможно при недопущении их к информации, составляющей медицинскую тайну. В-третьих, сведения засекречиваются как тайна только в этом конкретном органе.

Очень часто служебная тайна бывает непосредственно связана с содержанием тайны частной жизни, в которую входят конфиденциальные сведения, составляющие личную, семейную тайну лица, тайну переписки, почтовых, телефонных переговоров и иных сообщений, тайну голосования, тайну усыновления и др.

Семейная тайна — сведения, касающиеся семьи и по моральным соображениям скрываемые от постороннего глаза семьей, под которой в социальном аспекте понимается союз лиц, основанный на браке, родстве, принятии детей на воспитание, характеризующийся общностью жизни, интересов, а в юридическом смысле — круг лиц, связанных правами и обязанностями, вытекающими из брака, родства, усыновления или иной формы принятия детей на воспитание⁴⁴.

Семейная и личная тайны тесно связаны между собой и во многом совпадают. Различия между ними усматриваются в одном: если личная тайна непосредственно касается интересов лишь конкретного индивидуума, то семейная тайна затрагивает интересы нескольких лиц, находящихся друг с другом в отношениях, регулируемых СК РФ.

Тайна усыновления включает в себя сведения о факте усыновления ребенка, информацию об отказе от него действительными родителями, иных обстоятельствах усыновления. Предание огласке этих сведений третьим лицам, которым не было известно о факте усыновления, означает разглашение тайны усыновления.

В содержание тайны частной жизни входит и тайна исповеди. Тайна исповеди — сведения, которые сообщает верующий священнослужителю на исповеди. К ним могут относиться сведения о личной и семейной жизни, о имевших место нарушениях морали и закона. Тайна исповеди — гарантия неприкосновенности частной жизни верующих⁴⁵.

Незаконное разглашение тайн частной жизни лица (например, тайны усыновления) непосредственно связано с тайной записи актов гражданского состояния (ЗАГС). В соответствии с Федеральным законом «Об актах гражданского состояния» от 15.11.97 № 143-ФЗ (с изм. от 25.10.01) сведения, ставшие известными работнику органа записи актов гражданского состояния, являются персональными данными, относятся к категории конфиденциальной информации, имеют ограниченный доступ и разглашению не подлежат. Акты гражданского состояния (далее - акты) - это действия граждан или события, влияющие на возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей.

В соответствии с Законом, ст. 3, государственной регистрации подлежат: рождение, усыновление, установление факта отцовства, перемена имени, заключение (расторжение) брака, смерть. Государственная регистрация актов граждан России, проживающих за ее пределами, производится консульскими учреждениями Российской Федерации. Также признаются действительными акты, зарегистрированные до революции в церковных книгах, и акты, зарегистрированные во время войны оккупационными властями.

Работники ЗАГСа не имеют права без согласия усыновителей сообщать какую-либо информацию об усыновлении и выдавать документы, из содержания которых понятно, что усыновители не являются родителями данного ребенка. Не вправе разглашать информацию о перемене имени (фамилии). В заявлении о перемене имени (фамилии) гражданин должен указать причины, побудившие его просить об этом. Причины могут быть строго конфиденциальными - нежелание носить фамилию бывшего супруга, неблагозвучное имя (фамилия).

Руководитель ЗАГСа обязан представить информацию по актам только по запросу суда, органов прокуратуры, органов дознания или следствия, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Как мы видим, многие виды тайн можно отнести и к служебной тайне. Поэтому понятие «служебная тайна» должно распространяться на всю конфиденциальную информацию, циркулирующую в органах государственной власти и управления. Это положение, по нашему мнению, должно распространяться и на негосударственные структуры. В этом смысле несекретная информация, составляющая служебную тайну, - это конфиденциальная информация предприятия, организации. Соответственно, служебная тайна может быть и у коммерческих структур и иметь соответствующий гриф «для служебного пользования». Для этого необходимо составить перечень такой информации, который бы входил как раздел Сводного перечня конфиденциальной информации предприятия, организации. Примерный сводный перечень приведен в конце статьи.

Гриф конфиденциальности служебной тайны «для служебного пользования» широко используется во многих странах. Так, в Германии факты, сведения, нуждающиеся в сохранении секретности, независимо от формы их оформления (решением государственных учреждений или по их распоряжению) могут иметь гриф секретности «VSnurfurdendienstgebrauch» («для служебного пользования»)⁴⁶.

В США под режим служебной тайны подпадают и сведения, составляющие коммерческую тайну, а также информация о различных ноу-хау, получаемая должностным лицом в ходе осуществления своих должностных полномочий, исследований или расследований, из доклада или отчета и т. п.

Таким образом, к служебной информации ограниченного распространения относится несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью.