16.3. Система государственных органов по разрешению земельных споров, их компетенция

В настоящее время к числу фундаментальных нормативно-правовых актов Российской Федерации, регулирующих земельные отношения относятся:

Конституция Российской Федерации 1993 г.[2] Земельным отношениям посвящен ряд статей Конституции РФ. Так, ч. 1 ст. 9 Конституции провозглашено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов. Частью 2 той же статьи признаны все формы собственности на землю: частная, государственная, муниципальная и иные. Для нас здесь наиболее важным является признание муниципальной собственности на землю. Ст. 36 Конституции Российской Федерации устанавливает, что собственники свободно осуществляют владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами, но при этом вводит закономерное ограничение: «если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц». В ч. 3 ст. 36 содержится положение, согласно которому «условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона». Это положение развивается в пункте «в» ст. 72 Конституции Российской Федерации, относящей вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами к совместному ведению Российской Федерации и субъектов.

Гражданский Кодекс Российской Федерации [1], установивший основные нормы гражданского оборота земельных участков как объектов недвижимости.

Земельный Кодекс Российской Федерации [5], введенный в действие Федеральным Законом № 137 от 25.10.2001. Необходимо отметить, что Земельный Кодекс принят после почти 7 лет безуспешных попыток разработки федерального земельного кодификационного законодательного акта, который был бы соразмерен экономическим, политическим, идеологическим и правовым реалиям. Принятие нового Земельного Кодекса было связано с необходимостью приведения устаревшего и противоречивого земельного законодательства в соответствие с новыми социально-экономическими условиями, сложившимися в России. Ныне действующий Земельный Кодекс является наиболее значимым правовым актом, достаточно всесторонне и детально регламентирующим земельные отношения в Российской Федерации на современном этапе.

Введение в действие нового Земельного Кодекса потребовало приведение в соответствие с ним многих ранее принятых законов, равно как разработки и принятия новых.

К числу важнейших законов относится принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 4 июля 2001 г. Федеральный Закон «О разграничении государственной собственности на землю» [6], определяющий правовые основания разграничения государственной собственности на землю на собственность федеральную, субъекта федерации и муниципальную. Закон закрепляет приоритет органов государственной власти Российской Федерации в процессе разграничения государственной собственности на землю, поскольку перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, готовятся федеральными органами исполнительной власти. Органам же местного самоуправления, как и органам государственной власти субъектов Российской Федерации отводится лишь право согласования указанных перечней. Достаточно расплывчатые и неоднозначно трактуемые формулировки ст. 3–5 закона могут повлечь многочисленные судебные споры на стадии согласования перечней, затягивая и без того длительную процедуру оформления права собственности на землю. Сознавая, что процесс разграничения государственной собственности на землю, в результате которого каждый земельный участок обретет своего публичного собственника (Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование), продлится не один год, до окончания процедуры отнесения земельных участков к различного уровня собственности распоряжение землями, находящимися в государственной собственности, законодатель Федеральным законом «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» предусмотрительно возложил на органы местного самоуправления в пределах их полномочий.

Федеральный Закон направлен на решение следующих ключевых проблем.

Включение в соответствующую собственность земельных участков под объектами недвижимости, находящимися в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, обеспечивает целостность управления и распоряжения ими, возможность их приватизации как единых объектов недвижимости.

Особое значение имеет условие включения в соответствующую собственность неприватизированных земельных участков под объектами недвижимости, приватизированными из нее. Применительно к федеральной собственности это, как правило, земельные участки под крупными, экономически значимыми предприятиями. С одной стороны, это позволяет максимально оперативно реализовать одну из ключевых целей государственной политики в сфере земли и недвижимости – передачу земельных участков собственникам расположенных на них приватизированных предприятий, логически завершив приватизационный процесс и сформировав условия для повышения инвестиционной привлекательности их активов. С другой стороны, даже при относительно невысоких, доступных для инвесторов ценах продажи этих земельных участков масштабность данного процесса позволит привлечь в бюджеты всех уровней значительные дополнительные доходы.

В целом, Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю», также как и Земельный кодекс Российской Федерации 2001 г., явились долгожданным и закономерным этапом развития в правовом регулировании земельных правоотношений и с их принятием был, несомненно, решен ряд существующих проблем, однако, для того чтобы их положения смогли быть реализованы с достаточной степенью эффективности и для достижения заложенных в них целей необходима длительная и корректная работа соответствующих исполнительных органов всех уровней и, несомненно, принятие представительными органами дополнительных нормативных актов. Многие из ранее принятых актов подлежат отмене и пересмотру, поскольку вследствие несогласованности с новым законодательством они нарушают процесс стабильного управления муниципальными земельными ресурсами.

