§ 1. Верховна Рада України (парламент)

в механізмі державної влади

Сучасну демократичну державу не можна уявити без такої пред­ставницької установи, як парламент. Парламент, який є своєрідним «форумом нації», виконує такі ключові завдання у сфері державотво­рення, як представництво інтересів усього народу на загальнодержав­ному рівні та в міжнародних зносинах, а також втілення волі народу у формі прийняття законів та контроль за їх виконанням. Значення цього органу для демократичних процесів стало таким важливим, що однією із ключових цінностей сучасного конституціоналізму дедалі частіше називають парламентаризм. Парламентаризм, як державно-правова категорія, по-різному сприймається в науці конституційного права. Переважно йдеться про парламентаризм як різновид політич­ного режиму, систему поділу влади, за якої юридичне і фактичне вер­ховенство закріплюється за загальнонаціональною представницькою інституцією — парламентом. З цією категорією тісно пов'язано явище парламентського суверенітету. В умовах вестмінстерської моделі управління парламент наділяється надзвичайною широкою автономією як щодо інших владних структур, так і щодо попередніх скликань са­мого парламенту. Такий стан може бути охарактеризований як своє­рідний суверенітет у державному механізмі. Саме таке суверенне становище є однією із причин відсутності в таких країнах кодифікова­ної писаної конституції.

Попри те останнім часом спостерігається значне звуження подіб­ного суверенного становища за рахунок передачі цілої низки ключових повноважень від парламенту до інших органів влади, насамперед до Уряду, і посилення впливу останнього на діяльність парламенту. При­чиною цього є значне посилення глобалізаційних та інтеграційних процесів і ускладнення у зв'язку з цим управлінських процесів. Тому не дивно, що сучасний європейський парламентаризм дедалі частіше починають характеризувати як раціоналізований парламентаризм. Появу цього терміна пов'язують із запровадженням у Веймарській конституції Німеччини 1919 року нової моделі взаємовідносин між парламентом та органами виконавчої влади¹. Це був один із перших проявів суттєвого перерозподілу повноважень у бік виконавчих органів, а також запровадженням досить жорстких процедур, які б забезпечу­вали стабільність у діяльності Уряду.

Серед безлічі сучасних визначень парламентаризму переважна біль­шість із них, як уже зазначалося, ґрунтується на розумінні парламента­ризму як владного режиму, заснованого на верховенстві парламенту в механізмі держави. Однак твердити про існування в теперішніх умовах подібної моделі організації державної влади не доводиться. Тому на сучасному етапі державотворення парламентаризм може бути охарак­теризований як режим здійснення державної влади, за умов якого парламент є єдиним загальнонаціональним представницьким і за­конодавчим органом влади, що активно виконує покладені на нього функції з реалізації й захисту інтересів народу, а його рішення мають беззаперечний авторитет серед усіх суб 'єктів права, насамперед серед органів і посадових осіб виконавчої влади².

¹ Конституционное право: Словарь / Отв. ред. В. В. Маклаков. - М., 2001. - С. 325-

326.

У літературі небезпідставно наголошується на винятковості й універсальності Верховної Ради України як єдиного органу законо­давчої влади (ст. 75 Конституції України). Конституційний Суд України у своєму рішенні від 17 жовтня 2002 р. № 17-рп/2002 (у спра­ві щодо повноважності Верховної Ради України) пояснив: «... визна­чення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони». Разом з тим слід зазначити, що як до прийняття Конституції 1996 року, так і після цього існували періоди, коли інші органи наділяли відповідними повноваженнями у сфері законотвор­чості. Так, відповідно до Закону України «Про тимчасове делегування Кабінету Міністрів України повноважень видавати декрети у сфері законодавчого регулювання» від 18 листопада 1992 р. № 2796-ХІІ, з метою оперативного вирішення питань, пов'язаних зі здійсненням ринкової реформи, Верховна Рада України делегувала Кабінету Міні­стрів України тимчасово, строком до 21 травня 1993 р., повноваження видавати декрети у сфері законодавчого регулювання з питань, перед­бачених п. 13 ст. 97 Конституції України 1978 року, щодо відносин власності, підприємницької діяльності, соціального і культурного роз­витку, державної митної, науково-технічної політики, кредитно-фінансової системи, оподаткування, державної політики оплати праці і ціноутворення. На сьогоднішній день чинними залишаються 33 декрети із 83, що були прийняті Кабінетом Міністрів у період дії делегованих повноважень. Серед них такі, як Декрет КМУ від 21 січня 1993 р. «Про державне мито», від 20 травня 1993 р. «Про місцеві податки і збори».

