Реализация принципов «Реинжиниринга бизнес-процессов» в государственном управлении имеет существенные ограничения.

1. BPR использует метафору «зарплату работникам платят клиенты». Эта метафора, как и метафоры вообще, не совсем точна применительно даже к частному сектору. Зарплата работникам авансируется владельцами компании, которые потом возвращают свои деньги за счет клиентов. Применительно к госуправлению метафора полностью ошибочна. Ведь клиенты процессов в госуправлении чаще всего за них не платят, платят не достаточно или даже готовы заплатить за то, чтобы не быть «клиентами» (типичный пример – тюрьма). «Зарплату госслужащим платят налогоплательщики», а вовсе не «клиенты». Поэтому правильное приложение идей BPR к госуправлению предполагает фокусировку усилий на идеях удовлетворенности налогоплательщиков. Что меняет смена этого фокуса? Как минимум, то, что по сравнению с частным сектором роль менеджерской иерархии должна быть больше. Если менеджеры в стандартном BPR выполняют роль клея, то в государственном управлении, менеджеры нередко могут считаться представителями тех, кто платит зарплату.

2. В отличие от коммерческой организации, где в общем случае владельцам относительно безразличен производимый продукт сам по себе – важны приносимые продуктами деньги, в государственном управлении налогоплательщиков интересует не только то, что происходит на месте стыка ведомств с «клиентами», но в не меньшей степени и то, что происходит внутри. Важен не только продукт-результат, но и используемые в ходе этого средства, процедуры и т. д.

3. BPR предлагает начать все с чистого листа, на котором будут только подлежащие оптимизации процессы. Однако в политической жизни связаны напрямую не стыкующиеся друг с другом процессы. Условием появления и поддержки в государстве нового процесса (со своими бенефициарами) может быть скорое появление другого процесса (с другими бенефициарами) или внесение некоторых ограничений на выполнение этого процесса (для защиты некоторых групп налогоплательщиков). В результате, описывающее все это законодательство является плодом определенной эволюции, где связи между процессами не всегда очевидны. Однако попытка глобальной оптимизации отдельных процессов может нарушать эту согласованность и приводить как к потере поддержки этим процессам, так и непредсказуемым изменениям в других. В результате, с политической точки зрения естественным объектом оптимизации будет не процесс, а связка различных процессов. Также самостоятельной политической ценностью могут обладать переделываемые функциональные структуры, а также отдельные элементы организации государственных ведомств.

4. Государство является не единой организацией, а сетью организаций, где организаций, как минимум, три (по разделенным ветвям власти), но по сути даже больше. Однако, BPR делает упор, в том числе, на выход за пределы организации, стирание границ между организациями. Однако в государственном управлении у этих границ есть важная роль – специально поддерживать набор ролевых (позиционных) конфликтов с тем, чтобы обезопасить граждан, гарантировать экологичность деятельности государственных органов.

5. Отличается ключевая задача работников коммерческих фирм и госсектора. В первом случае есть задача принести максимум денег. Во втором – потратить деньги с максимальной пользой или наиболее справедливо. Главный вывод: применение идей BPR к госсектору предполагает значительную адаптацию подхода. В частности, переноса фокуса с «клиентности» на «заказчиковость». Однако даже после этого требуется помнить о собственных ограничениях BPR: сведение всего к процессам, отсутствие инструментария для сетевых организаций, невозможность практически начать с чистого листа используя в качестве единицы оптимизации лишь отдельные процессы, отсутствие средств для ценностной оценки хода процесса и т. д. Также, проекты реинжиниринга возможны в рамках отдельных организаций, но не в масштабах государства в целом, и даже не в конкретной ветви власти.

РЕФОРМА (фр. ritforme, от лат. reformare - преобразовывать) - преобразование, изменение, переустройство какой-либо стороны общественной жизни (порядков, институтов, учреждений); формально - нововведение любого содержания, однако реформой обычно называют более или менее прогрессивное преобразование.

САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ – самостоятельная и инициативная деятельность субъектов предпринимательской деятельности, содержанием которой является разработка и установление индивидуальных, коллективных или отраслевых стандартов предпринимательской деятельности, обеспечивающих более высокие или дополнительные по отношению к установленным федеральным законодательством показатели качества производимых товаров (работ, услуг), добросовестности во взаимодействии с потребителями, степени информационной прозрачности осуществления предпринимательской (профессиональной) деятельности, а также осуществление непрерывного контроля за их соблюдением.

