14.2.6. Правовая охрана земель водного фонда и ответственность за нарушение водного законодательства

Вполне естественно, что говоря о землях водного фонда и о правовом режиме, регулирующим отношения, возникающие в процессе пользования и владения таковыми землями, невольно рождается необходимость рассмотрения такого важного вопроса, как охрана земель водного фонда. Водным законодательством предусмотрено правовое регулирование вопросов, связанных с охраной земель водного фонда, и этому вопросу полностью посвящена Глава 6 ВК РФ "Охрана водных объектов". В статье 55 ВК РФ говорится, что собственники водных объектов осуществляют мероприятия по охране водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, а также меры по ликвидации последствий указанных явлений.

Итак, правовая охрана водных объектов может выступать в двух формах: запрещение совершения определенных действий и ограничение таковых.

ВК РФ запрещает: сброс в водные объекты и захоронение в них производственных, бытовых и других отходов; добычу полезных ископаемых, торфа и сапропеля со дна водных объектов или возведение сооружений с опорой на дно способами, которые оказали бы вредное 

поверхностные воды, дно, берега водных объектов и водные биоресурсы; эксплуатацию судов без устройств по сбору сточных вод, отходов и отбросов, образующихся на этих судах; засорение ледяного покрова водных объектов, ледников и снежников; захоронение и сброс радиоактивных и токсичных веществ; производить забор воды из водных объектов, существенно влияющих на их состояние, и др. 

К ограничениям совершения определенных действий относятся установление 

специальных зон и полос. Условия и порядок их установления определены статьей 65 ВК РФ (2), в соответствии с которой водоохранной зоной является территория, примыкающая к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. В пределах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения природопользования. 

За пределами территорий городов и других населенных пунктов ширина водоохранной зоны рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и ширина их прибрежной защитной полосы устанавливаются от соответствующей береговой линии, а ширина водоохранной зоны морей и ширина их прибрежной защитной полосы - от линии максимального прилива. При наличии ливневой канализации и набережных границы прибрежных защитных полос этих водных объектов совпадают с парапетами набережных, ширина водоохранной зоны на таких территориях устанавливается от парапета набережной.

На территориях населенных пунктов при наличии ливневой канализации и набережных границы прибрежных защитных полос совпадают с парапетами набережных. Ширина водоохранной зоны на таких территориях устанавливается от парапета набережной. При отсутствии набережной ширина водоохранной зоны, прибрежной защитной полосы измеряется от береговой линии.

В границах водоохранных зон запрещается:

1) использование сточных вод для удобрения почв;

2) размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ;

3) осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений;

4) движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.

В границах прибрежных защитных полос наряду с вышеуказанными ограничениями запрещается:

1) распашка земель;

2) размещение отвалов размываемых грунтов;

3) выпас сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей, ванн.

Водные объекты или их части, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, могут быть признаны особо охраняемыми водными объектами.

Статус, режим особой охраны и границы территорий, в пределах которых расположены особо охраняемые водные объекты, устанавливаются в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях.

В целях исполнения и защиты правового режима земель водного фонда существуют меры юридического воздействия за его нарушение. 

По общему правилу юридическая ответственность за нарушение закона, в том числе водного законодательства, может наступать лишь при наличии так называемого полного состава правонарушения, иначе говоря, в действиях нарушителя необходимо установить четыре признака правонарушения:

1) противоправное действие (бездействие) лица или организации, привлекаемых к юридической ответственности, т.е. нарушение определенной статьи, нормы закона или иного правового акта;

2) вредный результат этого действия или бездействия, выразившийся в неблагоприятных последствиях: порча земель, загрязнение водных объектов, морской среды, атмосферы, уничтожение и повреждение лесов и т.д.;

3) наличие причинной связи между действиями и наступившим вредом (объективный элемент состава правонарушения);

