К компетенции Сената относились:

1) разработка проектов новых законов;

2) организационно-судебная деятельность по созданию и руководству работой местных судов; Петр I предписывал Сенату: «Суд иметь не лицемерный, неправедных судей наказывать отнятием чести и всего имения…»

3) судебная деятельность; Пётр I сохранил за Сенатом функции

апелляционной судебной инстанции;

4) финансовый и налоговый контроль;

5) кредитные и внешнеторговые полномочия;

6) кадровая работа;

7) контроль за деятельностью администрации и др.

В Сенат входили представители высших сословий, петровская элита. Он представлял собой коллегиальный орган, члены которого назначались царским указом. По решению Петра I в состав Сената были включены представители старинной титулованной знати князья Г.И.Волконский, П.А.Голицын, Я.Ф.Долгорукий, дворяне З.Г.Апухтин, М.В.Самарин, Н.П.Мельницкий, Г.А.Племянников, Т.Н.Стрешнев, И.А.Мусин-Пушкин. Сенат имел значительный политический вес, был высшим органом управления. Сенаторы были приведены к присяге, текст которой написал сам Пётр I.

В период с 1718 по 1722 гг. в Сенат стали входить президенты коллегий, вновь созданных органов центрального управления. В указе от 12 января 1722 г. Пётр I признавал, что присутствие в Сенате президентов затрудняет надзор за коллегиями. Поэтому почти все президенты коллегий вскоре были выведены из состава Сената. С 1722 г. он стал называться «Правительственный Сенат».

Правительственный Сенат получил право издавать собственные указы, обязательные для исполнения на всей территории России. Однако Пётр I не собирался делить с Сенатом государственную власть и поэтому уже вскоре после окончания победоносной войны со Швецией он запретил Сенату от своего имени издавать общегосударственные правовые акты.

При Сенате была учреждена канцелярия во главе с обер-секретарем. В отличие от Боярской думы Сенат уже в первые годы своего существования становится бюрократическим учреждением со своим штатом чиновников. Императорский указ от 27 апреля 1722 г. завершил формирование Сената и его структуру, определил порядок прохождения дел, вводил обязательную письменную регистрацию решений. Так как значительная часть правительственных учреждений оставалась еще в Москве, было создана Московская контора Сената.

Создание и формирование Сената в 1711-1722 гг. подтверждает вывод о том, что значительная часть преобразований и реформ Петра начиналась и проходила без четкого плана, но постепенно принимая завершенные формы и создавая в конечном счете определенную систему.

2. Вторым по значению крупным шагом в реформировании центральных органов власти и управления стало упразднение приказной системы и создание коллегий. Следует отметить, что реформатор не сразу пришел к идее замены приказной системы управления. Об этом свидетельствует тот факт, что молодой царь первоначально пытался как-то усовершенствовать старую систему управления. В связи с подготовкой к новому Азовскому походу в 1696 г. был образован Корабельный (Адмиралтейский) приказ. С началом Северной войны путем слияния Рейтарского и Иноземного приказов создается Приказ военных дел; почти одновременно для снабжения воюющей армии был учрежден Провиантский приказ.

Северная война, потребовала не только напряжения народных сил, реформирования дворянского ополчения и стрелецкого войска, но и выявила всё несовершенство управления воюющей страной, привела царя-реформатора к необходимости новых изменений в высших органах власти и управления.

По мнению историка В.О.Ключевского, неизгладимое впечатление на молодого русского царя произвела манера обсуждения государственных вопросов английского короля и его вельмож, увиденная Петром во время своей поездки в Англию. Петр I, выслушав прения с помощью переводчика, сказал тогда своим русским спутникам: «Весело слушать, когда подданные открыто говорят своему государю правду; вот чему надо учиться у англичан».*^38* Принцип организации органов государственного управления и преимущества коллегиального принятия решений молодой монарх неоднократно мог наблюдать в европейских государствах, куда ездил в составе «Великого посольства».

В 1717-1718 гг., когда отсталость государственного управления стала еще более очевидной, Пётр I вместо приказов учреждает коллегии. Преимущество коллегий состояло в том, что круг их должностных полномочий и обязанностей был чётко расписан, они были более цивилизованными органами государственного управления.

Во главе коллегии стоял президент. Президентами коллегий Петр Алексеевич назначил своих ближайших сподвижников, входивших в его «кумпанию»: Ф.М.Апраксина, Г.И.Головкина, А.Д.Меншикова, П.А.Толстого, Д.М.Голицына и других. Эти руководители, не только наладили работу центральных органов государственного управления, но и показывали пример верного служения своему Отечеству, оправдывая высокое доверие своего государя. По поводу подбора руководящих кадров при Петре I представляется примечательным высказывание, которое сделал автору реформ его современник, член Сената, князь Я.Ф. Долгорукий: «Умные государи умеют и умных советников выбирать и верность их наблюдать».*³⁹

В состав коллегии, кроме президента, входили вице-президент, 4-5 советников и 4 асессора. Состав коллегии подбирался Сенатом. При коллегии имелась канцелярия, в которой трудились чиновники меньшего ранга: регистратор, секретарь, нотариус, архивариус, переводчик, писцы. Коллегия подчинялась лишь царю и Сенату. Каждая коллегия занималась своим делом, не вмешиваясь в деятельность других ведомств.