Більш обмежені повноваження по «делегованій законотворчості» мав і глава держави після прийняття Конституції України 1996 р.: згідно з п. 4 «Перехідних положень» Конституції, Президент України протягом трьох років після набуття чинності Конституцією України мав право видавати схвалені Кабінетом Міністрів України і скріплені підписом Прем'єр-міністра України укази з економічних питань, не врегульованих законами, з одночасним поданням відповідного законо­проекту до Верховної Ради України в порядку, встановленому ст. 93 Конституції. Такий указ Президента України набував чинності, якщо протягом тридцяти календарних днів з дня подання законопроекту (за винятком днів міжсесійного періоду) Верховна Рада України не при­ймала закон або не відхиляла поданий законопроект більшістю від її конституційного складу, і діяв до набрання чинності законом, прийня­тим Верховною Радою України з цих питань.

Верховна Рада У країни наділена винятковим правом серед органів державної влади, влади Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування приймати акти у формі законів.

Місце Верховно Ради України в механізмі державної влади визна­чається парламентсько-президентською формою правління, запрова­дженої в ході конституційної реформи 2004 року.

Так, відносини п арламенту та Президента України будуються на засадах, коли останній, виконуючи функції глави держави, забезпечує додержання Конституції, прав і свобод людини при реалізації Верхов­ною Радою України своїх повноважень. При цьому глава держави наділяється додатковими повноваженнями у відносинах із Верховною Радою України, які дозволяють йому діяти як самостійному суб'єкту вироблення державної політики. Разом з тим діяльність самого Пре­зидента перебуває під парламентським контролем, а окремі повнова­ження можуть бути ним реалізовані лише за наявності відповідного погодження (затвердження) з боку Верховної Ради України.

Що ж до першої форми взаємовідносин, то мається на увазі, насампе­ред, закріплення за Президентом України права вето на закони, прийняті Парламентом та можливості оскарження їх на предмет конституційності і» Конституційному Суді України. Водночас проведена конституційна реформа певним чином звузила за обсягом такий важель впливу глави Держави на парламент, як вето. Йдеться про те, що в разі непідписання Президентом України закону, відносно якого було подолано вето, такий акт оприлюднюється за підписом Голови Верховної Ради України.

Конституція закріплює за Президентом України право законодавчої Ініціативи. При цьому, порівняно із іншими суб'єктами, Президент має Право визначати подані ним законопроекти як невідкладні, і такі зако­нопроекти розглядаються позачергово, тобто вони «мають бути термі­ново включені Верховною Радою України до порядку денного її сесії і розглянуті в пріоритетному порядку—раніше інших законопроектів — на всіх стадіях законодавчого процесу відповідно до процедури, вста­новленої Конституцією України та Регламентом Верховної Ради Украї­ни» (Рішення Конституційного Суду України від 28 березня 2001 р. В 2-рп/2001 (справа про позачерговий розгляд законопроектів).

Основними формами контролю Верховної Ради України за діяль­ністю Президента є парламентський запит, заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішнє і зовніш­нє становище України і, як найбільш радикальна форма — проведення процедури імпічменту Президенту України (ст. 111 Конституції).

Для забезпечення рівноваги між двома владними інституціями за Президентом України закріплюється право дострокового припинення повноважень парламенту в разі, коли протягом одного місяця у Верхов­ній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій від­повідно до ст. 83 Конституції; протягом шістдесяти днів після відстав­ки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України; протягом тридцяти днів однієї чергової : сесії пленарні засідання не можуть розпочатися. Тлумачення остан­ньої підстави було надане Конституційним Судом України в Рішенні від 19 травня 2004 р. № 11-рп/2004 (справа про умови дострокового припинення повноважень Верховної Ради України): «Словосполучен­ня «пленарні засідання не можуть розпочатися» ... треба розуміти так, що пленарні засідання Верховної Ради України не можуть розпочати­ся через недодержання порядку роботи Верховної Ради України, вста-_г новленого Конституцією України і Регламентом Верховної Ради Укра­їни, що унеможливлює здійснення парламентом конституційних повно­важень єдиного органу законодавчої влади в Україні».

