232

Раздел 3

Организация бюджетного процесса

Глава 10. Бюджетный процесс и порядок

Формирования бюджета

10.1 Бюджетный процесс и его этапы

Бюджетный процесс - регламентированная нормами права деятельность, связанная с составлением, рассмотрением, утверждением бюджетов, их исполнением и контролем за их исполнением, рассмотрением отчетов об исполнении бюджетов, составляющих бюджетную систему государства.

Бюджетный процесс состоит из следующих стадий: составление проекта бюджета, его рассмотрение и утверждение законодательными органами; исполнение бюджета; составление отчета об исполнении бюджета; утверждение отчета парламентом. Бюджетный процесс в целом может занимать свыше трех лет.

Бюджетный период для всех бюджетов, входящих в бюджетную систему, составляет один год. В Великобритании, Швеции бюджетный год начинается 1 апреля, заканчивается 31 марта. В США – начинается 1 октября, заканчивается 30 сентября. В Австрии – соответственно 1 июля и 30 июня. В Украине, Франции, Германии бюджетный период начинается 1 января каждого года и истекает 31 декабря того же года.

В Украине бюджетный период совпадает с календарным годом. Непринятие Верховной Радой Украины закона о Государственном бюджете Ук­раины до 1 января не является основанием для установления иного бюджетного периода. В соответствии с Конституцией Украины бюджетный период для Государственного бю­джета Украины при особых обстоятельствах может быть иным. Особыми обстоятельствами, при которых Государственный бюджет Украины может быть принят на иной бюджетный пери­од, являются:

1) введение военного положения;

2) объявление чрезвычайного положения в Украине или в отдельных ее местностях;

3) объявление отдельных местностей зонами чрезвычайной экологической ситуации, не­обходимость устранения природных либо техногенных катастроф.

В случае принятия Государственного бюджета Украины на новый бюджетный период местные бюджеты могут быть приняты на такой же период.

В Украине стадии бюджетного процесса определяются в ст. 19 Бюджетного кодекса. К ним относится:

1) составление проектов бюджетов;

2) рассмотрение и принятие закона о Государственном бюджете Украины, решений о местных бюджетах;

3) исполнение бюджета, в том числе в случае необходимости внесения изменений в закон о Государственном бюджете Украины, решения о местных бюджетах;

4) подготовка и рассмотрение отчета об исполнении бюджета и принятия решения по нему.

На всех стадиях бюджетного процесса осуществляются финансовый контроль, аудит и оценка эффективности использования бюджетных средств.

Перед составлением проекта бюджета подготавливаются бюджетные запросы. Бюджетный запрос – это документ, подготовленный распорядителем бюджетных средств, содержащий предложения с соответствующими обоснованиями по объему бюджет­ных средств, необходимых для его деятельности на следующий бюджетный период.

Составление проекта бюджета является наиболее ответственной стадией бюджетного процесса. Здесь закладываются целевые установки государства на предстоящий период в различных сферах его деятельности. Основными задачами составления проекта бюджета являются: обеспечение согласованности финансовых и других ресурсов с экономическими и социальными программами правительства; установление необходимых пропорций и приоритетов в расходовании средств. В процессе составления проекта бюджета должны быть скоординированы действия государственных институтов, определяющих политику государства. В большинстве стран центральный банк государства представляет органу, отвечающему за составление проекта бюджета, необходимые проектно-прогнозные данные в области денежно-кредитной политики. Как правило, разработкой проекта бюджета занимаются министерства финансов или казначейства. В США проект составляет Административно-бюджетное управление при президенте, на которое возложен контроль за исполнением бюджета.

При составлении проекта бюджета ставятся задачи:

• обеспечения согласованности финансовых и других ресурсов с экономическими и социальными программами-прогнозами правительства;

• установления необходимых пропорций и приоритетов в расходовании средств [21].

Разработке проекта предшествует работа по определению организационно-методических принципов бюджетного планирования, используемых для подготовки бюджетных запросов и предложений по проекту. Бюджетные запросы готовят министерства и ведомства.