Она могла руководить только своими органами, созданными на местах в целях исполнения решений коллегии. Кроме того, коллегиям подчинялись губернаторы, вице-губернаторы, воеводы и их канцелярии. Первоначально каждая коллегия руководствовалась своим регламентом. Но в целях единообразия организационного устройства, управленческой деятельности и делопроизводства 28 февраля 1720 г. Петром I был введен «Генеральный регламент», состоявший из 156 глав.

Обсуждение государственных вопросов в этом органе управления страной проходило коллективно до принятия решения. Высказывание мнений членов коллегий происходило, начиная с младшего чина. Резюмировал мнения президент коллегии. Такой способ принятия управленческих решений был внедрен на основе западноевропейского опыта, в основном шведского и английского.

Круг вопросов, которыми занимались петровские коллегии, был весьма похожим на проблемы, которые решают современные российские отраслевые министерства и ведомства. Берг-коллегия, например, руководила развивающейся горной промышленностью. Мануфактур-коллегия ведала другими отраслями промышленности. Коммерц-коллегия занималась сбором налогов, пошлин и других поступлений в императорскую казну, то есть приходной частью бюджета. Штатс-коллегия ведала расходами государства и отвечала за расходную часть бюджета. Ревизион-коллегия контролировала финансовую деятельность государственного аппарата. Военная и Адмиралтейская коллегии руководили вооруженными силами страны. Юстиц-коллегия осуществляла руководство гражданским судопроизводством. Всего к 1721 году действовало 12 таких коллегий. Структурой и функциями коллегиальных органов государственного управления реформатор занимался по 1722 г. включительно. Коллегии просуществовали почти 100 лет и были упразднены лишь в 1802 г. Александром I .

Коллегии не охватывали всех сфер управления. По-прежнему дворцовое, ямское, строительное, медицинское дело и некоторые другие учреждения находились в ведении многочисленных палат, контор и некоторых приказов. Например, политическим сыском на протяжении всей петровской эпохи занимался Преображенский приказ, делами монастырских и церковных земель ведал восстановленный царем Монастырский приказ.

3. С целью упорядочения государевой службы при Сенате вводилась высокая должность герольдмейстера, который заведовал всей службой дворян. Согласно «Инструкции герольдмейстеру», подписанной императором, основные задачи его заключались в документальной регистрации прохождения службы и дворянского состояния. Это был важный шаг вперед в кадровой работе при высшей администрации, упорядочении дворянской службы. При Петре I дворяне были обязаны служить пожизненно. Вместо постельничих, ловчих и других русских названий придворных Петр I ввел более благозвучные (с его точки зрения) чины: камер-юнкер, камер-фурьер, обер-гофмейстер и т.д. Название придворных должностей было, в основном, на немецком языке. Сказалась страсть императора ко всему иностранному, европейскому.

4. Реформируя государственный аппарат, Пётр I одновременно вводил государственный контроль за деятельностью высших и центральных органов власти и управления. В 1722 году Петром I были учреждена государственная должность рекетмейстера, который принимал и рассматривал жалобы на волокиту или несправедливые решения какой-нибудь коллегии и доносил о том Сенату, а в особых случаях и самому императору.

Петром I под государев контроль был поставлен и сам Сенат. Первоначально при Сенате в 1711 г. была учреждена должность обер-фискала. Позднее для контроля за деятельностью Сената была утверждена должность генерал-ревизора. В 1722г. контролировать работу Сената Пётр I поручил генерал-прокурору П.И.Ягужинскому, которого он называл «оком государевым». В царском указе от 27 апреля 1722 г., которым вводилась эта высокая государственная должность, устанавливалось: «Генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил…».

5. В ходе реформ была создана прокуратура. Она выполняла общие надзорные функции. Полномочия прокуроров распространялись с 1720 г. и на надворные суды. Прокуроры получили право приостанавливать решения судов, извещая при этом генерал-прокурора, который имел указание сообщать царю о подобных фактах.

6. В начале ХVIII века появился ещё один новый орган в системе государственного аппарата - полиция, основная задача которой была оберегать устои крепостнического строя и монархии. В Москве полицию возглавлял обер-полицмейстер, в Санкт-Петербурге - генерал-полицмейстер. Несколько позднее на полицию были возложены функции борьбы с преступностью в городе, городское благоустройство, противопожарные мероприятия.

7. Пётр I изменил административно-территориальное устройство России. Первоначально, по указу Петра I от 18 декабря 1708 «Об учреждении губерний…» были созданы Московская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Киевская, Сибирская, Санкт- Петербургская и Азовская губернии. К 1714 году число губерний возросло до 11. Во главе губернии царь назначал губернатора. Губернатор имел большие полномочия:

= ведал гражданским управлением вверенной территории;

= командовал войсками, расквартированными в губернии;

= объединял судебную власть.

Кроме губернатора и вице-губернатора в состав губернского правления входили:

= губернский судья (с 1719 г.- надворный суд);

= обер-комиссар, который ведал финансами;

= обер-провиантмейстер, ведавший поставками продовольствия для войск;

= управитель дворцовых имений.

