§ 5. Поняття і система форм діяльності органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування

Функції й компетенція складають внутрішню, сутнісну сторону діяльності органів публічної влади, однак її аналіз був би однобоким без детального визначення й зовнішньої сторони, яку характеризують форми реалізації функцій та компетенції або форми діяльності. У процесі реалізації функцій і компетенції назовні проявляється воля суб’єкта, спрямована на досягнення певної мети в тому порядку і вигляді, які передбачені правовими нормами. При цьому юридично закріплені повноваження набувають конкретного характеру і знаходять вираження у вигляді певних дій і операцій. Такі дії владних інституцій можуть бути правового, організаційного, матеріального, технічного характеру. Усе розмаїття дій органів публічної влади щодо реалізації функцій і компетенції можуть бути зведені у певні однорідні групи, практичне вираження яких і отримало найменування форм діяльності. Реалізація функцій і компетенції завжди є певним процесом, який характеризує динаміку владної діяльності, а тому форми діяльності пов’язані з певними правовими й організаційними процедурами, в рамках яких і відбувається здійснення функцій і повноважень органів публічної влади. Отже, форма діяльності – це зовнішнє вираження однорідних дій, процедур, які здійснюють органи публічної влади, їх структурні підрозділи й посадові особи в процесі реалізації функцій і компетенції в правових і організаційних рамках.

Проблема форм діяльності постійно привертає до себе увагу вчених, про що свідчить розмаїття думок щодо їх класифікації. Одні вчені, керуючись галузевою специфікою видів державної діяльності, вирізняють законодавчу, виконавчу (управлінську), судову, контрольно-наглядову форми діяльності.¹ Однак у даному випадку йдеться скоріше не про форми, а про функції, що реалізуються різними гілками влади. Інша частина вчених поділяє форми діяльності на правові та неправові.² Проте така класифікація виглядає не зовсім коректною з точки зору семантики, оскільки у правовій державі владні органи повинні здійснювати свою діяльність тільки на основі права, в рамках закону.

В залежності від характеру наслідків (отриманого результату) форми діяльності більш доцільно класифікувати на правові, організаційні й матеріально-технічні. Правові форми діяльності пов’язані з виконанням юридично значимих дій у строго визначеному законом порядку. За їх допомогою відбувається фіксація рішень і дій органів публічної влади, що мають юридичний зміст. Результатом правової діяльності є акт правового характеру. Організаційні форми діяльності здійснюються в рамках діючого законодавства і на його підставі, однак не потребують строгого юридичного оформлення і, як правило, самі по собі не тягнуть юридичних наслідків. Матеріально-технічні форми діяльності також не потребують видання спеціальних юридичних актів і проводяться в порядку поточної роботи. Їх специфіка полягає у тому, що вони є зовнішнім проявом різних операцій матеріально-технічного характеру, які використовуються для забезпечення діяльності органів публічної влади.

Здійснюючи класифікацію правових форм діяльності органів публічної влади, підтримуємо позицію науковців, що розрізняють нормотворчу, правозастосовчу, інтерпретаційну, установчу, контрольну, правоохоронну форми.¹ При цьому не слід змішувати функції і правові форми діяльності владних органів, пам’ятаючи, що правові форми завжди пов’язані з діями виключно правового характеру та юридично значимими наслідками, виражаються у здійсненні безпосередніх операцій з матеріальними і процесуальними нормами права за допомогою засобів юридичної техніки, їх результати завжди закріплюються у відповідних правових документах, що мають офіційний характер і обов’язкові для виконання. Змістовне наповнення функції є більш широким, оскільки її реалізація передбачає сукупність дій як правового, так і організаційного й технічного характеру, не обов’язково пов’язана з прийняттям правових актів чи призводить до виникнення, зміни або припинення правовідносин.

Кожна правова форма діяльності складається із однорідних дій і операцій правового характеру, які у своїй сукупності утворюють певний процес, що характеризується особливими стадіями і провадженнями. Стадії і провадження кожної з правових форм діяльності відрізняються за кількістю та змістом етапів, колом суб’єктів, процесуальними строками тощо.

