7. Государственный строй Древнего Рима в эпоху монархии.

После убийства Цезаря, организованного ярыми республиканцами, старый порядок окончательно расшатался. Необходимость скорейшего выхода из внутренних смут стимулировала передачу всей возможной власти одному из духовных наследников Цезаря – Октавиану Августу. Правление Октавиана Августа (30 г. до н. э. – 14 г. н. э.) стало завершающим этапом становления нового строя. Формально все учреждения и магистраты старой республики сохранились, но их полномочия менялись, а главное – важнейшие сосредоточились в одних руках. Сам Август последовательно закрепил, за собой звания императора (29 г.), первого сенатора – принцепса (28 г.), трибунскую власть (23 г.), должность консула (19 г.), проконсула провинций (23 г.), цензора (12 г. до н. э.), верховного понтифика (13 г. до н. э.). Власть Сената стала полностью зависеть от прерогатив принцепса, о народных собраниях только вспоминали. Активная законодательная деятельность Августа (присвоенный в 27 г. титул «благословенного» стал наследственным), внешне направленная на сохранение патриархального уклада и нравов «строгой республики», способствовала созданию и нового правового уклада будущей империи. Сложившийся в результате диктатуры и преобразований Августа государственно-политический уклад, вариант эллинистической монархии, получил название принципата. Такой строй сохранился в Римской империи примерно до конца III в.

Государственная организация принципата. Государственный строй принципата представлял переходный тип – своего рода диархию, двоевластие. Власть была юридически и фактически поделена между императором-принцепсом (полномочия и роль в государстве которого возрастали от десятилетия к десятилетию) и республиканскими учреждениями – Сенатом и народными собраниями (полномочия и деятельность которых постепенно сокращались). Номинально все республиканские институты продолжали существовать, но их взаимоотношения и правовой статус настолько изменились, что облик нового строя определялся уже не ими.

1. Основные государственные полномочия были в руках императора (принцепса, августа). Эти полномочия были совокупностью важнейших старых республиканских магистратур, но некоторые были заново сконструированы в правовом отношении. Императору принадлежали трибунская власть (хотя и Август, и его ближайшие преемники были в основном патриции), проконсульская власть над провинциями (военная, гражданская и юрисдикция), права главного понтифика. В качестве princepsa (первого сенатора) он определял ход обсуждений в Сенате. На него были возложены специальные управленческие функции по Риму (обеспечение продовольствием и т. д., хлебные раздачи). Со временем во власти принцепса сконцентрировались права, которые ранее вообще не были принадлежностью определенных институтов: право войны и мира, основания римских колоний, выдвижения кандидатов на выборы должностных лиц. Как обладающий особой властью – auctoritas, император единолично мог даровать права гражданства, по сути, действуя помимо законов. В конце I в. к правам императора были прибавлены цензорские полномочия, он стал «постоянным цензором» (невыборным), надзирателем нравов граждан.

Особа императора была признана священной и неприкосновенной; при Тиберии был издан специальный закон «о величии государства», согласно которому уважение величия римского народа переносилось на принцепса. При Домициане был принят титул «Бога и Господина» в отношении императора. Он имел особый дом (на Палатине), особый двор из прежних своих вольноотпущенников, причем полномочия их начали специализироваться и превращаться в государственные функции. Император располагал особой свитой из ликторов, носил специальную тогу, ему оказывались военные почести вне города.

Специальные прерогативы и новый объем власти императора основывались на цельном законе – lex de imperio, который Сенат издавал при восшествии нового принцепса. Согласно «закону о власти» Веспасиана (I в.), император получал право заключать договоры с кем хочет, делать, что сочтет нужным «в интересах государства, божественных и человеческих, а также частных дел»; приказанное императором «законно и обязательно, как если бы все это было сделано по приказанию народа или плебса». За выполнение приказа или распоряжения принцепса даже вопреки законам республики любые лица освобождались от ответственности – т. е. для указов императора признавалось безусловное правовое верховенство. Хотя вначале собственно законодательная власть не входила в полномочия императора.

Власть императора не была наследственной (это важнейшее, что ее отличает от классической монархии). Преемника определял, как правило, сам император, предоставляя ему отдельные права и получая на это санкцию Сената. Потом Сенат только санкционировал в общей форме восшествие нового правителя и узаконивал власть через «закон о власти».

2. Институты старой республики частью стали вырождаться, частью потеряли прежний статус. Народные собрания всех видов практически перестали созываться (впрочем, это характерно уже для сер. I в. до н. э.), их полномочия перешли к Сенату. Последние центуриатные комиции собирались по вопросу законодательства в 96 г., по выборам магистратов – около 117 г. Сенат количественно вырос – до 600 членов, сенаторы назначались императором, причем некоторые должности были сами по себе сенаторскими. При Августе Сенату был дан особый устав, согласно которому упорядочивалась его государственная деятельность: сенаторы обязывались собираться не менее двух раз в месяц, высказывание принцепса определяло ход обсуждений. Между 30 и 70 гг. Сенат потерял многие свои полномочия: внешнеполитические акты, соблюдение порядка в городе; патриции составляли в Сенате уже не более 12%, а значительная часть мест замещалась назначенцами императора. Место законодательных актов заняли постепенно сенату с-консульты, которые с конца II в. стали только воспроизведением предложений (oratio) императора. Из республиканских магистратур большинство сохранилось только номинально: власть консулов предельно сократилась, число их порой доходило до 25 за год (в 189 г.), трибуны лишились права возражений и veto, только преторы сохранили свое значение в сфере юрисдикции и управления провинциями; к концу II в. эдилы и трибуны перестали назначаться, система прохождения магистратур упростилась.