У главы администрации губернии была своя канцелярия. В помощь губернаторам Пётр I в 1713 г. учредил коллегии ландратов, включавшие от 8 до 12 человек, избираемых местным дворянством. Этим была предпринята попытка реформатора ввести в губернское управление коллегиальное начало. Однако коллегии ландратов не стали совещательным органом при губернаторах, не пожелавших поступиться принципами единоличного управления своей территорией. Губернии до 1713 г. делились на уезды, общее количество которых превышало 300 единиц, что значительно усложняло общее управление ими. Поэтому по решению царя с 1713 г. перешли на трехзвенную структуру: губерния - провинция - уезд.

Во главе провинций стояли воеводы, имевшие солидный бюрократический аппарат, в который входили: казначей, обер-комендант, начальник конторы рекрутских дел, вальдмейстер (от слова «вальд» - лес, мейстер – мастер - любил же Пётр I иностранные словечки!). Обер-комендант занимался административной деятельностью, вальдмейстер отвечал за охрану лесов и заготовку корабельных мачт и других стройматериалов из леса для флота. При воеводе кроме того, состоял выборный дворянский совет.

Во главе уездов стояли земские комиссары, которые избирались из числа дворян. Украинской автономии был предоставлен особый статус, в ней сохранялся прежний порядок управления во главе с гетманом, сохранялось и украинское право. Для управления Украинской автономией из центра Петром I была создана Малороссийская коллегия.

Таким образом, цель административно - территориального переустройства заключалась в создании трехзвенной системы: губерния - провинция - уезд, которая позволяла, с одной стороны, улучшить управляемость огромной империей; с другой стороны, подчинить работу губерний и провинций нуждам армии и флота. Для этого в органе управления каждой территориальной единицы имелись чиновники, отвечающие за снабжение армии и флота продовольствием, лесом, вооружением и т.д. Возглавлял этих военных чиновников созданный в каждой губернии институт кригскомиссаров. ( От немецкого слова «криг» - война).

1715 г. уезд как административная единица был упразднен. Вместо него вводятся «дистрикты» (округа) во главе с комиссарами. В 1719 г. дистрикты упраздняются, и страна переходит на двухуровневую систему местного управления: губерния – провинция. Губернская реформа привела не только к улучшению управляемости провинцией, но и сосредоточению финансовых и административных полномочий в руках нескольких губернаторов, а также к созданию на местах разветвленной сети бюрократических учреждений с большим штатом чиновников. Коррупция и взятки приобрели массовый характер.

Для контроля за деятельностью местных администраций Петром I был учреждён институт фискалов. В 1711 г. были введены должности провинциал-фискалов. В их обязанности входило «тайное надсматривание» за всеми чиновниками, чтобы они не расхищали казённые средства, не брали взяток. Доносы фискалов с мест собирала Расправная палата, восстановленная царем в 1712 г. Руководил этой службой обер-фискал, подчинённый самому царю. Доносы обобщались и регулярно (один раз в месяц) докладывались Сенату. Примечателен следующий факт: если доносы фискалов подтверждались, то им полагалось солидное вознаграждение – половина от суммы взысканных штрафов или стоимости конфискованного имущества. Возможно, поэтому слово «фискал» в России получило негативный оттенок.

8. Рост числа чиновного люда поставил перед Петром I нелегкую задачу по реформе государственной службы. Он стремился найти такой организационный и правовой механизм, с помощью которого можно было бы изменить «отношение служилых людей к государевой службе», к исполнению ими своих обязанностей и полномочий, обеспечить карьерный рост, уменьшив при этом мздоимство и коррупцию. С этой целью вместо старого служебно-родового механизма движения по служебной лестнице Пётр I устанавливает принцип выдвижения и продвижения по службе в зависимости от реальных заслуг личности, её деловых качеств. Этот принцип положен в основу «Табели о рангах», введенной в действие императорским указом от 24 января 1722 г.

«Табель о рангах» устанавливала 14 классов (рангов) чиновников, независимо от знатного происхождения. Она представляла собой 14-ступенчатую служебную лестницу с 4 параллельными рядами, означавшими статскую (гражданскую), военную, морскую и придворную службу. Служебная лестница определяла соответствие классного чина занимаемой должности. Самой низшей ступенькой гражданской или статской службы петровской «Табели о рангах» был ХIV классный чин коллежского регистратора.

Михаил Васильевич Ломоносов, будучи маститым профессором Московского университета, имел IX классный чин «титулярного советника», который приравнивался к придворному чину «камер-юнкера» и соответствовал воинскому чину «капитан». За особые заслуги перед отечественной наукой М.В.Ломоносов был произведен Екатериной II в V классный чин, который давал уже не только личное, но и потомственное дворянство. Получение дворянства при Петре I означало получение земли и крепостных крестьян. При выходе в отставку дворянское звание обеспечивало его обладателю достойную пенсию.

Более подробно классные чины по статской, военной, морской и придворной службе, введенные Петром Великим в 1722 г., приведены в следующей таблице.