В залежності від характеру дій з нормами права розрізняють такі правові форми діяльності: нормотворчу, правозастосовчу, інтерпретаційну, установчу і контрольну. Нормотворча форма діяльності – це сукупність дій і процедур щодо створення, зміни й скасування нормативних приписів. Правозастосовча форма діяльності являє собою сукупність дій і процедур щодо виконання нормативно-правових актів, видання актів застосування права. Інтерпретаційна форма діяльності полягає у здійсненні дій і процедур щодо з’ясування і роз’яснення змісту правових норм. Установча форма діяльності пов’язана із діями і процедурами щодо створення, реорганізації й ліквідації владних інституцій. Правоохоронна форма діяльності – це сукупність дій і процедур щодо охорони норм права від порушень, захисту прав і законних інтересів суб’єктів суспільних відносин. Контрольна форма діяльності являє собою сукупність дій і процедур щодо перевірки й нагляду за додержанням, виконанням та застосуванням правових приписів суб’єктами суспільних відносин.

Тотожні правові форми діяльності різних органів публічної влади (наприклад, парламенту й уряду) складаються з аналогічних стадій, але суттєво відрізняються за порядком документообороту, строками здійснення певних дій (операцій), конкретними процедурами підготовки і прийняття рішень, методикою.

В залежності від предмету, тобто від характеру питання, що підлягає вирішенню, в межах кожної з названих форм діяльності органів публічної влади вирізняються окремі провадження. Провадження – це особливі процедури розгляду певного кола питань в межах однієї правової форми діяльності органу публічної влади. Наприклад, в межах нормотворчої форми діяльності Верховної Ради України можна виділити законодавче провадження (законодавчий процес) і підзаконне (щодо нормативних постанов), а в межах правозастосовчої форми діяльності Президента України – провадження щодо визнання іноземних держав, щодо введення надзвичайного стану, з питань помилування тощо. Крім того, за підставами ініціювання всі провадження поділяються на ординарні (здійснюються за звичайних обставин) й неординарні (застосовуються за спеціальних умов). Усі провадження регулюються процесуальними нормами, які містяться або в статутних нормативних актах (законах, статутах, положеннях), або в спеціальних процесуальних документах (регламентах, положеннях, порядках тощо).

Кожне провадження складається зі стадій - окремих етапів, логічно пов’язаних між собою загальною метою і спільним юридичним результатом. У свою чергу стадії розпадаються на окремі дії учасників цього процесу, тобто на цілеспрямовані, вольові акти їхньої поведінки. Як правило, кожна з таких дій, що має юридичні наслідки, документально фіксується і має здійснюватися в жорстко встановлені строки.

Правові форми діяльності органів публічної влади існують у тісному зв’язку з організаційними формами діяльності, які пов’язані зі здійсненням певних колективних чи індивідуальних дій органів і посадових осіб у межах чітких організаційних процедур. Організаційні форми діяльності не справляють такого безпосереднього впливу на суспільні відносини, як правові форми, однак завдяки їм здійснюються підготовчі дії, узгоджуються різні позиції, робляться відповідні висновки в процесі пошуку оптимальних шляхів вирішення проблеми.¹

У залежності від кількості суб’єктів, що здійснюють організаційну діяльність, розрізняють колегіальні і індивідуальні форми. В залежності від ступеня впливу на результат владної діяльності організаційні форми діяльності поділяються на основні і допоміжні. До основних організаційних форм діяльності, зокрема, можна віднести сесії Верховної Ради України, Верховної Ради АРК, місцевих рад, парламентські, комітетські, громадські слухання, засідання Кабінету Міністрів України, Ради міністрів АРК, виконавчих комітетів місцевих рад, колегії центральних органів виконавчої влади і місцевих держадміністрацій, індивідуальну роботу депутатів у округах та ін. Серед допоміжних організаційних форм діяльності виділяються наради, обговорення, семінари, перевірки, офіційні візити за кордон і робочі поїздки по країні посадових осіб, прес-конференції, інтерв’ю, індивідуальний прийом громадян і посадових осіб, переговори та ін.

Матеріально-технічні форми діяльності мають допоміжний характер, сприяють процесу реалізації функцій і компетенції, забезпечуючи, обслуговуючи і фіксуючи заходи і дії органів публічної влади, їх підрозділів, посадових осіб. Вони зводяться до виконання операцій технічного, матеріального, інформаційного характеру – діловодство, збір і обробка інформації, звіти, прогнози, кошториси, довідки, бухгалтерський облік, статистика, картотечна робота, побутове, технічне, інформаційне, транспортне забезпечення, тощо. Здійснює таку роботу оперативний персонал органів публічної влади, який працює під безпосереднім керівництвом з боку посадової особи, що очолює цей орган.