3.Основные итоги судебной реформы.

Спустя два десятилетия проведения реформы надо ответить на вопрос: что же уже сделано за прошедшие годы по реализации Концепции и переустройству отечественного правосудия? А сделано, несомненно, много, причем по разным направлениям многообразной деятельности суда: от строительства новой судебной системы до многих аспектов ее функционирования. Поэтому в познавательных целях выделим основные блоки реформирования: 1) юрисдикция суда; 2) судоустройство; 3) судопроизводство; 4) правовой статус судей; 5) исполнение судебных актов.

Основными достижениями проведенных за эти годы преобразований стали:

1. закрепление на самом высоком юридическом уровне человека, его прав и свобод высшей ценностью, законодательная легализация теории разделения властей и самостоятельного места суда в государственном механизме, четкое выделение главной - правозащитной функции суда, который к тому же получил статус власти.

Согласно общей теории, ключевым признаком любой, в том числе судебной, власти является её юрисдикция, то есть обладание таким объемом властных полномочий, который достаточен для полноценного выполнения поставленных перед ней задач. Как известно, в прежние – доперестроечные - годы многие по природе присущие суду полномочия принадлежали не судам, а партийным, административным структурам, а также органам прокуратуры. В недалеком прошлом прокуроры санкционировали избрание мер пресечения в виде содержания под стражей. Они же выдавали санкции на проведение оперативно-розыскных мероприятий и административное выселение граждан из занимаемых жилых помещений. Сотрудники ГАИ лишали автомобилистов водительских прав, а госпожнадзора - приостанавливали деятельность юридических лиц. Имелись списки целых отраслей народного хозяйства, работники которых не имели права на судебную защиту: они по вопросам увольнения и наложения дисциплинарных взысканий могли апеллировать только к органам в порядке подчиненности. И это далеко не полный перечень примеров ограничения компетенции суда.

В ходе современного реформирования названные полномочия были возвращены суду, поскольку только он призван разрешать юридические вопросы, существенно затрагивающие права, свободы и законные интересы человека. Произошедшие значительные изменения в судебной юрисдикции стали достаточным основанием полагать, что в базовых параметрах и юридически, и фактически судебная власть в Российской Федерации состоялась. Как следствие, кардинально изменились параметры её функционирования. Если в начале 90-х гг. прошлого столетия в судах общей юрисдикции ежегодно разрешался примерно 1 млн гражданско-правовых споров, то в 2010 г. - 14 млн. Кроме того, в арбитражных судах за этот год рассмотрено 1,3 млн дел. Конституционный Суд РФ за 20 лет работы разрешил свыше 230 тыс. обращений. Он дал толкование 33 статьям Конституции, проверил на соответствие Основному Закону 575 нормативных правовых актов.

Как видно, сейчас суд, кроме традиционной функции правосудия, выполняет другие, не менее значимые функции, например: судебного конституционного контроля; судебного контроля за действиями и решениями органов публичной власти и их должностных лиц, включая субъектов досудебного производства уголовных дел, и др.

2. К числу несомненных прогрессивных результатов реформы относится правовое закрепление основ обустройства судебной системы. Здесь имеется в виду такой компонент правосудия, как институциональный, или, иначе говоря, судоустройственный. Сразу же в первые годы преобразований были приняты Федеральные конституционные Законы: о Конституционном Суде, об арбитражных судах и судебной системе Российской Федерации. Они стали юридическим фундаментом организации и функционирования как уже существовавших судов общей юрисдикции, так и новых институтов судебной власти – органов конституционного и экономического правосудия; как федеральных судов, так и судов субъектов Федерации.

В результате реализации Федерального закона от 17 декабря 1998 г. о мировых судьях в Российской Федерации возрожден институт мировой юстиции. Он существенно разгрузил районные суды, которые явно не справлялись с увеличивающимся потоком судебных дел, и несколько приблизил правосудие к населению. В 2010 г. мировыми судьями разрешено 16 из 20 млн. правовых споров, что составляет 80 % от общего количества дел, рассмотренных в судах общей юрисдикции.

И наконец, недавно законодатель принял долгожданный Федеральный конституционный закон о судах общей юрисдикции.

3.Отчасти решена намеченная задача по обновлению процессуального законодательства: вступили в действие новые Арбитражный процессуальный, Гражданский процессуальный и Уголовно-процессуальный кодексы. В России на конституционном уровне возрожден такой социально значимый институт обеспечения народовластия и справедливости, как суд присяжных.

4.В ходе реформы осуществлены меры по повышению социального и правового положения носителей судебной власти. Вступивший в силу в 1992 г. Закон о статусе судей закрепил основы единого юридического состояния служителей Фемиды, предъявляемые к ним требования, способы наделения полномочиями, а также некоторые гарантии их деятельности.

