§3. Специальные конституционные принципы публичной собственности

1. . Принцип единства природы публичной собственности.

В соответствии с Конституцией РФ в Российской Федерации признаются государственная и муниципальная собственность, государственная собственность, в свою очередь подразделяется на два уровня – федеральная и собственность субъектов Российской Федерации. Согласно ст. 126 ГК РФ Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (п. 4). Субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации (п. 5). Данные правила не распространяются на случаи, когда Российская Федерация приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта Российской Федерации, муниципального образования либо указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Российской Федерации (п. 6 ст. 126 ГК РФ). Приведенная схема доводит до логического завершения построение самостоятельных видов государственной собственности – федеральной и региональной, а также муниципальной собственности.

Этот принцип самостоятельности и независимости разных уровней и видов публичной собственности нашел отражение в Бюджетном кодексе РФ. Так, в ст. 31 Кодекса закрепляется принцип самостоятельности бюджетов, который означает:

- право законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс (в ред. Федерального закона от 05.08.2000 N 116-ФЗ);

- наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации;

- наличие права органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов.

В ст. 26.2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»¹⁴¹ закрепляется, что финансовое обеспечение полномочий субъекта по предметам его ведения осуществляется из средств бюджета субъекта Федерации.

В данном подходе виды и уровни собственности обособляются, «разрываются» таким образом, что вся ответственность за неэффективное управление или нецелевое использование объектов государственной или муниципальной собственности переносится на соответствующие субъекты публичной власти.

Субъект права региональной собственности не обязан отвечать своим имуществом по имущественным обязательствам, которые возникли в результате использования муниципальной собственности и распоряжения ею и наоборот. Собственность субъекта Российской Федерации, собственность Российской Федерации автономны от тех задач, которые возложены на публичную собственность муниципального образования. То есть в рамках своих имущественных обязательств каждый субъект публичной собственности отвечает своим имуществом в том объеме, который установлен законом, прежде всего ГК РФ.

В конечном счете, весь риск за бесхозяйственное управление собственностью падает на население конкретного региона или муниципального образования. Падение уровня жизни, развал социальной сферы, отключение электроэнергии, тепла в жилых домах, детских учреждениях и т. д. - все это отчасти является результатом чрезмерного обособления форм и уровней государственной и муниципальной собственности, механизмов управления, контроля и ответственности в этой сфере.

На наш взгляд, эта абсолютная самостоятельность и независимость разных видов публичной собственности относится в большей мере к правилам гражданского оборота. Для конституционного регулирования отношений государственной и публичной форм собственности следует учитывать более сложную систему правовых ценностей. Главным в этой системе являются две конкурирующие идеи. С одной стороны, обособление государственной и муниципальной форм и уровней собственности обеспечивает надлежащий уровень относительной самостоятельности и независимости субъектов публичной власти (в том числе оптимальное удобство публичных собственников в гражданском обороте). С другой стороны, в отношениях собственности должны обеспечиваться наиболее приоритетные конституционные ценности – права и свободы человека и гражданина, в том числе единство стандарта жизни граждан в Российской Федерации, единство государственной власти, единство государства в целом. Поэтому при решении названных задач на первый план в конституционном регулировании государственной и муниципальной собственности должен выступать принцип единства их конституционной природы.

Публичная собственность – это целостное явление и ее природа едина: во-первых, она направлена на удовлетворение общего интереса населения либо территории всей страны, либо отдельного региона, либо муниципального образования. Во-вторых, единство природы публичной собственности обусловливается единством природы публичной власти. Это единство обусловливается тем, что единственным источником власти в России является многонациональный народ (п. 1 ст. 3 Конституции РФ); Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, являясь субъектами права публичной собственности разных форм и уровней, вместе с тем являются публичными образованиями, которые призваны осуществлять иерархию публично значимых целей, закрепленных в Конституции РФ. В- третьих, это единство обеспечивается единством правового режима формирования (источники), управления и распоряжения публичной собственностью (целевое назначение). Так, согласно ст. 26.11 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹⁴² в собственности субъектов Федерации и муниципальных образований находится только то имущество, которое необходимо для осуществления полномочий, указанных в данных законах. Это имущество объединено единством целей - обеспечением полномочий, возложенных на соответствующие субъекты Конституцией РФ и федеральными законами.

Приоритетным направлением осуществления конституционных полномочий Российской Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции РФ), субъектов Российской Федерации (п. «б» ст. 72 Конституции РФ) следует считать защиту прав и свобод человека и гражданина. Поэтому важнейшей объединяющей целью использования публичной собственности публичными собственниками являются права человека и гражданина. И если федеральный центр или субъект Федерации уклоняются от решения вопросов обеспечения прав граждан отдельного региона на получение в соответствии с законом оплаты за труд, социальных пособий, предоставления услуг здравоохранения и т. п. в связи с тем, что субъект Федерации или муниципалитет неэффективно использовал свою собственность, неудачно ею распорядился, то в этом случае Российская Федерация, субъект Федерации не выполняют свои конституционные обязанности. Ведь гражданам Российской Федерации безразлично, какой уровень публичной власти не обеспечивает единые стандарты прав и свобод человека и гражданина на территории страны. Поэтому публичная власть перед гражданами должна отвечать консолидировано, в том числе своей публичной собственностью.

