3.5. Принцип приоритета регулирования публичной собственности вне гражданского оборота

В соответствии с п. 1 ст. 124 ГК РФ Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений. Следовательно, в отношениях собственности вне гражданского оборота данные субъекты могут выступать не на равных началах.

Согласно п. 2 ст. 124 ГК РФ к субъектам права публичной собственности применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. По сути дела ГК РФ устанавливает возможность исключения из правил гражданского оборота для публичных собственников. Тем самым подтверждает определенный приоритет положения публичного образования, публичного интереса в том же гражданском обороте. Данное положение распространяется и на публичную собственность. Ярким примером этого может служить закрепленное в ГК РФ исключение, касающееся приватизации государственного и муниципального имущества. Согласно п. 2 ст. 217 ГК РФ при приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные настоящим Кодексом положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное. То есть отчуждение публичной собственности в процессе приватизации не является предметом гражданско-правового регулирования. Но почему? Ведь публичный собственник выходит на рынок со своим предложением о продаже? В этом случае объяснением может быть лишь осуществление принципа приоритетности публичных интересов в регулировании вопросов публичной собственности. В практической плоскости возникает проблема о мере такой приоритетности. Ведь представители публичного собственника в подобной ситуации имеют дополнительную возможность злоупотребить приоритетностью в регулировании отношений публичной собственности и нарушить принцип равной защиты публичной и частной собственности. Одним из таких примеров стало рассмотрение Конституционным Судом РФ дела о проверки конституционности п. 7 ст. 21 Федерального закона “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации” в связи с запросом Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 июля 2001 года¹⁴⁸.

Конституционный Суд РФ установил, что в соответствии со ст. 217 ГК РФ при приватизации публичного имущества применяются положения ГК РФ, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, если законами о приватизации не предусмотрено иное. Таким образом, нормы ГК РФ применяются субсидиарно. Это означает что, с момента принятия решения о приватизации имущества, при подготовке и заключении договора о купле–продаже в сфере указанных отношений действуют и нормы гражданского права. Конституционный Суд РФ попытался также определить границы действия норм гражданского права, а точнее, границы приоритетного действия приватизационного законодательства. По мнению Суда, за пределами, определенными положениями Федерального закона “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации”, регулирующими продажу публичного имущества на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями, должны применяться нормы ГК РФ, обеспечивающие победителю коммерческого конкурса возможность судебной защиты в полной мере. Исходя из этого, Конституционный Суд РФ делает вывод о том, что при рассмотрении спорных исков между публичным собственником и частным собственником в процессе приватизации при общих условиях приоритетности регулирования интересов публичной собственности, суды должны выступать как гаранты равенства сторон в договоре и баланса интересов собственника и владельца публичного имущества.

Национализация также является примером исключения из предмета гражданско-правового регулирования отношений, связанных в данном случае с формированием публичной собственности (ст. 235 ГК РФ). Регулирование отношений национализации относится к специальному публично-правовому законодательству.

В отраслевом законодательстве прослеживается реализация принципа приоритетности в регулировании публичной собственности, если под этим понимать преобладание публично-правового регулирования данных отношений. Так, в ст. 5 Лесного кодекса РФ закрепляется, что отношения в области использования и охраны земель лесного фонда регулируются лесным и земельным законодательством Российской Федерации. А отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства древесно-кустарниковой растительности, не включенной в лесной фонд и в леса, не входящие в лесной фонд, регулируются гражданским законодательством Российской Федерации.