Механизм и способы приватизации земельных участков собственниками расположенных на них объектов установлен вступившим в силу с апреля текущего года Федеральным Законом от 21.12.2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества» № 178-ФЗ [6].

В 2003 г. вступил в силу принятый Государственной Думой 26 июня 2002 г. Федеральный Закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [6], который регулирует отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, устанавливает правила и ограничения, применяемые к обороту земельных участков.

Немалый интерес представляю положения, закрепленные в ФЗ от 02.01.2000 г. «О государственном земельном кадастре» [6], регулирующем отношения, возникающие при осуществлении деятельности по ведению государственного земельного кадастра и при использовании его сведений.

Этот закон представляет ценность, когда речь идет о контроле за использованием земель. Функции по осуществлению государственного контроля за использованием земель на уровне муниципального образования закреплены, согласно действующему законодательству, за территориальными органами Росземкадастра. Работа органов местного самоуправления в этой сфере осложнена тем, что в действующем законодательстве детально оговорены полномочия федерального органа исполнительной власти по контролю за использованием земель и его должностных лиц, регламентирована процедура составления протоколов и привлечения к ответственности путем наложения взысканий, но при этом фактически не отражено участие органа местного самоуправления в процессе осуществления контроля, хотя указанное право закреплено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Такой пробел в законодательстве позволяет, например, судебным органам ставить под сомнение документы, составленные органом местного самоуправления в пределах их компетенции для подтверждения наличия нарушений земельного законодательства. Закрепленная нормами права зависимость органа местного самоуправления в осуществлении своих функций по контролю от территориального органа федеральной службы земельного кадастра значительно тормозит процесс государственного реагирования на нарушителей земельного законодательства.

Для осуществления деятельности по эффективному управлению земельным фондом необходима полная и достоверная информация обо всех землях в границах муниципального образования в целом и о каждом земельном участке в отдельности. Информационной системой, которая законодательно направлена на обеспечение бесперебойной работы исполнительного органа местного самоуправления по управлению земельными ресурсами, должен являться государственный земельный кадастр, отслеживающий и фиксирующий перераспределение земель в муниципальном образовании. Однако, в соответствии со ст. 22 Федерального Закона «О государственном земельном кадастре» органы местного самоуправления не имеют права на бесплатное получение сведений о конкретных земельных участках. Указанная информация может быть предоставлена только за плату, что в условиях постоянного бюджетного дефицита фактически равноценно отказу в предоставлении необходимой для работы информации. Складывается довольно парадоксальная правовая коллизия: органы местного самоуправления, осуществляя свои полномочия по управлению и распоряжению муниципальными землями, не имеют фактически доступа к банку данных земельных участков, ими же перераспределенных.

Ведение государственного земельного кадастра не является самоцелью, оно должно находить свое практическое применение именно в процессе землеустройства. Без систематического доступа к данным кадастра эффективное управление муниципальными землями становится принципиально невозможным.

Кроме вышеуказанных наиболее значимыми законами в сфере земельных отношений являются следующие:

Закон РФ «О плате за землю» [6], который определяет платным использование земли в Российской федерации. Формами оплаты являются: земельный налог, арендная плата, нормативная цена земли.

Федеральный закон «О землеустройстве» [6], устанавливающие основные правила землеустройства в Российской Федерации

Федеральный закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» [6], определившим основные правила и нормы формирования и ведение крестьянского хозяйства и возникающие при этом государственные гарантии, а также Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ.

Реализация вышеуказанных законов требует принятия на правительственном уровне целого пакета нормативно-правовых и распорядительных актов.

Безусловно, данный перечень не является исчерпывающим. В настоящее время уполномоченными федеральными исполнительными органами совместно с правительственными структурами проводится большая работа по подготовке и представлению для утверждения Правительством РФ целого пакета нормативно-правовых и распорядительных документов, в их числе проекты указов Президента РФ «О правах физических и юридических лиц на застроенные земельные участки, находящиеся в государственной собственности» и «О приобретении в собственность земельных участков, находящихся в государственной собственности, собственниками зданий и сооружений, расположенных на них», проект Постановления Правительства РФ «Об утверждении Положения об аренде застроенных земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации».

Кроме того, на федеральном уровне разрабатываются проекты федеральных законов и подзаконных актов, регулирующих создание таких средств и процедур управления землями, как территориальное зонирование, нормирование и резервирование земель, изменение категорий земель и видов их использования.

Еще более объемные и сложные задачи по приведению в соответствие с действующим законодательством существующей нормативно-правовой базы стоят перед местными органами управления, на которые в настоящее время возложены полномочия по распоряжению земельными участками до завершения процедуры разграничения государственной собственности на землю. [7]