4) вина нарушителя конкретных правовых норм (субъективный элемент состава правонарушения).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в своем Постановлении "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения" [17] обратил внимание судов на то, что при рассмотрении дел, связанных с нарушениями экологического, в том числе и водного, законодательства, особое значение приобретает установление причинной связи между совершенными деяниями и наступившими вредными последствиями или возникновением угрозы причинения существенного вреда окружающей среде и здоровью людей. Необходимо также выяснить, не вызваны ли вредные последствия иными факторами, в том числе естественно-природными, и не наступили ли они вне зависимости от установленного нарушения, а равно и то, не совершены ли противоправные деяния в состоянии крайней необходимости (п. 2 Постановления). Таким образом, Верховный Суд обращает внимание на необходимость выявления всех вышеназванных условий (признаков) правонарушения, чтобы были основания для привлечения виновного лица к юридической ответственности.

Законодательство Российской Федерации предусматривает несколько видов юридической ответственности, которые действуют и в области водных правонарушений. В соответствии со статьями 68, 69 ВК РФ виновные в нарушении водного законодательства несут дисциплинарную, административную, уголовную, гражданско-правовую (имущественную) ответственность.

УК РФ содержит несколько статей, которые имеют прямое отношение к водным правонарушениям (преступлениям). Это "Загрязнение вод" (статья 250 УК РФ), "Загрязнение морской среды" (статья 252 УК РФ), "Незаконная добыча водных животных и растений" (статья 256 УК РФ). В известной мере к ним относятся и "Уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу РФ" (статья 259 УК РФ).

По статье 247 УК РФ установлена ответственность за нарушения правил обращения с опасными веществами и отходами, которые выражаются в производстве запрещенных видов опасных отходов, транспортировке, хранении, захоронении, использовании или ином обращении с радиоактивными, бактериологическими, химическими веществами и отходами с нарушением установленных правил, если эти деяния создали угрозу причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде. Те же деяния, повлекшие загрязнение, отравление или заражение окружающей среды, причинение вреда здоровью человека либо массовую гибель животных, а равно совершенные в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, а также повлекшие по неосторожности смерть человека либо массовое заболевание людей, наказываются более жесткими мерами уголовной ответственности.

В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрен ряд административных проступков, наносящих вред водным ресурсам. Они содержатся в статьях 7.6 - 7.8, 7.10, 8.10, 8.13 - 8.15, 8.16 - 8.18 КоАП РФ. Среди них: самовольный захват водных объектов; самовольное пользование водными объектами; загрязнение и засорение водных объектов и др. Основным видом административного взыскания является штраф.

Гражданско-правовая (имущественная) ответственность есть не что иное, как ответственность перед лицом, которому причинены убытки. Она предусматривается статьями 15, 16, 329, 1064 и другими статьями ГК РФ. В них содержатся правила о возмещении убытков. Убытки, причиненные вследствие недолжного исполнения обязательств, принято называть ущербом (гл. 25 ГК РФ); убытки, причиненные при отсутствии обязательств, предусмотренных договором или специальным нормативным актом, - вредом (гл. 59 ГК РФ).

Объем убытков подсчитывается исходя из реального, т.е. прямого, ущерба. Учитывается также упущенная выгода, т.е. неполученный доход, который мог бы быть при обычных условиях хозяйственной деятельности, если бы права водопользователя не были нарушены. Подсчитывает убытки, как правило, сам потерпевший, используя свои учетные данные, документы о затратах на производство, уплату налогов и т.п.

Последствия нарушений договоров водопользования предусмотрены в статье 18 ВК РФ "Ответственность сторон договора водопользования", в которой указаны санкции (пени) за нарушение условий договора водопользования о платности.

Если убытки были причинены какому-либо участнику водных отношений, не состоящему в договорных отношениях с причинителем вреда, то убытки также в полном объеме возмещаются на основании статьи 1064 и других статей гл. 59 ГК РФ.

