90. Делегированное законодательство в опыте стран Западной Европы и сша в XX в.

Современный период истории государства и политических институтов иногда называют веком конституционализма. С этим можно согласиться, но с определенными оговорками. Это действительно век конституционализма, для которого характерно необычайное усложнение и ускорение социально-политических и законотворческих процессов. Одним из последствий этого усложнения и ускорения стал опыт делегированного законодательства, т. с. опыт перепоручения ряда законодательных функций незаконодательным учреждениям, в частности правительству (регламентарная власть во Франции, статутные постановления правительства в условиях чрезвычайного положения в Англии и т. д.).

Делегированное (передоверенное или специально разрешенное правительству) законодательство осуществляется в ситуации чрезвычайного положения и в мирное время. В английском Законе о чрезвычайных полномочиях от 24 августа 1939 г. было зафиксировано: Король указом в Совете может издать такие предписания, какие необходимы или подходящи для обеспечения общественной безопасности, защиты государства, поддержания общественного порядка и эффективного ведения любой войны, в которую его величество может быть вовлечено. Эти предписания получили наименование оборонные предписания и могли содержать постановления об аресте, суде и наказании лиц, нарушающих указанные предписания, а также наряду с другими предписания о контроле над любой собственностью и предприятиями, о приобретении любой собственности, кроме земли, и т. д. Делегированное законодательство в мирное время предполагает разрешение издавать акты законодательного характера в помощь парламенту, но по вопросам второстепенного характера. Если актов парламента издается примерно 60—70 в год, то актов исполнительной власти в порядке делегированных законодательных полномочий - 2000 в год. Над, актами делегированного законодательства установлен особый контроль со стороны парламента. Такие акты должны быть представлены в парламент в соответствии с процедурой, установленной законом. Они могут представляться либо до вступления в силу, либо после — в зависимости от того, как это предусмотрено в уполномочивающем статуте. В Палате общин существует специальный комитет по делегированному законодательству, проверяющий те билли, которые были внесены в Палату общин. Согласно Конституции Франции акты парламента принимаются по строго определенному и сравнительно небольшому кругу вопросов (структура и принципы деятельности государственного аппарата, права и свободы граждан, налоги, основные принципы гражданского, карательного и трудового права). Правительство по этим вопросам тоже может издавать нормативные акты, имеющие силу закона (ордонансы), но только с разрешения парламента. Все остальные вопросы должны решаться в административном порядке в пределах полномочий так называемой регламентарноп власти правительства путем издания декретов.

Кроме того, в обстановке растущей бюрократизации и централизации власти и управления происходит снижение роли законодательных учреждений и усиление правительственной власти. В США за период с начала XIX в. число федеральных служащих возросло в тысячу раз, что никак не сопоставимо ни с ростом населения, ни с увеличением территории государства. Другой пример. По Закону 1946 г.в Конгрессе было упразднено 47 постоянных комиссий и оставлено34 (19 комиссий в Палате представителей и 15 в Сенате), причем было запрещено впредь создавать новые. Однако законодатели придумали обходной маневр с созданием подкомиссий, которых в 1974 г. насчитывалось 147 (из них 133 в Патате представителей и 14 в Сенате). Весьма красноречивы также показатели роста численности вспомогательного персонала конгрессменов. Так, сенатор от Северной Каролины Сэм Эрвин имел в своем распоряжении около 70 сотрудников, включая личного секретаря и еще 18 помощников. В 1945 г. конгрессмены располагали 4,5 тыс. сотрудников, на которых расходовалось 42 млн долл., а в 1974 г. уже 16 тыс. сотрудников, которым выплачивалось 328 млн долл. Определенную лепту в снижение авторитетности законодательных учреждений вносят лоббисты, заинтересованные в проталкивании тех или иных законопроектов. Теоретически их деятельность подлежит регистрации, но регистрация эта происходит не чаще, чем протоколирование в милиции болельщиков футбола с принесенными тайком спиртными напитками. Обобщая все это, член Палаты представителей Ллойд Мидс заметил в августе 1974 г.: Члены Конгресса в глазах народа по-прежнему чуть лучше мерзавцев.