Саморегулирование субъектов предпринимательской деятельности осуществляется на условиях их объединения в саморегулируемые организации.

САМОРЕГУЛИРУЕМЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ – созданные на условиях участия (членства) негосударственные некоммерческие организации, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности одного вида, либо различных видов, характеризуемых единством отрасли экономики, единством рынка предложения производимых товаров (работ, услуг), единством или подобием основных потребительских качеств (признаков) производимых товаров (работ, услуг).

Участие в саморегулируемых организациях может иметь индивидуальный и (или) ассоциированный характер.

Ассоциированными участниками саморегулируемых организаций могут являться не имеющие статуса саморегулируемых организаций некоммерческие организации, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности того вида (видов), который соответствует предмету (предметам) саморегулирования данной саморегулируемой организации.

Устанавливаемые саморегулируемой организацией в отношении своих индивидуальных участников требования распространяются на всех субъектов предпринимательской деятельности, участвующих в саморегулируемой организации на условиях ассоциированного членства.

Участниками саморегулируемых организаций могут являться иные саморегулируемые организации на основании единства видов предпринимательской деятельности своих участников. При этом участие иных юридических лиц и (или) граждан в саморегулируемых организациях, созданных саморегулируемыми организациями не допускается.

Саморегулируемые организации, включающие в состав своих участников все или большинство саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов предпринимательской деятельности данного вида (видов), признаются общенациональными саморегулируемыми организациями и могут использовать в своих наименованиях слова «Российская Федерация», «Россия» или образованные от них определения.

Некоммерческая организация признается саморегулируемой организацией лишь при условии ее соответствия всем установленным настоящим Федеральным законом признакам и требованиям в совокупности.

К числу указанных признаков и требований, помимо установленных выше, относятся:

– объединение в составе саморегулируемой организации в качестве ее участников не менее 50 субъектов предпринимательской деятельности, если федеральными законами в отношении саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов предпринимательской деятельности определенного вида (видов) не установлено иное;

– наличие у саморегулируемой организации опубликованных правил и стандартов предпринимательской деятельности, обязательных для выполнения всеми участниками саморегулируемой организации;

– страхование каждым участником саморегулируемой организации своей гражданско-правовой ответственности перед потребителями производимых товаров (работ, услуг) на взаимной основе путем объединения необходимых для этого средств в обществе взаимного страхования, участниками которого являются все участники данной саморегулируемой организации.

Взаимное страхование ответственности участниками саморегулируемой организации должно обеспечивать выплату страхового возмещения на одно застрахованное лицо в сумме не менее тридцати тысяч рублей, если федеральными законами в отношении саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов предпринимательской деятельности определенного вида, не установлен более высокий минимальный размер страхового возмещения.

Уставом некоммерческой организации для цели признания ее саморегулируемой организацией могут быть предусмотрены иные по отношению к взаимному страхованию способы дополнительного обеспечения имущественных интересов потребителей производимых участниками саморегулируемой организации товаров (работ, услуг), в том числе путем создания компенсационных фондов, средства которых формируются за счет взносов участников саморегулируемой организации и могут расходоваться только на выплату компенсаций потребителям в установленных саморегулируемой организацией случаях и порядке. При этом сумма подлежащей выплате компенсации за счет средств компенсационного или иного фонда в расчете на одного участника саморегулируемой организации не может быть меньше установленного для данной саморегулируемой организации минимального размера страхового возмещения.

Средства сформированного саморегулируемой организацией компенсационного или иного фонда для цели дополнительного обеспечения имущественных интересов потребителей производимых участниками саморегулируемой организации товаров (работ, услуг) являются собственными средствами саморегулируемой организации, на которые не может быть обращено взыскание по ее собственным гражданско-правовым, налоговым или иным имущественным обязательствам. Выход или исключение участника саморегулируемой организации из ее состава не влечет за собой возврат такому участнику суммы его вклада в компенсационный или иной фонд, сформированный саморегулируемой организацией для указанной в настоящем Федеральном законе цели.