Признание такого подхода, например, отражено в Федеральном законе от 25 июля 1998 года N 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом». В соответствии со ст. 17 Закона возмещение вреда, причиненного в результате террористической акции, совершенной на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, а также возмещение ущерба, причиненного одному субъекту Российской Федерации и превышающего возможности компенсации из бюджета данного субъекта Российской Федерации, производится за счет средств федерального бюджета.

В этом случае законодатель устанавливает принцип единства ответственности разных уровней публичной власти, тем самым, признавая единство публичной собственности при реализации этой ответственности.

Единство природы публичной собственности выражается и в общих основаниях поступления, использования и отчуждения федерального имущества, имущества субъектов Российской Федерации и муниципального имущества.

Так, отчуждение публичного имущества в порядке приватизации предполагает общие правила приватизации всех видов публичного имущества. Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ определенно подчеркивает единство порядка приватизации публичного имущества. В Законе дается единое понятие приватизации государственного и муниципального имущества (ст. 1). В ст. 2 Закона закрепляются единые основные принципы приватизации государственного и муниципального имущества, а в ст. 3 - сфера действия Закона, которая распространяется на отношения, возникающие при приватизации государственного и муниципального имущества, и связанные с ними отношения по управлению государственным и муниципальным имуществом.

Особенность приватизации муниципального имущества отличается тем, что приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом.

Единство публичной собственности взаимосвязано с единством бюджетной системы Российской Федерации. Так, в ст. 28 Бюджетного кодекса РФ закрепляется в качестве важнейшего принципа регулирования бюджетных отношений принцип единства бюджетной системы Российской Федерации. Этот принцип означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в Российской Федерации, санкций за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Единство публичной собственности также обусловлено единством правового режима участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (глава 5 ГК РФ).

Поэтому для достижения общих конституционных целей, таких например, как достижение достойного уровня жизни граждан на территории России, обеспечение единого стандарта социально-экономических прав населения различных территорий страны в регулировании публичной собственности должен применяться принцип единства природы публичной собственности и делаться акцент на конституционно–правовом механизме ее регулирования.

Собственно говоря, законодатель делает первые шаги в этом направлении. Примером этому может служить появление в федеральном законодательстве оснований ответственности нижестоящих органов публичной власти (в том числе и органов местного самоуправления) перед вышестоящими в виде неудовлетворительного управления бюджетными и иными финансовыми средствами (объектами региональной или муниципальной собственности). В Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской федерации» в ст.26.9 устанавливается институт временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе вследствие решений органов государственной власти субъекта Российской Федерации, в результате чего просроченная задолженность субъекта Российской Федерации по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств превышает 30 процентов собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном году.

В этом случае по ходатайству Правительства Российской Федерации решением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в соответствии с федеральным законом вводится временная финансовая администрация.

Тот же институт установлен в ст.75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае, если вследствие решений органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году. В данной ситуации по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации вводится временная финансовая администрация на срок до одного года.

Нельзя однозначно оценить названный правовой институт. Его можно представить средством ограничения самостоятельных прав субъектов Российской Федерации, вторжением в их конституционную компетенцию. Не так просто воспринять данный механизм по отношению к местному самоуправлению. Любое муниципальное образование несложно представить банкротом в наших российских условиях и с этой стороны оно наиболее уязвимо со стороны государственной власти.

С гражданско-правовой позиции этот институт выглядит как некое вторжение в права самостоятельных публичных собственников. Конституционный подход дает более широкий взгляд на эти вопросы. И позволяет над интересом и статусом отдельного публичного собственника поставить публичные интересы общества в целом, единства природы и задач публичной власти.

Данные новации направлены на решение проблем взаимообусловленности регулирования отношений разных видов и уровней в сфере публичной собственности. Гражданско-правовая самостоятельность государственной собственности различных уровней и муниципальной собственности предполагает в условиях фактической несостоятельности субъектов права публичной собственности вводить процедуру банкротства и обеспечивать интересы кредиторов за счет этого имущества. Однако в этом случае потребуется распродать имущество, которое составляет экономическую основу осуществления властных полномочий публичных образований, а во-вторых, потребуется избавиться от претензий основного кредитора таких публичных собственников – населения данного региона, муниципального образования. Поэтому в названных законах устанавливается конституционно-правовой механизм решения нестандартных вопросов распоряжения и управления публичной собственностью независимо от видов этой собственности. Осуществление принципа единства публичной собственности в данном случае дополняется тем, что в условиях фактического банкротства публичного собственника публичный собственник более высокого уровня, вводя временную финансовую администрацию, будет удовлетворять потребности региональной или муниципальной собственности в конечном счете посредством использования ресурсов публичной собственности более высокого уровня. Этот подход, на наш взгляд, полностью соответствует принципу единства природы публичной собственности, и он должен развиваться на основе совершенствования публично-правовых механизмов регулирования подобных процессов.