Глава 9. Антимонопольное регулирование

Спектор Е. И. Проблемы развития административного законода­тельства о государственной регистрации // Журнал российского права. 2002. № 7.

Глава 9. Антимонопольное регулирование § 1. Понятие конкуренции и методы ее защиты

Антимонопольное регулирование во всех странах осущест­вляется посредством специального законодательства . При этом

выделяются две системы антимонопольного регулирования:

2

американская и европейская .

Американская система антимонопольного регулирования строится на принципе запрещения монополии, который означает, что предусмотренные законом акты монопольной деятельности считаются незаконными как таковые независимо от оценки степени их воздействия на конкуренцию. Этот принцип закре­плен антимонопольным законодательством США, Канады, Ар­гентины и ряда других стран. В то же время законодательством указанных стран нередко предусматриваются исключения из принципа запрещения монополии, когда те или иные акты мо­нополизма признаются противоправными на основе «разумных правил» оценки, т. е. с учетом степени их воздействия на кон­курентную среду.

Примером для принятия антимонопольного законодательст­ва другими странами послужили первые антитрестовские зако­ны США. Закон Шермана (Sherman Act) 1890 г. запрещал дея­тельность, направленную на монополизацию рынка, и преду­сматривал наказания за соответствующие нарушения. Этот закон не охватывал ряд отраслей экономики, поэтому были приняты еще два закона: Закон Клейтона (Clayton Act) 1914 г. и Закон о Федеральной торговой комиссии (Federal Trade Com­mission Act) 1914 г.

319

Как уже упоминалось, источником права в США выступают также судебные прецеденты. Разрешая дела, суды нередко фор-

320 Раздел III. Публичная организация предпринимательской деятельности

мулируют принципы и доктрины в области антимонопольного регулирования, например принцип разумности, в соответствии с которым во всех сомнительных случаях оцениваются плюсы и минусы и принимается решение о роспуске компании либо о запрете тех или иных ее действий только тогда, когда вред от конкуренции превышает выгоды, получаемые обществом от этой деятельности. Таким образом, был смягчен запрет моно­полизации рынка, предусмотренный Законом Шермана; фак­тически введено правило о допустимости монополии компаний при условии недопустимости злоупотребления ими своим до­минирующим положением на рынке .

Антитрестовское регулирование в США возложено на Ми­нистерство юстиции и Федеральную торговую комиссию, кото­рые издают нормативные руководства; принимают решения (приказы) по конкретным делам, приобретающие характер ад­министративных прецедентов. Особенностью является также то, что до 80% антитрестовских расследований в США заканчи­вается мировыми соглашениями между ответчиком и антимо­нопольным органом, которые после проверки их законности подлежат утверждению федеральным окружным судом.

Европейская система антимонопольного регулирования строится на принципе регулирования и контроля монополистиче­ской деятельности. Это означает, что осуществление монополи­стической деятельности допускается, поскольку это не наруша­ет свободу конкуренции. В таких случаях каждый акт монопо­лизма подлежит оценке с точки зрения степени его воздействия на конкуренцию. Для этого создается специальная система ан­тимонопольных органов и предусматривается механизм кон­троля монополистической деятельности. При установлении факта или угрозы нарушения конкуренции монополистическая деятельность признается незаконной. Однако и законодательст­вом европейских стран предусмотрены исключения из рассмат­риваемого принципа, т. е. запреты определенной монополисти­ческой деятельности.

Наиболее ярко европейская система антимонопольного ре­гулирования проявляется во Франции, где вследствие сильного вмешательства государства в экономику конкуренция долгое время была развита недостаточно. Положение изменилось по- еле издания Ордонанса 1986 г., который положил начало дере­гулированию экономики, свободе ценообразования и развитию рынка как главного регулятора экономических отношений. Был создан специальный антимонопольный орган — Конкурентный совет, решения которого могут быть обжалованы в Парижский апелляционный суд. В настоящее время конкурентные отноше­ния во Франции регулируются нормами кн. 4 ФТК 2000 г. «О свободе ценообразования и конкуренции». ФТК не запре­щает монополии, но устанавливает контроль над формами кон­центрации капитала в определенных законом случаях.

В других странах также наблюдается определенная система антимонопольного регулирования, допускающая некоторые ис­ключения в пользу другого подхода. В Японии после Второй ми­ровой войны под влиянием американского законодательства был принят Закон Японии № 54 о запрете частной монополии и поддержании честной торговли 1947 г. Этим законом была создана Комиссия честной торговли, которая наделена полно­мочиями: по принятию нормативных правовых актов, регули­рующих антимонопольную торговую практику; осуществлению антимонопольного контроля; рассмотрению жалоб о наруше­нии антимонопольного законодательства; изданию приказов о прекращении нарушений; о разделении бизнеса и др. Приказы комиссии могут быть обжалованы в суд.

В Германии был принят Закон против ограничения конку­ренции (Картельный закон, Kartellgesetz) 1957 г., который за­прещает антиконкурентные соглашения между участниками рынка, злоупотребление доминирующим положением и другие виды монополистической деятельности. Полномочия по анти­монопольному регулированию и контролю возложены на Феде­ральное картельное ведомство. При Министерстве экономики создан также совещательный орган — Монопольная комиссия, анализирующая тенденции концентрации предприниматель­ской деятельности и результаты контроля за монополистами.

В Великобритании защита конкуренции издавна осуществля­ется судами в соответствии с общим (прецедентным) правом. Однако после Второй мировой войны были приняты также за­коны в этой области: Закон о честной торговле (Fair Trading Act) 1973 г. и Закон о конкуренции (Competition Act) 1998 г. Полномочия в области антимонопольного регулирования и контроля определенным образом распределены между Государ­ственным секретарем (министром) торговли и промышленно-

сти, Комиссией по конкуренции (совещательный орган при Государственном секретаре), Главным директором управления честной торговли и Административным судом ограничительной практики.