3. На место старых институтов стала формироваться система монархического управления. Уже при Августе начал функционировать еженедельно заседавший Совет (consilium) из сенаторов; ко II в. число членов в нем стабилизировалось, и решения консилиума получали силу закона от имени Сената. Кроме этого, при императоре действовали чрезвычайные комиссии, в которые входили, помимо сенаторов, администраторы двора, вольноотпущенники и другие лица по собственному усмотрению принцепса. При Клавдии (сер. I в.) начал формироваться чисто административный аппарат, никак не связанный с традицией республиканских магистратур: его составляли главным образом вольноотпущенники императора либо нанятые лица низших сословий. Несколько таких канцелярий стали постоянными: 1) для ведения корреспонденции, 2) для ответов на запросы местных чиновников, 3) для предварительного рассмотрения судебных дел, поданных императору, 4) для подготовительных законодательных работ; при Адриане (нач. II в.) было создано 5-е бюро – для объединенных политических дел. Руководить императорскими канцеляриями могли только лица всаднического сословия. Важнейшим должностным лицом нового порядка стал префект претория (со 2 г. до н. э.), которому вручалось командование войсками. Частные административные функции и поручения императора стали выполнять только им назначенные кураторы (по самым разным общественным и государственным делам), легаты (представители на местах), прокураторы (финансовые представители вне Италии). Все они назначались, как правило, из вольноотпущенников или даже неграждан Рима. В самом Риме перестроилось городское управление. Полицейскую власть осуществлял префект города (с 26 г.), продовольственным делом ведал особый префект анноны (с 8 г.)*, охраной города – префект стражи (с 6 г.). При каждом из них функционировали исполнительные комиссии. При префекте стражи созданы были под его началом 7 когорт по 1 200 полицейских, а город разбит на 14 административных кварталов. Вся организация новой администрации строилась на началах строгой персональной назначаемоести и подчиненности снизу вверх, члены администрации лишались каких-либо сословных привилегий и были представителями новой военной бюрократии – опоры империи.

Переход к новым формам монархии. К концу II в. Римская империя достигла зенита своего могущества в новых условиях. Территориально государство разрослось почти до пределов, за которыми начинается потеря реальной управляемости и фактически единой государственности. Постоянные военные походы и продолжение завоеваний с необходимостью вывели на первое место в государственной организации армию и нужды ее обеспечения; это способствовало возрастанию централизаторских устремлений в управлении. Финансовое ограбление провинций и присоединенных областей создало совершенно новую социальную ситуацию внутри самого Рима, превратившегося в своего рода мегаполис античного мира. Значительно вырос слой «новой знати», связанной только с управлением государством и обогащавшейся за этот счет. Начинавшееся обособление областей и провинций (очевидное к исходу III в.) порождало весьма существенные социальные противоречия: между населением муниципальных городов и римлянами, между имущими слоями и разоряющимися. Эти противоречия принимали иногда критические формы, в частности стали фоном очередной гражданской войны в империи, разразившейся в самом конце II в. После нее к власти пришла династия императоров, ставленников армии, – Северов. С их правлением в империи утвердился правовой порядок престолонаследия. После затяжного общественно-политического кризиса в середине III в. стало очевидным, что даже остатки республиканского строя превратились в ненужные для государства архаизмы. Важным новым фактором эволюции государственного уклада империи стало распространявшееся со II в. по империи христианство с его идеями всемирной монархии и новой, особой по облику государственной власти. (Хотя немало римских императоров до III в. посвящали свои. усилия гонениям на первых христиан и даже глобальному террору в их отношении.)

Наиболее важные исторические шаги в эволюции государственного строя империи связаны с правлением императоров Диоклетиана и Константина. В правление Диоклетиана (284-305 гг.) были проведены военные, административные и территориальные реформы, придавшие империи новый облик и значительно усилившие центральную императорскую власть. В особенности существенной была территориально-политическая реформа: империя, без какого-либо огляда на традиции, была поделена на 4 области с собственной политической властью, замыкавшейся только на императоре; старая Италия вместе с Римом также была включена в единую структуру державы – после этого существование собственных особых в ней магистратур практически утеряло смысл. Началось отделение гражданского управления от военного, характерное для завершенных монархических укладов государства.

В правление императора Константина (306-337 гг.) завершилось преобразование государственного уклада империи в новую монархию. Империя окончательно преобразовалась территориально, разделившись на две части – Западную и Восточную; столица из Рима была перенесена в малоазиатский город Византий, названный вскоре Константинополем. Управление государством стало основываться только на организации, порожденной императорским двором и служилой бюрократией. В 313 г. Миланским эдиктом (по предыдущей столице империи) христианство получило официальное признание в государстве, а с 337 г. стало государственной религией; это внесло новую политическую идею в действия власти: служение не людям, а Богу.

