17.3. Система платного природопользования и ее эффективность
Принципиально новая система платности природопользования, ориентированная на формирование рыночных отношений в экономике, стала складываться в странах СНГ с начала 1990-х годов. Действующим законодательством России и других бывших республик СССР установлена правовая основа платности использования ресурсов недр, земли, лесных и водных ресурсов, объектов животного мира на основе рентного подхода или фиксированных платежей, устанавливаемых нормативно-правовыми актами. В соответствии с российским законодательством плата взимается за: 1) право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов; 2) сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов; 3) их воспроизводство и охрану (рис.17.2).
Плата за землю в России устанавливается в форме земельного налога, арендной платы и нормативной цены земли. Земельным налогом облагаются юридические лица и граждане, обладающие правом собственности, владения или пользования (аренды) земельным участком. Его размер устанавливается с учетом качества земли, ее целевого назначения (для ведения сельского хозяйства, для индивидуального жилищного строительства, для дачного, гаражного строительства, земли промышленности, транспорта, лесного фонда, для рекреационных нужд и т.д.). Земельный налог взимается ежегодно с облагаемой налогом земельной площади.
При передаче земельных участков в пользование на условиях аренды арендодатели (в лице местных администраций) устанавливают арендную плату на основе договора. Размеры ставок определяются исходя из экономической оценки земли, затрат на воспроизводство и по взаимному соглашению сторон.
Нормативная цена земли используется при передаче ее в собственность, наследовании, дарении, получении банковского кредита под залог земельного участка и т.п. Нормативная цена земли по конкретным земельным участкам определяется в размере 200-кратной ставки земельного налога на единицу площади земель соответствующего целевого назначения, но не должна превышать 75% уровня рыночных цен на эти земли.
Плата за воду взимается по тарифам, установленным для данной водохозяйственной системы исходя из лимитов водопотребления. За сверхлимитный забор воды субъекты хозяйствования оплачивают воду в пятикратном размере. В соответствии с Водным кодексом Российской Федерации (1995) предусмотрено два вида платежей: за пользование водными объектами (водный налог) и плата, направляемая на восстановление и охрану водных объектов. Экономическое значение водного налога заключается в изъятии у водопользователей части дохода, получаемого благодаря использованию ресурсов данного водного объекта. Из средств от поступлений водного налога 40% направляются в федеральный бюджет, 60% – с бюджеты субъектов Российской Федерации.
Поступления от второго вида платежей в размере 40% направляются в федеральный бюджет для образования федерального целевого фонда восстановления и охраны водных объектов и 60%) – в бюджеты субъектов Российской Федерации для целевого использования.
Платежи за пользование недрами существуют в следующих формах:
платежи за право пользования недрами (добычу полезных ископаемых или пользование недрами в других целях);
отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы;
сбор за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензий на право пользования недрами;
акцизы;
платежи за пользование акваторией и участками морского дна.
Форма внесения платы, размеры и условия платежей по каждому объекту недропользования устанавливаются в лицензии, которая выдается совместно региональным органом власти и Комитетом РФ по геологии и использованию недр или его территориальным органом. Платежи за право пользования недрами взимаются в форме разовых взносов, а также регулярных платежей после начала добычи. Регулярные платежи за пользование недрами (роялти) устанавливаются в размере от 2 до 16 % от стоимости реализованной продукции добывающего предприятия, что в целом соответствует мировой практике. В зависимости от вида добываемого сырья, его уникальности и ценности платежи за недропользование распределяются между федеральным, региональными (республик, краев, областей, автономий) и местными (районов, городов) бюджетами. Так, плата за общераспространенное минеральное сырье (песок, глина, строительный камень и т.п.) полностью зачисляется в местные бюджеты, а за добычу углеводородного сырья (нефть, газ, газовый конденсат) – 40 % перечисляется в федеральный бюджет, а остальные (поровну) – в бюджеты субъектов Федерации.
Пользователи недр, осуществляющие добычу полезных ископаемых, разведанных за счет государственных средств, производят отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы России. В отличие от других платежей за недропользование эти платежи носят не фискальный, а целевой характер – используются для финансирования геологоразведочных работ. Они направляются в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ, а постановлением правительства в 1997 г. в целях усиления контроля за поступлениями и использованием этих средств был образован Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы.
Акцизный сбор осуществляется по тем видам сырья, которое позволяет получать пользователям недр сверхнормативную прибыль, содержащуюся в цене продукции (нефть, газ). Акцизы поступают в федеральный бюджет по мере реализации нефти и газового конденсата, размеры отчислений регулярно пересматриваются.
Совершенствование системы налогообложения в сфере недропользования предполагает замену роялти и акцизов на единый налог – горную ренту, отражающую экономическую оценку данного месторождения и учитывающую специфику горно-геологических и экономико-географических условий его размещения и разработки.