В начале ХХ века бюджет большинства стран формировался методом «приращения». За основу брался бюджет прошлого года и рассчитывался прирост с учетом инфляции. В период с середины 1970 г. до начала 1990-х гг. большинство демократических государств внедрило в практику основные элементы системы финансирования программ:

• классификацию расходов по функциональным программам вне зависимости от административного механизма расходования;

• конкретизацию целей программ с поддающимся изменению результатом;

• измерение и оценку результатов с учетом поставленных целей;

• бюджетные прогнозы на 3-5 лет.

Согласно программно-целевому методу разрабатывается многовариантный бюджет, который увязывается с экономическими программами страны.

В Германии бюджет, составленный на основе программно-целевого метода, получил название «конъюнктурно-нейтрального бюджета». Во Франции такой метод составления бюджета получил название «рационализация выбора бюджетный решений», В Великобритании – «программного анализа и обзора». В 1970-х гг. в США был применен метод составления бюджета на «нулевой основе». Была поставлена цель бюджетные средства направлять только на необходимые программы и лишь в объеме, соответствующем реальным потребностям. Но этот способ оказался неэффективным, так как требовал высоких затрат, связанных с огромным количеством дополнительной информации и документов. Практика постатейного прироста остается неизменной: прошлогодний объем финансирования увеличивается на некоторую величину. Такая практика может мешать реализации предлагаемой бюджетной политики.

Процесс подготовки годового бюджета состоит в идеальном варианте из следующих этапов:

• оценка общей обеспеченности ресурсами и принятие совокупных целевых показателей по расходам и доходам бюджета;

• разукрупнение совокупных целевых показателей на лимиты министерствам;

• подготовка бюджетных нормативов, включая лимиты министерств, и рассылка бюджетным министерствам («бюджетный циркуляр»);

• подготовка заявок на финансирование министерствами и ведомствами;

• рассмотрение заявок министерством финансов;

• подготовка бюджетных предложений;

• представление бюджетных предложений на утверждение парламента.

До поступления бюджета в законодательный орган для рассмотрения и утверждения проект закона о бюджете должен быть одобрен высшим исполнительным органов (в большинстве стран - кабинетом министров, в США – президентом). Далее бюджет поступает в парламент (в США – конгресс), который рассматривает и утверждает его.

В процессе рассмотрения и утверждения бюджета реализуется право вносить изменения в проект бюджета. Такое право называется бюджетной инициативой. Различают три вида бюджетной инициативы: правительственная, парламентская и смешанная. Правительственная - ограничивает права парламента, но дает возможность отвергать бюджет в целом. Парламентская - предусматривает право членов парламента на внесение исправлений в проект в процессе рассмотрения с целью последующего утверждения. Смешанная бюджетная инициатива предполагает возможность вносить изменения в проект бюджета, как правительством, так и парламентом.

Бюджет принимает форму закона после утверждения бюджета законодательным органом и подписью главой государства. Президент может наложить на законопроект вето, если не согласен с какими-либо его пунктами. В этом случае бюджет возвращается на повторное рассмотрение. Когда бюджет принимается после начала нового года, правительство может производить расходы на уровне прошлого года.

Следующая стадия бюджетного процесса – исполнение бюджета, предусматривающее осуществление комплекса мер для обеспечения полного и своевременного выполнения плана доходов и расходов.

В Бюджетном кодексе Украины определены участники бюджетного процесса, их полномочия и установлен порядок:

• составления проектов государственного и местных бюджетов;

• определения Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный год;

• представления проекта закона о Государственном бюджете Украины и проекта решения о местном бюджете;

• исполнения Государственного и местного бюджета;

• контроля за исполнением бюджета;

• других процессуальных процедур.

.10.2 Порядок составления, рассмотрения и утверждения

Государственного бюджета Украины

В Украине отвечает за составление проекта закона о Государственном бюджете Украины Кабинет Министров Украины. В таблице 10.1 представлены основные этапы составления, рассмотрения и утверждения проекта Государственного бюджета Украины.