Весьма значимым событием стало учреждение органов судейского сообщества – Советов и квалификационных коллегий судей, которые стали дополнительной гарантией утверждения самостоятельности судебной власти и независимости судей. Они оказывают заметное влияние на ход осуществляемых преобразований сферы правосудия.

Создание Судебного департамента при Верховном Суде РФ и его органов на местах, а также реализация Федеральных целевых программ «Развитие судебной системы» на 2002-2006, 2007-2011 гг. позволили снять остроту многих проблем, несколько укрепить финансовое, ресурсное, материально-техническое и кадровое обеспечение судов. В судебную систему внедрена государственная автоматизированная система «Правосудие», воплощается идея электронного документооборота. С 1 июля 2010 г. вступил в действие Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», закрепивший принцип публичности (открытости) судебной системы.

В определенной степени решены другие важные задачи, предусмотренные Концепцией.

Однако реформа далеко не завершена. Изучение законодательства и практики современного переходного периода свидетельствует о том, что обновления идут не так быстро и характеризуются противоречивыми тенденциями. Поэтому завершение начатой реформы еще потребует многие годы и значительных усилий юридического сообщества, научной общественности, всех органов государственной власти.

Назовем некоторые, с нашей точки зрения, приоритетные направления дальнейших шагов по модернизации судебной деятельности и повышению эффективности судебной защиты.

Как отмечалось, одним из значимых плюсов проводимой реформы стало юридическое закрепление в России самостоятельной судебной власти. Вместе с тем требуется последовательная работа по её укреплению, претворению конституционных положений в реальную жизнь.

По смыслу конституционного принципа разделения властей, одна ветвь власти не может ставиться в зависимость от другой посредством каких-то процедур и механизмов. Фундаментальным условием самостоятельного функционирования любой власти, в том числе судебной, является ее финансовая основа. При учете названного постулата, в статье 124 Конституции РФ сформулировано положение, согласно которому финансирование судов должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия. Конкретизируя данное правило, статья 33 Федерального конституционного закона о судебной системе РФ предусматривает, что финансирование судов осуществляется на основе нормативов, утвержденных федеральным законом. Однако до настоящего времени такие стандарты не закреплены. Более того, вопреки Основному Закону, процедуры Бюджетного кодекса РФ прописаны таким образом, что самостоятельность судебной системы оказалась явно уязвимой, всецело зависимой от воли Правительства и его Минфина.

Поэтому имеется потребность в принятии специального правового акта о нормативах финансового обеспечения судов, а также внесения принципиальных изменений в бюджетный процесс. По нашему мнению, подготовка проекта закона о бюджете судов на очередной год должна осуществляться не Правительством РФ, а самой судебной системой и направляться для обсуждения и принятия в Государственную Думу, минуя органы исполнительной власти. Повторим: функционирование органов правосудия не может ставиться в зависимость от Министерства финансов, которое со своими далеко не правовыми представлениями ставит судебную власть в один ряд со всеми другими получателями бюджетных средств. Как верно пишут С.В. Бородин и В.Н. Кудрявцев, «самостоятельность судебной ветви власти означает, прежде всего, что отношения между всеми ветвями власти должны строиться только на основании и в рамках закона. Ни Президент РФ, ни законодательная, ни тем более исполнительная власть не вправе помимо установленного порядка изменять статус судей: повышать или понижать заработную плату, приравнивать их по положению к каким-либо другим должностным лицам и т.д.». И конечно же, исполнительные органы не вправе нивелировать конституционный статус судебной власти, вносить коррективы в законодательные положения о её самостоятельном и независимом функционировании.

В связи с передачей многих полномочий судебной системе возникла проблема оптимизации её юрисдикции. Известно, что от объема компетенции суда непосредственно зависит служебная нагрузка судей, которая в настоящее время слишком велика. Например, в 2010 г. каждый судья арбитражного суда ежемесячно рассмотрел 52 дела. А на отдельных территориях она просто немыслима и достигает 112 дел, что крайне негативно отражается на качестве и оперативности разрешения правовых споров. Такая же высокая нагрузка и в судах общей юрисдикции.

В целях оптимизации нагрузки возникает потребность в развитии правил внесудебного и досудебного урегулирования правовых споров. Такие возможности сейчас отчасти предоставляет принятый Федеральный закон от 27 июля 2010 г. «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)». Теперь крайне важны добротные правовые средства его реализации и, не исключено, некоторые изменения действующих процедур, так как этот правовой акт на практике пока не работает. Надо активнее внедрять возможности финансовых омбудсменов по урегулированию юридических конфликтов в сфере кредитно-банковских правоотношений. Вероятно, следует перенимать опыт других правовых систем для оптимизации судебной юрисдикции и снижения нагрузки сотрудников судебной системы.