На сьогоднішній день місце парламенту в державному механізмі можна визначити, насамперед, встановивши зміст та характер взаємо­відносин цього представницького органу влади з Урядом. Верховна Рада має визначальний вплив на функціонування Кабінету Міністрів України. Згідно з ч. 2 ст. 113 Конституції, Кабінет Міністрів відпові­дальний перед Верховною Радою України, підзвітний і підконтрольний їй. Перш за все слід наголосити на тому, що Кабінет Міністрів в повно­му складі формується парламентом (п. 12 ч. 1 ст. 85 Конституції); Верховна Рада схвалює Програму діяльності Кабінету Міністрів (п. 11); здійснює контроль за його діяльністю (п. 13); звільняє Прем'єр-міністра та інших членів Кабінету Міністрів (п. 12); притягає Кабінет Міністрів до відповідальності шляхом ухвалення резолюції недовіри (ст. 87 Кон­ституції).

Разом з тим було б неправильно характеризувати відносини між парламентом та Урядом як односторонній зв'язок. Вплив Кабінету Міністрів на діяльність Верховної Ради є не менш значним. Передусім це стосується провідної ролі Уряду при формуванні порядку денного парламенту. Кабінет Міністрів є суб'єктом законодавчої ініціативи, і в умовах, коли вищий орган виконавчої влади формується виключно на базі парламентської більшості (коаліції депутатських фракцій), саме урядові законопроекти становлять основне коло питань, які розгляда­ють на пленарних засіданнях Верховної Ради. Ця ситуація є характер­ною не тільки для нашої країни, але й для всіх інших європейських держав. По суті, це є одним із ключових проявів описаного вище яви­ща «раціоналізованого парламентаризму»¹. Окрім того, Кабінет Міні­стрів наділяється виключним правом на внесення проекту закону про Державний бюджет України (ч. 2 ст. 84 Регламенту Верховної Ради України).

¹ Так, за ініціативою Федерального Уряду ФРН приймається в середньому близь­ко 80 % усіх законів (Євгеньєва А. М. Німецьке «серце демократії» // Парламент. -2002. -№ 1-2.-С. 78.)

Взаємовідносин и парламенту із органами судової влади базуються на таких засадах. Верховна Рада бере участь у формуванні суддівсько­го корпусу та вирішенні інших кадрових питань у суддівській сфері: призначає та звільняє з посад третину конституційного складу Консти­туційного Суду України (п. 26 ч. 1 ст. 85 Конституції); обирає суддів безстроково (п. 27 ч. 1 ст. 85); звільняє обраних нею суддів із посади, яку вони обіймають, за наявності підстав, передбачених ч. 5 ст. 126 Конституції; дає згоду на затримання чи арешт судді до винесення об­іишувального вироку суду (ч. З ст. 126). Парламент здійснює також ні шив на функціонування судової влади через прийняття законів, які ммзначають судоустрій, судочинство та статус суддів (п. 14 ч. 1 ст. 92 Конституції).

У свою чергу, такий орган судової влади, як Конституційний Суд України, здійснює контроль за конституційністю актів Верховної Ради України (п. 1 ч. 1 ст. 150 Конституції) і в разі встановлення їх невідпо­відності приписам Основного Закону визнає ці акти неконституційни­ми, внаслідок чого вони втрачають чинність (ч. 1,2 ст. 152 Конституції). 11 окремих випадках парламент може реалізувати закріплені за ним Повноваження лише за участю відповідних вищих судових інституцій. Так, Верховна Рада України може усунути Президента України з поста It порядку імпічменту лише після перевірки справи Конституційним Судом України і отримання його висновку щодо додержання консти­туційної процедури розслідування і розгляду справи про імпічмент та отримання висновку Верховного Суду України про те, що діяння, у яких звинувачується Президент України, містять ознаки державної Зради або іншого злочину (ч. 6 ст. 111 Конституції).