Подобные тенденции породили нарастание негативного и недоверчивого отношения к Конгрессу и к административным учреждениям в обществе и государстве. Так, за три десятилетия конца XX в. доверие к Конгрессу упало (в 1994 г.) до 8%, к исполнительной власти — до 12% и к ведущим компаниям — до 13% (в 1966 г., соответственно, 42, 41 и 55% населения доверяли этим институтам). Восприятие перемен в социально-правовом назначении парламентских и иных конституционных институтов нередко становится весьма отличным от восприятия их в начале нового времени. Правохранения и ношения оружия, провозглашенное в первых 10 поправках к американской конституции, обросло в конце текущего столетия многими уточняющими и ограничительными инструкциями и законами на уровне штатов. Кроме того, имеются констатации историков, которые полагают, что эта гражданская привилегия в сочетании с традиционным американским духом индивидуализма в значительной мере способствовала превращению американского общества в общество насилия на почве захвата или защиты собственности.

В настоящее время уровень преступности, связанной с насилием, в таких высокоразвитых в промышленном отношении странах, как Англия, Канада или Япония, более низкий (в кратном отношении),чем в США. Не менее красноречивы сопоставления в области организации и деятельности конституционных учреждений. Так, например, парламентские учреждения Англии в конце прошлого века воспринимались как воплощение суверенной власти народа, а в конце XX в. некоторые историки уже характеризуют их как воплощение выборной диктатуры. Так, для А. Дайси, автора Правовых основ конституции (1885), суверенитет является существенным достоянием народа, и задачей представительного правления является согласование желаний суверена и желаний носителя суверенных полномочий, которым Дайси, выражая общепринятые взгляды, считает Палату общин.

В 1976 г. другой английский правовед лорд Хэлшем в лекции под названием ≪Выборная диктатура≫ утверждал, что суверенитет Палаты общин во все возрастающей мере становится ≪суверенитетом правительства, которое в дополнение к своему контролю над Парламентом контролирует также партийных кнутов (организаторов), партийную машину и гражданскую службу≫. Это обстоятельство, по мнению Хэлшема, дает основание считать, что так называемая выборная диктатура (диктатура избирателей) на самом деле представляет собой лишь компонент более сложной структуры, в которой один компонент является преобладающим и задает тон всему функционирующему механизму. Короче говоря, правительство контролирует парламент, но отнюдь не парламент контролирует правительство. Таков один из вариантов обсуждения меняющейся роли парламента и новизны взаимоотношений между электоратом, политической партией и парламентом в Англии.

Некоторые историки либерально-демократической традиции пытаются сопоставить современный опыт с предшествующими историческими эпохами — средневековой и древней. Квентин Скиннер, изучавший опыт средневековых городов-республик, сделал вывод, что сегодня гражданские свободы обеспечиваются не столько нашим участием в политической жизни, сколько кордоном гражданских прав, которые ограждают нас от вмешательства правителей в нашу частную жизнь. Другой историк, Джон Данн в книге Демократия. Еще не законченное путешествие из 508 г. до н. э. до 1993-го нашей эры попытался обозначить перспективу того, что можно назвать демократией в собственном смысле слова, и пришел к выводу: Демократия есть не только и не столько права человека и личная свобода, сколько возможность и способность человека принимать участие в процессе и системе власти. Человек может быть сыт, одет, ухожен и даже хорошо начитан, но если он не хочет или не может участвовать в политической жизни, то это уже нельзя называть демократией.

Современная демократическая организация государства предполагает выборность и подотчетность, а также ответственность всех учреждений законодательной и исполнительной властей и в определенной мере ответственность судебных учреждений. Далее, она предполагает сочетаниие профессиональных и общественных начал в организации управления и в контроле за этим управлением. При этом все полномочия и функции правительственной власти строго определены в законе и регламентированы им. Индивид лично или в общественной ассоциации имеет ряд прав и свобод, которые неподвластны правительственному контролю. Вместе с тем демократической организации противостоит тенденция ко всеобщей централизации и бюрократизации организационно-управленческих процессов, недостаточное различение сфер автономии человека и гражданина во взаимоотношениях с государственной и иной властью в обществе. Определенную роль играет конформизм граждан, выражающийся в двоедушии, нравственном опустошении вследствие слабой воли или цинизма. Одним из проявлений этого цинизма стала в конце века коррумпированность высшего эшелона правительственной власти, когда обвинения в коррупции стали привычным делом в судах Парижа и Токио, Лондона и Рима, Дели, Сеула и Вашингтона.

Демократия и сегодня остается наилучшей из форм правления, выгодных многим или большинству, но сегодня эту форму отягощает не только потребность в крупных тратах на обеспечение личной безопасности или справедливости в суде. Ее отягощает и политическая апатия, находящая себе подкрепление в праве на неучастие в политической жизни или в свободе от политики (выражение Хан-ны Арендт), реализующейся во многих странах, которые называют себя демократическими.