Федеральными законами для цели признания некоммерческих организаций, созданных лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность определенных видов, в качестве саморегулируемых организаций могут быть установлены иные обязательные требования и условия.

Указанные выше требования не распространяются в отношении саморегулируемых организаций, создаваемых на основе объединения других саморегулируемых организаций.

Для цели осуществления деятельности в качестве саморегулируемой организации в некоммерческой организации должны быть сформированы функционально специализированные структурные подразделения (рабочие органы), осуществляющие, на условиях недопустимости совмещения их функций, разработку правил и стандартов предпринимательской деятельности участников саморегулируемой организации, контроль их выполнения, рассмотрение дел о применении к участникам саморегулируемой организации мер дисциплинарной ответственности.

Некоммерческая организация приобретает статус саморегулируемой организации с момента включения ее в единый государственный реестр саморегулируемых организаций.

Некоммерческая организация, не соответствующая всем предусмотренным признакам и требованиям, не вправе использовать в своем официальном или рабочем полном или сокращенном наименовании слово «саморегулируемая», а также любые производные от слова «саморегулирование».

СИСТЕМА ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ – совокупность видов органов и учреждений исполнительной власти во главе с Правительством Российской Федерации, а также связи и взаимоотношения между всеми органами и учреждениями исполнительной власти.

СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА – те аспекты государственной политики, которые относятся не к обеспечению справедливости («правовое государство»), а к перераспределению «общественных благ» («государство-предприниматель»). Это вопросы политики (принципов и приоритетов) бюджетного финансирования образования, медицины, культуры, пенсионного обеспечения и т. д.

СТАНДАРТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ УСЛУГИ – это:

а) обязательные для исполнения правила, устанавливающие в интересах получателя государственной услуги требования к оказанию государственной услуги, включающие характеристики процесса, формы, содержания и результата оказания данной государственной услуги;

б) система требований к государственной услуге в интересах ее получателя, принятая нормативным правовым актом в порядке, установленном законодательством об административных регламентах и стандартах государственных услуг.

Стандарты должны гарантировать всем потребителям государственных услуг равные права и возможности по их получению, где бы этот гражданин ни проживал, и где бы ни находилось юридическое лицо.

СТРУКТУРА СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ – совокупность конкретных органов исполнительной власти различных видов.

СУБСИДИАРНОСТЬ (от лат. subsidiarius – вспомогательный, дополнительный) – это:

1) закрепление предмета ведения и соответствующих общественных финансов за тем уровнем власти, который наиболее для этого приспособлен, с передачей этого предмета «наверх» или «вниз» только по таким основаниям;

2) принцип, согласно которому ответственность перераспределяется снизу вверх, в отличие от децентрализации, делегирования полномочий сверху вниз; предпочтение отдается тем системам, в которых на вышестоящие уровни управления передаются функции, которые не могут в полной мере выполняться низовыми структурами.

СУБЪЕКТЫ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ – зарегистрированные в установленном порядке лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность, определяемую в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

СУДЕБНАЯ РЕФОРМА – комплексная программа изменения механизмов функционирования судебной ветви власти, направленная на повышение открытости, доступности и эффективности судебной системы.

Реформирование судебной системы – закономерный этап развития практически любой страны мира. В определенный момент качество предоставления государственных услуг в области правосудия ухудшается, и требует существенной переработки. Как правило, основными причинами является либо увеличение нагрузки на судебный аппарат (рост количества дел, отсутствие продуманной кадровой политики, неэффективное ведение документооборота, приводящее к возрастанию временных затрат), либо неудовлетворительная работа судебной системы в целом (рост коррумпированности, отсутствие доверия у населения, невозможность рассматривать новые дела по устаревшим правовым нормам). В настоящий момент в России реализуется Федеральная целевая программа "Развитие судебной системы России" на 2002-2006 годы.

ТЕОРИЯ «НОВОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ» (new public management) – согласно этой теории государство уподобляется «большой корпорации».

Главный метод НГУ – бюджетирование, ориентированное на результат (БОР).