По нашему мнению, еще не получили завершения начатые преобразования в сфере судоустройства. Принятый 7 февраля 2011 г. закон о судах общей юрисдикции по существу закрепил статус-кво - прежнюю систему этих судов.

Вызывают немало проблем законодательные акты по столь масштабному укрупнению районных судов. Такие мероприятия уже проведены во многих регионах страны, но позитивного эффекта от них не наблюдается. Основным аргументом за объединение судов называлось то, что малочисленные суды не имеют возможности рассматривать уголовные дела коллегией в составе трех профессиональных судей. Однако согласно официальной статистике таким составом суда рассматривалось крайне мало дел. И более того, с 9 ноября 2011 г. институт коллегиального рассмотрения дел на районном уровне вообще упразднен. Поэтому продолжение мер по укрупнению судов теряет всякий смысл.

Продолжая тематику судебного строительства, нужно отметить, что еще не решена задача выстраивания специализированных судов. Длительное время в Государственной Думе РФ лежат без движения законопроекты о федеральных административных судах и административном судопроизводстве. Тем временем количество дел по заявлениям граждан об оспаривании действий и решений органов публичной власти и должностных лиц многократно возросло (только в прошлом году их увеличилось на 60 %). И свыше 70 % таких жалоб судами удовлетворяются. Если мы хотим жить в правовом государстве, то такие суды надо обязательно создавать.

С нашей точки зрения, еще не реализована одна из основных идей сущностной характеристики института мировых судей – максимальное приближение правосудия к населению. Сейчас многие мировые судьи размещены не на своих судебных участках, где проживают граждане, а в отдаленных зданиях федеральных судов. К тому же многие участки оказались перегруженными. Между тем финансирование деятельности этих судей, осуществляемое из бюджетов субъектов Федерации, далеко не отвечает реальным потребностям. И это как раз еще один пример того, как отсутствие единых нормативов финансовой обеспеченности судебной системы негативно отражается на судебной деятельности и эффективности юридической защиты субъектов права.

Сейчас вносятся предложения по учреждению института мировых судей применительно к арбитражной судебной системе. Такие инициативы являются продуктивными, а их законодательное закрепление могло бы решить как минимум две задачи: снижения нагрузки на судей арбитражных судов и развития российского федерализма, поскольку этот институт относится к ведению субъектов Федерации.

Одним из приоритетных направлений предстоящего реформирования должно быть совершенствование правил судопроизводства, поскольку действующие процедуры – важнейший индикатор цивилизованности общества. В последнее время одной из актуальных тем в этой сфере стала судебная инстанционность. Она представляет собой юридический механизм реализации судебной власти, а также способ своевременного выявления и устранения юридических ошибок.

Недавно приняты законодательные акты о введении в судах общей юрисдикции с 2012 г. по гражданским, а с 2013 г. - по уголовным делам апелляционной инстанции. С концептуальными положениями внесенных новшеств можно согласиться. Вместе с тем эту инстанцию вряд ли возможно, как предлагается, механически вмонтировать (апелляция займет место кассации) в действующую систему судов общей юрисдикции. Такая модель из-за огромной территории страны способна существенно замедлить рассмотрение дел, сделать правосудие волокитным и непосильно затратным. Представляется, что реализация идеи о функционировании апелляции будет более рациональной, если использовать вариант, прошедший апробацию в арбитражных судах. Для этого нужно учредить межрегиональные (межобластные) апелляционные суды, а также межрайонные суды, которые будут выполнять функции апелляционного производства.

В юридической литературе и нашей общественностью обсуждается чрезвычайно актуальная проблема обеспечения в судопроизводстве конституционного принципа состязательности. Он, исходя из положений Основного Закона, должен распространяться на все процессуальное законодательство, в том числе и на производство административных дел согласно КоАП РФ. Однако в указанном кодифицированном акте состязательность не только не закреплена, но и, несмотря на конституционные нормы - нормы прямого действия, на практике не работает. В судебных процессах при рассмотрении таких дел не участвует сторона обвинения. А судьи из-за отсутствия в КоАП правового регулирования и под влиянием высокого травматизма на автотрассах, кроме функции разрешения дел, взяли на себя и функцию обвинения - бремя доказывания состава совершенного правонарушения.

