18.2. Основные источники финансирования. Целевые фонды охраны природы

Основные источники финансирования экологической деятельности в странах СНГ определены их природоохранными законодательствами. В Российской Федерации таковыми являются:

• собственные средства предприятий и организаций, полученные от основной хозяйственной деятельности;

• средства бюджетов всех уровней, включая различные бюджетные фонды целевого назначения;

• специализированные внебюджетные фонды;

• кредиты, единовременная финансовая помощь (включая зарубежные гранты и т.п.) и др.;

• иные источники финансового обеспечения.

Аналогично финансируется природоохранный комплекс и в других странах СНГ. Так, например, в соответствии с Законом Республики Беларусь “Об охране окружающей среды” (редакция 2002 г.) финансирование программ и мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды производится за счет:

• средств республиканского и местных бюджетов;

• средств государственных целевых бюджетных фондов охраны природы;

• средств юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

• средств граждан, в том числе иностранных;

• кредитов банков;

• иностранных инвестиций;

• иных источников.

Грамотная реализация идей функционирования целевых природоохранных (экологических) фондов позволяет устранить многие недостатки действовавшей прежде системы финансирования, в частности, слабый учет местной специфики финансируемых объектов и необходимых пропорций в выделении средств на отдельные направления охраны окружающей среды. Механизм образования фондов содействует увеличению притока средств и частичному самофинансированию природоохранных работ за счет платежей предприятий за загрязнения.

Впервые вопрос о необходимости создания экологических фондов возник в отечественной литературе на рубеже 1970-80-х гг. в связи с проблемой поиска и распределения средств на природоохранные мероприятия и разработкой системы платежей и штрафов за загрязнение окружающей среды. Исследование зарубежного опыта показало, что на Западе экологические фонды в государственном масштабе широкого распространения не получили, однако во Франции, ФРГ, Нидерландах в рамках отдельных территорий образуются коллективные распределительные фонды целевого назначения. Такие фонды формируются прежде всего при регулировании поступлений сточных вод. Они образуются за счет средств предприятий-загрязнителей вод, государственных дотаций и средств бассейновых органов.

Опыт стран, внедряющих такие фонды, показывает, что эффективное использование средств фонда осуществляется за счет формирования фондов под реализацию конкретных природоохранных программ и ограниченности числа членов фонда, а это позволяет более точно определять размеры вкладов отдельных предприятий и последующее распределение средств. Так, в США создан государственный компенсационный фонд, который используется для компенсации затрат правительства на применение неотложных мер и ограничение масштабов ущерба, нанесенного здоровью людей. В 1980 г. был принят Закон о суперфонде, финансирующем работы по обезвреживанию химических свалок и других опасных отходов. 75% поступлений в суперфонд должны были обеспечивать налоги корпораций. В рамках суперфонда сформирован спецфонд за счет штрафов компаний, у которых были случаи загрязнения окружающей среды опасными веществами. Компенсационные фонды создаются в США и на уровне штатов для финансирования мониторинга, исследований и практических мероприятий за счет сбора штрафов в возмещение убытков от загрязнения природной среды.

На территории бывшего СССР внебюджетные фонды охраны природы стали создаваться на рубеже 1980-90 –х годов. Законодательно их существование как одного из основных источников финансирования экологической сферы было закреплено законами об охране окружающей среды, которые определили порядок образования и направления использования средств фондов. В соответствии с Законом РФ «Об охране окружающей природной среды» (1991, ст. 21) предусматривалось формирование экологических фондов за счет:

• платежей предприятий, объединений и организаций за нормативно допустимые и сверхнормативные выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов;

• штрафных платежей за аварийные выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, платежей за сверхнормативное и некомплексное использование (потери) природных ресурсов и получаемого из них сырья;

• средств, взыскиваемых в возмещение ущерба, причиненного государству нарушением природоохранного законодательства в результате хозяйственной деятельности;

• добровольных взносов предприятий, граждан и других источников.

В соответствии с вышеназванным законом, 60% платежей направляется на осуществление местных (города, район) природоохранных мероприятий, 30% – на природоохранную деятельность субъектов Федерации (области, края, республики, автономии), 10% – на мероприятия федерального значения.

В условиях экономической нестабильности, сокращения централизованных инвестиций из бюджетов всех уровней экологические фонды превращаются в один из основных источников финансирования природоохранной деятельности на территории Российской Федерации. За последнее десятилетие прошедшего века поступления в них выросли на порядок и составили более 250 млн.долл. Основная часть этих средств расходуется на строительство природоохранных объектов (27,6%), укрепление материально-технической базы природоохранных органов (10,3%), научно-исследовательские, опытно-конструкторские работы и внедрение экологически чистых технологий (5,7%), обустройство заповедных территорий, ликвидацию последствий стихийных бедствий (6%) и т.д.

Управление деятельностью экологическими фондами Российской Федерации осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации или экологическими фондами, действующими на правах юридического лица. Специалисты отмечают, что при всей значимости экологических фондов как гарантированного источника финансирования природоохранной сферы, в сложившейся их деятельности выявлен ряд недостатков:

• низкая собираемость платежей за загрязнения (которые составляют до 80% поступлений в фонды) и неэффективное распределение финансовых средств между тремя уровнями – федеральным, областным и местным;

• недостаточная обоснованность использования финансовых средств ввиду отсутствия механизмов установления приоритетов;

• неупорядоченность механизмов зачета платежей предприятий при проведении ими природоохранных мероприятий;

• отсутствие эффективного механизма индексации платежей, достоверно учитывающей инфляцию;

• отсутствие критериев отбора проектов для финансирования из экологических фондов, необходимого контроля их осуществления и оценки результатов.

Значимость фондов состоит в том, что их средства являются тем необходимым минимумом, который гарантирован экологической сфере и не может быть использован ни на какие иные нужды. Снижение бюджетного инвестирования в экологическую сферу компенсировалось в последние годы ростом капитальных расходов из целевых природоохранных фондов, а также из средств предприятий и организаций, благодаря чему общие годовые затраты на охрану окружающей среды имеют все же тенденцию к росту. По мере развития и оздоровления экономики основную часть расходов по нормализации экологической обстановки должны взять на себя предприятия, и надобность в целевых фондах сама собой отпадет. В настоящее же время, исходя из анализа существующей тенденции в соотношении источников финансирования природоохранной деятельности, политику инвестирования экологической сферы следует строить на основе собственных средств субъектов хозяйствования, средств природоохранных фондов, а также привлекать для этого возможных инвесторов.