Платежи за пользование ресурсами леса взимаются за:
заготовку древесины;
заготовку живицы;
заготовку второстепенных лесных ресурсов (пней, коры, бересты и т.п.);
побочное лесопользование (сенокошение, пастьба скота, заготовка древесных соков, сбор дикорастущих плодов, ягод, грибов и т.п., лекарственных растений, технического сырья и пр.);
лесопользование для нужд охотничьего хозяйства, культурно-оздоровительных, туристических, спортивных целей.
Платежи за пользование лесным фондом взимаются в виде лесных податей или арендной платы. Лесные подати взимаются при краткосрочном пользовании участками лесного фонда, арендная плата – при аренде лесных площадей. Арендная плата определяется на основе ставок лесных податей, которые, в свою очередь, устанавливаются органами государственной власти исходя из ценности единицы лесного ресурса (куб м, га) или по результатам лесных аукционов.
Платежи за лесопользование зачисляются в федеральный бюджет (40 %) и бюджеты субъектов Федерации (60 %).
Плата за пользование объектами животного мира, изъятие которых из среды обитания производится по лицензиям или разрешениям, устанавливается органами исполнительной власти субъектов РФ с учетом местных особенностей и видов пользования на основании предельных размеров платы, утверждаемых правительством.
Следует заметить, что определение ставок платежей за землю, воду, недра, лесные и другие ресурсы происходит на основе разных методологических подходов и методик расчета, поэтому различные ресурсные платежи слабо сопоставимы по абсолютным размерам, источникам их покрытия и направлениям использования. Обеспечить сопоставимость возможно только при условии разработки единой методологической основы экономической оценки всех видов природных ресурсов и методик определения платы за пользование различными природными ресурсами на базе их полной экономической оценки.
В условиях переходной экономики необходимо постепенно сформировать эффективную систему платежей за природные ресурсы, которая бы позволяла как обеспечить финансирование природоохранной сферы, стимулировать рациональное природопользование, так и пополнять бюджеты всех уровней, являясь составной частью налоговой системы в целом. Как считают специалисты, для этого необходимо изменить всю концепцию налогообложения, существенно повысив роль платы за природопользование в формировании доходной части бюджетов за счет изменения (сокращения) ставок других налогов. В настоящее же время плата за природные ресурсы в России существенно занижена. (Так, попенная плата (за древесину на корню) составляет 5 % от стоимости древесины; более половины ее идет на экспорт, где попенная плата составляет 40 % стоимости древесины). В результате, несмотря на достаточно большое число ресурсных платежей, поступления от них в бюджеты и внебюджетные фонды составляют чуть более 3% поступающих доходов, а основные поступления в бюджет составляют косвенные налоги: акцизы, налог на прибыль, НДС и т.п.
Платежи за загрязнение окружающей среды впервые стали применяться в хозяйственной практике России с 1990 г. в рамках эксперимента, проводимого в СССР, а после принятия Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» (1991) правительством был утвержден новый порядок определения платы за загрязнение окружающей среды, размещение отходов, другие вредные воздействия. В соответствии с ним предусматривается два базовых норматива платы: а) за выбросы, сбросы, размещение отходов и иные вредные воздействия в пределах допустимых нормативов; б) за выбросы, сбросы, размещение отходов и иные вредные воздействия в пределах установленных лимитов (временно согласованных нормативов). Базовые нормативы платы за загрязнения устанавливаются по каждому загрязняющему веществу (отходу), виду вредного воздействия с учетом степени опасности их для окружающей среды и здоровья человека. В настоящее время имеются нормативы платы на единицу массы (руб./т) по 217 наиболее распространенным загрязнителям атмосферного воздуха, 198 ингредиентам, сбрасываемым в водные объекты, и двум видам отходов – нетоксичным (с разбивкой на отходы добывающей и обрабатывающей промышленности) и токсичным (с разбивкой на 4 класса токсичности).
На основе базовых нормативов и с учетом коэффициентов, отражающих экологическую ситуацию, разрабатываются и утверждаются дифференцированные ставки платы для разных территорий экономических районов, которые индексируются в соответствии с темпами инфляции. Разброс коэффициентов экологической ситуации – от 1,0 для Дальневосточного района до 2,0 для Центрального и Уральского районов. Фактически действуют следующие ставки платежей за загрязнение:
плата за загрязнение в пределах, не превышающих установленные нормативы предельно допустимых выбросов/сбросов (ПДВ/ПДС), объема отходов, уровней иных видов воздействия;
плата за загрязнение в пределах установленных лимитов (временно согласованных нормативов) – в 5-кратном размере по сравнению с нормативной;
плата за сверхлимитное загрязнение окружающей среды – в 25-кратном размере по сравнению с нормативной.