Возможны случаи, когда закон полностью или частично освобождает ответчика от возмещения убытков потерпевшему. Согласно статьи 401 ГК РФ лицо признается невиновным, если при той степени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась по характеру обязательства и условиям рыночного имущественного оборота, оно приняло все меры для надлежащего исполнения своего обязательства. 

Ущерб может причиняться самим водным объектом. Он приобретает форму вреда и регламентируется как водным, так и природоохранным законодательством: статьи 68, 69 ВК РФ [2] и статьи 77, 78 Федерального закона "Об охране окружающей среды".

Граждане и юридические лица, причинившие ущерб водным объектам, возмещают его добровольно либо в судебном порядке в соответствии с таксами и методиками исчисления ущерба, причиненного водным объектам, а при их отсутствии - по фактическим затратам на восстановление водных объектов с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. Суд может возложить на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ.

Иски о возмещении ущерба, причиненного водным объектам, предъявляются уполномоченными государственными органами исполнительной власти (в частности, Росприроднадзором) или же органами санитарно-эпидемиологического надзора. Методики исчисления размера вреда, причиненного вследствие нарушения водного законодательства, утверждаются в порядке, установленном Правительством РФ.

Дисциплинарная ответственность применяется за совершенные дисциплинарные проступки при исполнении работниками (например, исполняющими функции контроля (надзора) и другими лицами) своих трудовых обязанностей. Так, неаккуратное оформление протоколов об административных проступках, документов государственного учета вод, ненадлежащее исполнение работ при обслуживании ГТС и т.д. может повлечь дисциплинарную ответственность лиц, виновных в этих проступках.

Ответственность предусматривается соответствующими статьями Трудового кодекса Российской Федерации. Мерами дисциплинарных взысканий могут быть: замечание, выговор, увольнение с работы (статья 192 ТК РФ). Они налагаются руководителем организации на подчиненных ему по службе работников. Расширять названный перечень взысканий запрещено.

Дисциплинарным проступком работника могут быть признаны только такие его противоправные действия или бездействие, которые непосредственно связаны с исполнением им трудовых обязанностей. Не может считаться виновным невыполнение или ненадлежащее выполнение обязанностей по причинам, не зависящим от работника (например, из-за отсутствия необходимых материалов или орудий производства, из-за недостаточной квалификации работника, его нетрудоспособности и т.п.).

Различают общую и специальную дисциплинарную ответственность. Общая дисциплинарная ответственность регулируется Трудовым кодексом и распространяется на всех работников организаций, кроме тех, для которых установлена специальная дисциплинарная ответственность. Специальная дисциплинарная ответственность определена уставами и положениями о дисциплине для некоторых ответственных категорий работников. Установление специальной дисциплинарной ответственности обусловлено спецификой трудовых функций, выполняемых этими работниками. Эта дисциплинарная ответственность предусматривает ряд более строгих, по сравнению с общей дисциплинарной ответственностью, мер взыскания, а также в некоторых случаях расширяет понятие дисциплинарного проступка. Право выбора конкретной меры дисциплинарного взыскания из числа предусмотренных законодательством принадлежит администрации, которая, однако, должна учитывать степень тяжести совершенного проступка, обстоятельств, при которых он совершен, предшествующее поведение работника.

Возможно принудительное исполнение обязанности и без применения юридической ответственности. Это бывает в тех случаях, когда орган государственного контроля (надзора) за правильным использованием и охраной вод и других природных ресурсов дает тому или иному лицу предписание (например, в форме напоминания о выполнении требований законодательства (без штрафной санкции)). Таким образом предупреждается совершение правонарушения.

Подводя итог, следует отметить, что правовой режим земель водного фонда имеет особый объект управление - водный объект, в состав которого входят земли водного фонда. На практике довольно ограниченно применяются нормы законодательства об охране водных объектов, а нарушители водного законодательства часто отделываются штрафом в тех случаях, когда следовало бы применить более жесткие уголовные меры наказания.