Организационные принципы составления проекта Государственного бюджета Украины заключаются в следующем:

• Кабинет Министров Украины разрабатывает проект закона о Государственном бюдже­те Украины.

• Министр финансов Украины отвечает за составление проекта закона о Государствен­ном бюджете Украины, определяет основные организационно-методические принципы бюд­жетного планирования, используемые для подготовки бюджетных запросов и разработки предложений проекта Государственного бюджета Украины.

• Министр финансов Украины на основании основных макропоказателей экономическо­го и социального развития Украины на следующий бюджетный период и анализа исполнения бюджета в текущем бюджетном периоде определяет общий уровень доходов и расходов бюджета и дает оценку объема финансирования бюджета для составления предложений проекта Государственного бюджета Украины.

Для подготовки предложений проекта Государственного бюджета Украины Министер­ство финансов Украины разрабатывает и доводит до главных распорядителей бюджетных средств инструкции по подготовке бюджетных запросов. Инструкции по подготовке бюджетных запросов могут вводить организационные, фи­нансовые и другие ограничения, которые обязаны соблюдать все распорядители бюджетных средств в процессе подготовки бюджетных запросов.

Главные распорядители бюджетных средств организуют разработку бюджетных запро­сов для представления Министерству финансов Украины в сроки и в порядке, установленные Министерством финансов Украины. Главные распорядители бюджетных средств несут ответственность за своевремен­ность, достоверность и содержание представленных Министерству финансов Украины бюд­жетных запросов, которые должны содержать всю информацию, необходимую для анализа показателей проекта Государственного бюджета Украины, согласно требованиям Министер­ства финансов Украины.

На стадии составления проекта бюджета осуществляется анализ бюджетных запросов, по результатам которого принимаются решения об изменениях в проекте бюджета. После этого проект выносится на рассмотрение и утверждение.

Рассмотрение проекта закона о Государственном бюджете Украины предусмотрено в трех чтениях. Утверждение общего объема дефицита (профицита), доходов и расходов бюджета предусмотрено во втором чтении. В третьем чтении рассматриваются только статьи, не принятые во втором чтении. Закон о Государственном бюджете должен быть принят до 1 декабря года, предшествующего плановому.

Табл. 10.1 Сроки этапов составления, рассмотрения и утверждения проекта Государственного бюджета Украины

Предельный срок окончания этапа (в году, предшествующему плановому)	Наименование этапа
27 мая или за 4 дня первого пленарного заседания ВРУ в июне	КМУ представляет в ВРУ проект Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период.
1 июня или первое пленарное заседание в июне	На парламентских слушаниях по вопросам бюджетной политики на следующий бюджетный период выступает Премьер-министр Украины или по его поручению Министр финансов Украины с докладом об Основных направлениях бюджетной политики на следующий бюджетный период
15 сентября	КМУ представляет проект закона о Государственном бюджете в Верховную Раду Украины
20 сентября	Министр финансов Украины представляет проект на пленарном заседании Верховной Рады Украины
1 октября*	Проект рассматривается народными депутатами
15 октября*	Комитет ВРУ рассматривает предложения и готовит заключение по проекту бюджета
20 октября*	Проект принимается в первом чтении
3 ноября*	КМУ готовит и представляет доработанный проект
20 ноября*	Проект принимается во втором чтении
25 ноября	Комитет ВРУ по вопросам бюджета дорабатывает проект закона и вносит его на рассмотрение ВРУ в третьем чтении
До 1 декабря	Закон о Государственном бюджете Украины принимается ВРУ

*срок может быть продлен на 5 дней, если применяется процедура повторного представления проекта бюджета КМУ

В Государственном бюджете Украины утверждается объем дотации выравнивания и субвенций отдельно для бюджета АРК, каждого из областных бюд­жетов, бюджетов городов Киева и Севастополя, городов республиканского АРК, городов областного значения и районных бюджетов, а также средств, переда­ваемых в Государственный бюджет Украины из местных бюджетов, если имеются основания для предоставления и получения соответствующих межбюджетных трансфертов.