Порядок установления и взимания платежей за загрязнение распространяется на все предприятия, учреждения, организации, иностранные юридические и физические лица, осуществляющие любые виды деятельности на территории Российской Федерации. Платежи за загрязнение в пределах установленных нормативов воздействия включаются в себестоимость их продукции (стоимость работ, услуг), а платежи за сверхнормативное загрязнение оплачиваются из прибыли, остающейся в распоряжении природопользователей. Однако сложная экономическая ситуация в стране не позволяет в полной мере использовать эти радикальные меры экономической мотивации природоохранной деятельности из-за низкой рентабельности субъектов хозяйствования. В силу этих обстоятельств были введены ограничения предельных размеров платы за превышение допустимых лимитов воздействия в зависимости от уровня рентабельности (определяется как отношение прибыли от реализации продукции к ее полной себестоимости). При рентабельности до 25% платежи за загрязнение не должны превышать 20 % прибыли, при рентабельности до 50% – 50%, если рентабельность выше 50% – платежи составляют не больше 70% прибыли. Введение такой нормы является по своей сути льготой предприятиям-природопользователям и носит временный характер. Полностью освобождаются от платежей за загрязнение бюджетные организации.
Средства от платежей за загрязнение распределяются между государственными внебюджетными экологическими фондами (90%) и республиканским бюджетом РФ (10%), из которого они направляются для финансирования деятельности территориальных природоохранных органов управления.
При всей очевидной значимости этого механизма стимулирования экологической деятельности сложившаяся система платности загрязнения окружающей среды в России имеет ряд существенных недостатков, основной из которых – низкие ставки платежей. При ставках платы за загрязнение в промышленности, не превышающих в последние годы 0,1% от себестоимости продукции, предприятиям выгоднее вносить эту плату в экологические фонды, не утруждая себя эффективной природоохранной работой. К слабым местам действующей системы платности относится отсутствие нормативов платы на многие загрязняющие вещества, образующиеся на предприятиях, отсутствие платежей за такие виды негативного воздействия, как бактериологическое, радиационное загрязнение окружающей среды и др. Требует совершенствования система пересмотра ставок платежей, которая недостаточно мобильна и не адекватна изменению стоимостных и ценовых пропорций в экономике в целом. Так, за период 1991–1998 гг. индексация размеров платы за загрязнения в 50 раз отстала от темпов инфляции.
В других странах СНГ сложившаяся система платности природопользования имеет свои особенности. Так, в Белоруссии она впервые была закреплена законодательно принятием закона “О налоге за пользование природными ресурсами (экологический налог)”(1991), после чего все природопользователи независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности стали облагаться экологическим налогом, который состоит из платежей за пользование природными ресурсами (все виды полезных ископаемых и вода из поверхностных и подземных источников) и выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в окружающую среду.
Внесенные суммы налога за природопользование в пределах установленных лимитов относятся на издержки производства, то есть включаются в себестоимость продукции, а сверх установленных лимитов — изымаются из прибыли, остающейся в распоряжении природопользователей. За превышение установленных объемов добычи природных ресурсов экологический налог взимается в 10-кратном размере, а за выбросы загрязняющих веществ сверх установленных лимитов — в 15-кратном.
Установленный механизм изъятия экологического налога вызвал критику многих ученых и специалистов-практиков, поскольку включение суммы налога в себестоимость и цену продукции означает перекладывание платы за загрязнение окружающей среды с загрязнителя на плечи потребителя его продукции. Таким образом нарушается основной принцип платного природопользования “загрязнитель платит”, который реализуется только в случае сверхнормативного загрязнения окружающей среды, когда экологический налог изымается из прибыли предприятия. Однако в данном случае законодатели реалистично подошли к экономическим возможностям природопользователей, для которых дополнительный налог, не компенсированный в ценах продукции, явился бы бременем, делающим их убыточными. Угроза же выплат из прибыли удерживает природопользователей от превышения допустимых норм загрязнения окружающей среды и ресурсопотребления.
Анализ сложившейся в последнее десятилетие ХХ в. системы платности природопользования в Белоруссии показывает, что ее функционирование принесло определенные положительные результаты. Однако, в целом, значение налогов за использование природных ресурсов и загрязнение окружающей среды в условиях экономического кризиса, падения производства, высокой инфляции, нестабильности курса национальной валюты переоценивать нельзя по нескольким причинам.