Новый вариант установившейся в империи монархии получил название домината (dominus – господин). Это была практически «чистая» монархическая государственность, близкая эллинистическим государствам, но и в значительной степени новая, по-своему организованная и управляемая. Характерный для домината строй стал последним (III – V вв.) этапом эволюции античной римской государственности.

Система управления при доминате. Новая монархия отличалась прежде всего новым представлением о содержании власти и полномочиях властителя. Монарх получил новый титул – Dominus Noster (Государь наш), были отставлены как ненужные (при имп. Феодосии) звания трибуна, понтифика, прокуратора. Используя идею «перенесенного суверенитета» («т. к. это римский народ предоставил правителю все свои права и полномочия в акте передачи власти»), монарх стал во главе всех священных и государственных дел империи, его решения стали признаваться безусловными и неукоснительными законами, равными законам «древнего права». Причем утвердившийся в праве принцип преимущества более позднего закона перед ранними поставил императорские постановления (constitutia) в ранг определяющих источников права. Особое положение этих постановлений подчеркивалось еще и тем, что по своему содержанию решения монарха не были связаны никакими границами: «Что угодно принцепсу, имеет силу закона...» Император считался верховным судьей и главнокомандующим армией.

Прежний Сенат был практически отстранен от дел, а звание сенатора осталось только как почетное обозначение привилегированного сословия. Осталось почетное наименование консулов – но они уже только назначались императором и были своего рода традиционными управителями, выполняющими поручения монарха. Полностью – даже формально – исчезло из государственного уклада начало выборности должностных лиц.

Все нити государственного управления сосредоточились в центральной и территориальной администрации. Центральный уровень был представлен императорским советом и ведомственными канцеляриями. Императорский, или Государственный Совет (consistorium) состоял из лиц, персонально назначенных императором: они принадлежали только к двум наиболее богатым классам империи. В состав Совета обязательно входили и главные администраторы – министры. К IV в. появились специальные должности 4-х министров: 1) священного дворца, в ведении которого были законодательство и судебный надзор; 2) гофмаршал, или министр чиновников, в ведении которого была внутренняя безопасность, дипломатические сношения, а также почтовое дело; под его началом была сеть особых агентов – «любопытствующих»; 3) управляющий «священными щедротами», т. е. государственными финансами; ранее раздельные казна императора – fiscus – и хранилище республики – erarium – слились воедино; 4) управляющий собственными имениями и имуществами императора. Сохранились прежние 5 канцелярий императорского управления – во главе их стал общий начальник – викарий. При Константине появилась (по восточному образцу) должность высшего правителя гражданских дел – капеллана; он же стал считаться первоприсутствующим в Государственном Совете. Помимо этого, возникла система должностей среднего звена – комитатов. Постепенно они стали специализироваться на лиц: а) сопровождающих императора, б) занятых охраной дворца, в) гражданских управителей, г) занятых частными делами монарха, д) руководителей внутренней армии.

Территориальную администрацию представляли префекты претория – с 293 г. их стало четверо. Префекты обладали в главном военной властью и высшей юрисдикцией, для ведения гражданских дел при них возникла должность территориального викария. В провинциях, округах сложилась своя администрация.

С начала III в. с распространением христианства, частичным, а затем и полным его огосударствлением, стала укрепляться новая система церковного управления. Глава римского церковного округа – епископ – с III в. начал предъявлять претензии на главенство во всей христианской церкви – в V в. ему был присвоен титул папы; в сер. V в. римские епископы добились от императора подчинения их суду в церковных и духовных делах епископов империи. В конце IV – начале V в. появился церковный чин патриарха – с разделением империи на Восточную и Западную несколько восточных патриархов стали полностью независимыми. Сфера церковного управления и юрисдикции постепенно начала расширяться, захватывая многие вопросы, ранее подверженные гражданскому суду, различные категории и нецерковного населения.

В последние века Римской империи, особенно в Восточной империи, в государственной администрации оформилась значительная прослойка профессиональных управленцев – бюрократии, которые замкнулись в своеобразную систему, подконтрольную только императору. Все чиновники империи (кроме самых низших) составляли сословие – Dignitates – и принадлежали к одному из трех рангов: «славнейших», «почтенных» или «знаменитых»; «знаменитые» считались вышестоящими по отношению к другим и подчинялись только императору. В целом чиновники подразделялись на сословия придворных, военных или гражданских чинов. В каждом ранге устанавливалась законом своя квота чинов (например, для «славнейших» в 100 официалов). Чиновники получали на год государственный патент на чин и должность, который мог быть продлен, а мог быть отнят. Такая внешне жесткая организация моментально породила извечных спутников бюрократии: желание во что бы то ни стало удержать свою должность и бесконечные самодовлеющие интриги в борьбе за ранги и должности; это понемногу стало отравлять административный организм империи, превращая его в малопродуктивную часть государственной организации. В этих условиях на более значимое место выходило провинциальное и военное управление.