В этой связи заслуживают внимания и поддержки предложения Уполномоченного по правам человека в РФ, сделанные им в специальном заявлении от 21 октября 2009 г. Со дня конструктивной инициативы главного правозащитника страны прошло два года. И удивителен тот факт, что при всей очевидности правовой пробельности, которая существенно ущемляет права, свободы и законные интересы наших граждан, парламент так и не внес дополнений в действующее законодательство.

Беспристрастное и справедливое правосудие во многом зависит от судей. Поэтому совершенствование их юридического положения – одно из важных направлений предстоящей модернизации. В теории права категория «правовой статус судей» рассматривается как многоаспектное явление, состоящее из нескольких компонентов. И одним из центральных является система гарантирования независимой судейской деятельности. Обеспечение реальной независимости служителей Фемиды – одна из вечных проблем. Она существует ровно столько, сколько сам суд. И в современной России она стала достаточно чувствительной. Сейчас не только в общественном, но и в профессиональном правосознании юристов укрепилась довольно устойчивая позиция, согласно которой в стране нет независимого суда.

На VII Всероссийском съезде судей была озвучено официальная позиция о том, что «закон предоставляет все возможности – и процессуальные, и материальные – суду для того, чтобы он был независимым»… и судьи «де-юре независимы». С таким суждением вряд ли можно согласиться. Анализ литературных источников свидетельствует о том, что в этой сфере имеется множество проблемных вопросов, требующих дополнительного правового регулирования для обеспечения независимого правосудия.

Государство и общество должны, с одной стороны, создать такие предпосылки, которые исключали бы какое-то либо воздействие на служителей Фемиды с целью принятия ими неправосудных решений, а с другой – урегулировать поведение самих судей, чтобы оно во всех случаях было законопослушным. Иначе говоря, надо учредить такую благоприятную социальную и юридическую среду, которая наряду с личностно-нравственными качествами этих должностных лиц позволяла бы им объективно и беспристрастно разрешать возникающие споры, принимая по каждому делу законные, обоснованные и справедливые судебные акты.

Завершающей стадией юридической защиты субъектов права является исполнение принятых судами актов. Поэтому эта тематика не могла не оказаться в поле зрения разработчиков Концепции судебной реформы. За годы преобразований принята новая нормативная база об исполнительном производстве, возрождена служба судебных приставов. Между тем сегодня отмечается крайняя слабость механизма реализации судебных решений, а это производство стало одной из проблемных областей законодательства и правоприменительной практики.

В связи с этим нужно реализовать ряд мер, направленных на улучшение нормативного регулирования исполнительных правоотношений, кодификации правовых актов и принятие Исполнительного кодекса РФ. Одновременно следует совершенствовать деятельность Федеральной службы судебных приставов (ФССП). В частности, оптимизировать объем ее компетенции, повысить статус этих должностных лиц и престижность этой профессии. И, безусловно, следует отказаться от практики, когда под предлогом защиты государственных интересов из-под юрисдикции службы судебных приставов выведены исполнительные производства, где должником стала государственная казна. Сложилась парадоксальная правовая ситуация: функции исполнения судебных актов, по которым должником являются бюджетные учреждения, возложены на самого должника – Министерство финансов РФ.

Надо создать такой механизм принудительного исполнения, чтобы он отвечал интересам взыскателя, тем более если им является физическое лицо. Необходимо привести нормы бюджетного законодательства в соответствие с положениями Конституции РФ о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью.

И в то же время имеется потребность в правовом закреплении дополнительных контрольных полномочий суда на стадии исполнения вынесенных им актов. Иначе органы исполнительной власти в лице ФССП и Министерства финансов РФ, не исполняя надлежащим образом решения судов, будут корректировать результаты их деятельности, принижать роль судебной власти.

Как показывают события последнего времени, во многих странах мира, да и в нашей стране, остается высоким уровень социальной конфликтности, периодически наблюдается повышенное общественное напряжение. Причем во всем мире для рассмотрения возникающих противоречий используются разные способы, а иногда и явно неправовые. Суд и судебные процедуры – один из самых демократических, цивилизованных институтов разрешения коллизий, общество заинтересовано в их совершенствовании. Поэтому следует активнее выявлять и устранять имеющиеся проблемы в организации и функционировании правосудия, последовательно наращивать курс на его модернизацию.

Такой модернизационный процесс не может, естественно, осуществляться без доктринальной основы. А для проведения дальнейших преобразований имеется потребность в формировании и реализации общенациональной судебно-правовой политики, которая отвечала бы сегодняшним конституционно-правовым реалиям. Её официальная Концепция, скажем до 2020 г., могла бы стать политико-юридическим, идеологическим и нравственным фундаментом перспективного переустройства всех аспектов судебной деятельности, стратегией и тактикой укрепления органов судебной власти и повышения эффективности судебной защиты.