Прозрачность, подотчетность и оперативность БОР повышается за счет использования ИКТ в составе базовых институтов госуправления:

простого и технологичного информационного регулирования для показателей результативности и эффективности;

официального и достоверного учета плановых показателей и отчетов об их достижении;

организации повсеместного, дешевого и полного доступа к информации о показателях эффективности и отчетах об их выполнении для проверяющих, руководства и граждан;

быстрых и регламентированных административных процессов по сбору, агрегации, доведения показателей до исполнителей; независимого (внешнего) аудита правильности выполнения административных процедур БОР.

Критику этой теории можно найти в работе Л. Мизеса «Бюрократия».

ТЕХНОЛОГИЯ УПРАВЛЕНИЯ – приемы, порядок, регламент выполнения процесса управления. Технология управления состоит из информационных, вычислительных, организационных и логических операций, выполняемых руководителями и специалистами различного профиля по определенному алгоритму вручную или с использованием технических средств.

Различают: линейную технологию управления, управление по отклонениям, управление по результатам, управление по целям, управление по ситуации, поисковое управление.

ТРАНЗАКЦИОННОСТЬ (применительно к IT-сфере) – способность системы самостоятельно обеспечивать проверку выполнения всей последовательности взаимосвязанных операций и восстанавливать исходное состояние в случае ошибки на одной из промежуточных стадий.

Применительно к учетным системам, транзакционность – возможность того, что в любой момент времени текущее состояние учёта позволяет определить:

– состояние данных, не подвергающихся в данный момент изменениям;

– перечень данных, подвергающихся в данный момент изменениям;

– исходное состояние данных, подвергающихся в данный момент изменениям;

– время планируемого завершения производимых изменений или возвращения данных в исходное состояние.

УПРАВЛЕНИЕ, ОРИЕНТИРОВАННОЕ НА РЕЗУЛЬТАТ (УПРАВЛЕНИЕ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ) – концепция управления, в основе которой лежит регулярное измерение результатов и эффективности реализации государственных (муниципальных) программ и качества предоставления 8государственных (муниципальных) услуг.

Переход к управлению, ориентированному на результат, является одной из задач административной реформы. При этом связь управления по результатам с административной реформой состоит в возможности трансформации целей органов исполнительной власти на уровень операционной деятельности. Цели и задачи могут быть детализированы до уровня подразделений и отдельных сотрудников, преобразуя стратегию органов государственного управления в конкретные действия и персональные задания.

Важнейшей частью (принципиально необходимым средством) этой концепции управления является «бюджетирование, ориентированное на результат» (БОР), которое можно трактовать как систему формирования бюджета, отражающую взаимосвязь между бюджетными расходами и достигнутыми результатами, которые должны быть направлены на позитивные изменения в жизни людей.

При внедрении бюджетирования, ориентированного на результат, расходы всех подразделений региональных и муниципальных администраций должны быть разбиты по видам деятельности, направленной на решение стоящих перед этими подразделениями задач, которые, в свою очередь, группируются по целям, поставленным перед подразделениями и направленным на достижение конечных, социально значимых результатов. Для достижения каждой цели, которая стоит перед субъектом бюджетного планирования, разрабатывается одна или несколько целевых программ. Может разрабатываться и одна ведомственная целевая программа, объединяющая все стратегические цели субъекта бюджетного планирования. Именно поэтому термины «управление по результатам» и «бюджетирование, ориентированное на результат» часто заменяют более привычным понятием - «программно-целевое управление», хотя это не совсем корректно.

В основе методики управления, ориентированного на результат, лежит практика использования показателей, позволяющих проследить достижение результатов по отношению к поставленным целям с учетом имеющихся ресурсов и определить качество достигнутых результатов. Особенность данной методики заключается в том, что предметом мониторинга должны являться не сами мероприятия, не столько продукт деятельности, сколько количественные и качественные результаты этой деятельности. Причём при оценке деятельности органов государственного (муниципального) управления мнение населения является одним из главных критериев, позволяющих оценить достигнутый результат. Особенно важным это становится при реализации социальных проектов, когда у населения еще не сложилось впечатление о качестве той или иной предлагаемой услуги. При определении показателя результативности необходимо оценить, насколько глубоко с помощью данного показателя можно проанализировать ситуацию, отыскать причины и пути решения возникших проблем.