Во-первых, пересмотр ставок платежей не соответствовал темпам инфляции. Сопоставление динамики трансформации ставок экологического налога с темпами роста потребительских цен показало существенное (иногда на порядок) отставание индексации ставок налога от темпов инфляции. В последние годы ставки налога индексировались в соответствии с годовой инфляцией, но в течение всего года действовали единые нормативы налога, установленные на 1 января. Для повышения эффективности экологического налога необходима более гибкая система пересмотра ставок, поквартальная их индексация в соответствии с темпами инфляции, которая в Белоруссии по-прежнему высока, а не 1-2 раза в год, как это происходило до сих пор.
Многолетнее отставание уровня индексации ставок экологического налога от темпов инфляции привело к уменьшению поступлений средств как в местные бюджеты (за добычу природных ресурсов), так и в бюджетные фонды охраны природы (налог за загрязнение окружающей среды). Так, поступления в фонды охраны природы (85% которых составляют платежи за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ), рассчитанные по средневзвешенному курсу Национального банка Республики Беларусь, снизились с 64 млн долл. в 1996 г. до 6,5 млн долл. в 2000г. Это же подтверждается и снижением доли экологического налога в ВВП: в 1996 г. платежи за выбросы и сбросы загрязняющих веществ составляли 0,44% от ВВП, в 2000 г. – 0,08%. Для сравнения: доля экологических платежей в ВВП экономически развитых стран колеблется от 1,7% в Японии до 5% в Дании.
Второй недостаток действующей системы платности природопользования – ее слабое стимулирующее воздействие на хозяйствующих субъектов в силу невысоких ставок экологического налога. По данным Минприроды Республики Беларусь, если первоначально экологический налог в среднем по республике составлял до 1% себестоимости продукции предприятий, то сейчас доля платежей за загрязнение составляет десятые и даже сотые доли процента и практические не превышает 0,2-0,3%, к тому же компенсируется в ценах на продукцию. Естественно, предприятиям выгоднее заплатить столь небольшие суммы налога, чем осуществлять дорогостоящие мероприятия по совершенствованию технологий с целью снижения отходов производства, сбросов (выбросов), загрязняющих природную среду.
Следует отметить, что относительно невысокие ставки экологического налога сегодня и включение его в себестоимость продукции — это компромисс, оправданный в период очень сложного социально-экономического положения в стране, ведь удорожание производства за счет природоохранных издержек будет способствовать росту инфляции. Как показывает опыт мирового экономического развития, платность природопользования реально стимулирует природоохранную деятельность в условиях эволюционного развития экономики, стабильного ее состояния. Только в этом случае повышение платежей вынуждает производителей либо платить за весь ущерб, нанесенный природе, либо устанавливать более совершенное очистное оборудование, либо внедрять новые экологичные технологические процессы. Наиболее же экологоемкие производства разоряются и прекращают свое существование, уступая место новым производствам, оснащенным прогрессивными ресурсосберегающими технологиями. Так, резкое повышение цен на нефть в 70-е гг. явилось одной из основных причин прогрессивных изменений воспроизводственной структуры хозяйства на Западе, в частности, значительного снижения энергоемкости экономики.
В условиях перехода к рыночным отношениям введение платности природопользования рассматривается как одна из форм возмещения экологических издержек общества. Однако принятые у нас платежи за загрязнение окружающей среды, конечно, не позволяют восполнить ущерб от этого загрязнения, поскольку при определении ставок платежей разработчики ориентировались скорее на финансовые возможности производителей, чем на реальную компенсацию ущерба. Но ведь и в индустриально развитых странах, располагающих куда большими средствами для оздоровления окружающей среды, затраты на природоохранную деятельность не покрывают всех сумм ущерба. Так, согласно перспективной программе природопользования, разработанной в ФРГ, ежегодные издержки на охрану природы и ее восстановление составляют 100 млрд. марок при оценке годового ущерба 180-200 млрд. марок, в США такие издержки в 4-5 раз ниже суммы причиняемого ущерба.
Экологические интересы общества диктуют необходимость создания эффективного экономического механизма природопользования, обеспечивающего усиление стимулирующего воздействия экологических платежей, которое должно стать их доминирующей функцией. Очевидно, что это возможно только в том случае, если размер платы за природопользование сопоставим с возможными затратами природопользователей на мероприятия по снижению воздействия на окружающую среду до нормативного уровня (например, со стоимостью очистного оборудования с учетом срока его окупаемости). Стимулирующие платежи могут эффективно применяться лишь там, где промышленные предприятия в принципе в состоянии сократить уровень своего воздействия на окружающую среду в ответ на действие платежей. В странах переходной экономики формирование системы платности природопользования находится еще в начальной стадии, и действенность ее зависит во многом от внешних условий: денежной стабилизации, развития рыночных отношений и совершенствования в соответствии с ними ценообразования в отраслях природопользования. Пока же платежи за природопользование выполняют, в основном, перераспределительную и фискальную функции.