Глава IV. Управление

§ 1. Административное деление

На основании указа 18 дек. 1708 года*(355) вся Россия была разделена на восемь губерний*(356), в свою очередь делившихся на 319 уездов. Это новое административное деление находилось в тесной связи с военно-финансовыми округами XVII ст. - разрядами, тем более что основной мотив деления на губернии был военно-податной: вновь созданную армию нужно было разместить по разным местностям России с целью содержания на счет населения, а для этого правительство признало необходимым разделить государство на губернии и в пределах последних разместить полки*(357). Кроме этого мотива, были еще и другие, среди которых немалую роль играла потребность в сильных ответственных органах в местности, что и достигалось путем учреждения должности губернаторов*(358). Модификация разрядов в губернии происходила постепенно, под влиянием обстоятельств, вызванных шведской войной. Так, еще задолго до 1708 года, а тем более до 1710 года, появляется термин "губернатор" в применении к архангельскому воеводе Апраксину (в 1694 г.). Второй раз этот термин встречается в манифесте 16 апр. 1702 г., где говорится о "пограничном губернаторе" и о "наместниках, губернаторах и командующих". Затем тот же термин употребляется в 1703 г. в отношении Меншикова, назначенного "губернатором" Нетебурга. С течением времени, по мере завоевания Прибалтийского края, Меншиков становится во главе Ингерманландской "губернии" (1704 и 1705 гг.), переименованной впоследствии в Петербургскую. В 1704 г. кн. Голицын получает титул киевского "губернатора" и т.д.*(359) Указами 1708 и 1710 гг. пришлось, таким образом, лишь санкционировать то, что образовалось постепенно путем практики, а не создавать нового административного деления, впервые вводимого в России. Указ 28 января 1715 г. ввел еще новое деление, а именно доли ("5536 дворов или поскольку будет удобнее, по расстоянию места, больше или меньше по рассмотрению губернаторскому"), которые в одних местах были более, а в других менее уезда, но чаще всего совпадали с уездом*(360). Впрочем, доли были вскоре упразднены. С 1718 г. правительство опять обратило внимание на административное деление государства, причем предполагало заимствовать его из Швеции, как то видно из двух резолюций Петра на предложение известного Фика, долженствовавших "шведское земское управление с русским сложить и спустить с русскими обычаями". Проект Фика, по рассмотрении его в Сенате, получил санкцию государя 29 мая 1719 г. Согласно с ней было предположено разделение на губернии заменить разделением на провинции*(361) и во главе последних поставить генерал-губернаторов (в "порубежных знатных"), губернаторов или комендантов (в "порубежных незнатных") и воевод (во внутренних), кроме Московской*(362). Однако на практике губерния продолжала сохранять значение высшего областного центра, а провинция сделалась сперва фактически, а потом и юридически подразделением губернии*(363). Это случилось в том же 1719 году, когда Россия была разделена, вместо прежних восьми, на 11 губерний. Названное число затем постоянно увеличивалось и ко времени губернской реформы Екатерины II достигло цифры 23. Учреждение о губерниях 1775 г., упразднив провинции*(364), еще увеличило число губерний, в состав которых должны были входить от 300 до 400 тысяч жителей*(365). Совокупность нескольких губерний образовывала наместничество, т.е. генерал-губернаторство*(366) (так было, по крайней мере, на практике), причем каждая губерния делилась на уезды или округа, в состав которых должны были входить от 30 до 40 тысяч жителей, а каждый уезд на волости (опять-таки, на практике). Это деление в общих чертах сохранилось и до нашего времени.