Показатели результативности должны отвечать известному правилу SMART, часто применяемому за рубежом и на международном уровне:

S - specific (чётко определены);

M - measurable (измеримы);

A - achievable (достижимы);

R - relevant and realistic (значимы и реалистичны);

T - time-bound (привязаны по времени)

При этом результативно-ориентированной является система управления, которая дает возможность:

1) при определении целей, планировании действий и программ иметь формализовано-прогнозируемый результат;

2) оценить, во сколько этот результат обходится;

3) определить, имеет ли такой результат потребителей, другими словами, нужен ли населению такой результат.

УПРАВЛЕНИЕ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ (УПРАВЛЕНИЕ, ОРИЕНТИРОВАННОЕ НА РЕЗУЛЬТАТ) – это:

а) технология управления, заключающаяся в том, что в зависимости от степени достижения запланированных результатов на предыдущей фазе, происходит уточнение последующих управленческих действий;

б) это система управления, связывающая воедино вопросы финансового, кадрового и операционного менеджмента с ожидаемыми результатами, направленными на достижение целей организации.

Управление, ориентированное на результат, основано на трёх основных принципах:

- государственное управление должно обеспечивать максимальный объём общественных благ при минимальных издержках для общества;

- для измерения результатов деятельности органов власти и государственных организаций используется система показателей результативности;

- показатели результативности позволяют ставить формализованные цели, оценивать степень их достижения, корректировать государственную политику, обеспечивают «обратную связь».

«Управление по результатам» предполагает своего рода переориентацию деятельности каждого органа исполнительной власти на более общие и внутренне согласованные цели всей системы исполнительной власти, причем эти цели должны быть выражены в виде количественно определенных, достоверных и проверяемых показателей. Таким образом, при реализации данной управленческой технологии задача распадается, как минимум, на две части:

1) как осуществить работу всех органов «на конечный результат»;

2) как выразить этот результат.

Один из разделов доклада «Результаты деятельности Правительства РФ и субъектов бюджетного планирования по достижению целей в отчетном периоде», например, содержит анализ результатов государственного управления по следующим четырем группам:

а) повышение уровня и качества жизни населения;

б) укрепление национальной безопасности;

в) обеспечение высоких и устойчивых темпов экономического роста;

г) формирование условий для социально-экономического развития на долгосрочную перспективу.

В самой «Концепции административной реформы» отсутствует определение понятия «управление по результатам». Оно заменено изложением его цели (внедрение методов и процедур управления, ориентированного на результат, и проектного управления в Правительстве РФ, федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов РФ и подведомственных государственным органам организациях) и ожидаемых последствий (достижение планируемых общественно значимых результатов как на уровне Правительства РФ в целом, так и на уровне отдельных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, более эффективное осуществление контроля за исполнением решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ и повышение эффективности использования ресурсов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ).

УРОЩЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУР И АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДЕЙСТВИЙ - это:

- сокращение количества документов, подлежащих предоставлению гражданами и организациями для получения государственной услуги;

- применение новых форм документов, позволяющих устранить необходимость многократного предоставления идентичной информации, размещение бланков заявлений и форм на сервере органа исполнительной власти, разработка системы дистанционного предоставления государственной услуги;

- снижение количества взаимодействий между гражданами (организациями) и должностными лицами, в том числе за счет введения системы «одного окна».

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы.

Федеральная служба может быть подведомственна Президенту Российской Федерации или находиться в ведении Правительства Российской Федерации.

В пределах своей компетенции федеральная служба вправе издавать индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы.

В то же время она не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации, а федеральная служба по надзору – также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Данный орган может иметь статус коллегиального органа.

В пределах имеющихся полномочий федеральное агентство вправе:

а) издавать индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства.

в) вести реестры, регистры и кадастры;

В то же время, федеральное агентство не может осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации.

ФЕДЕРАЛЬНОЕ МИНИСТЕРСТВО – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности.

Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр).

Федеральное министерство, помимо разработки политики, осуществляет следующие функции:

а) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

б) осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств;

д) осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов.

В то же время федеральное министерство в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации.

ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ – внутренне однородные, самостоятельные, специализированные части управленческой деятельности, которые характеризуются целевой направленностью. Существуют различные виды управленческих функций. По внутренней технологии управленческой деятельности зачастую выделяются такие, как прогнозирование, планирование, организация, регулирование, управление, координация, учет, контроль.