В ЕС нормы о защите конкуренции содержатся в основопо­лагающем акте — Римском договоре об учреждении Европей­ского экономического сообщества 1957 г. , в котором установ­лен запрет антиконкурентных соглашений, злоупотребления доминирующим положением, демпинговых цен, субсидирова­ния государственных предприятий. Антимонопольные нормы содержатся также в актах Совета и Комиссии ЕС — регламен­тах (постановлениях), директивах, решениях (прецедентах). Ис­точником антимонопольного регулирования являются также решения судов ЕС. Антимонопольный контроль осуществляет­ся Комиссией ЕС, которая получает уведомления о монополи­стических действиях и соглашениях, проводит проверки и рас­сматривает дела о правонарушениях, применяет санкции к пра­вонарушителям.

Российским законодательством в основном воспринят опыт европейской системы антимонопольного регулирования, кото­рый выражается в принципе регулирования (ограничения) и контроля монополистической деятельности. Закон о конкурен­ции регулирует отношения, связанные с защитой конкуренции, как на товарных рынках, так и на рынке финансовых услуг: рынке банковских услуг, рынке страховых услуг, рынке ценных бумаг. Закон учитывает специфику российской экономики, в нем наряду с ограничением монополизма хозяйствующих субъ­ектов (предпринимателей) предусмотрены меры к пресечению государственного монополизма — антиконкурентных актов и действий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

В ст. 4 Закона о конкуренции закреплен определенный по­нятийный аппарат. Под конкуренцией понимается соперничест­во хозяйствующих субъектов, при котором с ам о сто яте льны ми действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке (моно­польно) воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Иначе говоря, конкуренция:

объективно необходимый регулирующий фактор рыноч­ной экономики, основанной на свободе предпринимательства;

антипод монополизма в экономике, который стремится подавить конкуренцию.

Если монополистическая деятельность не ограничивается законом, то это ведет к сворачиванию конкуренции, свободы предпринимательства и рыночной экономики в целом. Таким образом, обеспечение конкуренции является важнейшим усло­вием развития рыночной экономики.

В экономической теории различают совершенную и несо­вершенную (монополистическую, олигополистическую) конку­ренцию . Это имеет и практическое значение для тех систем ан­тимонопольного регулирования, которые основаны на принци­пе регулирования и контроля монополистической деятельности. Совершенная конкуренция выражается в том, что рыночная си­туация характеризуется большим количеством мелких фирм, однородностью продукции, свободой входа на рынок и выхода из него и равным доступом к экономической информации. Со­вершенная конкуренция не допускает диктата цен, здесь в наи­большей степени проявляются стимулы к ограничению роста или даже снижению цен, к повышению качества продукции, использованию достижений технического прогресса. Несовер­шенная конкуренция характеризуется прямо противоположны­ми чертами, она осуществляется в условиях монополизации рынка определенного товара (единственный продавец или груп­па продавцов, нет близких заменителей товара, существование барьеров для выхода на рынок данного товара и т. п.).

Уточняются понятия товара и товарного рынка. Товаром признаются не только те объекты гражданских прав, которые выражены в вещественной форме, но и работы, и услуги, вклю­чая финансовые услуги. Понятие товарного рынка стало охва­тывать не только территорию России, но и определять состоя­ние конкуренции на товарном рынке с учетом наличия на нем товаров иностранного производства.

В Законе о конкуренции не определено родовое понятие группы лиц (совокупности хозяйствующих субъектов, действу­ющих на определенном рынке в едином экономическом инте­ресе), как это сделано в законодательстве о конкуренции ЕС и США. Вместо этого Закон о конкуренции содержит исчерпы­вающий перечень группы лиц (ст. 9).

Особым видом антиконкурентного поведения признается координация деятельности хозяйствующих субъектов, под кото­рой понимается согласование действий хозяйствующих субъек­тов третьим лицом, не входящим в одну группу лиц ни с одним из таких хозяйствующих субъектов. Однако не являются коор­динацией экономической деятельности осуществляемые в соот­ветствии с федеральными законами действия саморегулируемой организации по установлению для своих членов условий досту­па на товарный рынок или выхода из товарного рынка.

Формой негативного влияния на конкуренцию признаются согласованные действия хозяйствующих субъектов, ограничи­вающие конкуренцию, т. е. такие действия, которые удовлетво­ряют совокупности определенных Законом о конкуренции ус­ловий (ст. 8). К согласованным действиям не относятся дейст­вия по соглашению, выраженному в письменной или устной форме. Такой подход соответствует мировым стандартам.

Римский договор и сложившаяся судебная практика в ЕС рассматривают согласованные действия, ограничивающие кон­куренцию, в качестве самостоятельного правонарушения, от­личного от ограничивающих конкуренцию соглашений. Поня­тие согласованных действий определено в решении Европей­ского суда справедливости по делу ICI v. Commission (1972) (ECR 619, (1972) CMLR 557, paras. 64 and 65) как «координация между предприятиями, не достигшая стадии соглашения в яв­ном виде, которая осознанно замещает практическое взаимо­действие между ними с риском для конкуренции».-

Существенно модифицировано понятие доминирующего по­ложения хозяйствующего субъекта, под которым понимается ис­ключительное положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) на рынке определенного товара, дающее ему возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения данного товара или затруднять доступ на рынок другим хозяй­ствующим субъектам, когда доля зтого субъекта на рынке опре­деленного товара составляет 50% и более, за исключением тех случаев, когда субъект докажет, что превышение указанной ве­личины не создает доминирующего положения.

Доминирующим также признается положение субъекта, до­ля которого на рынке определенного товара составляет менее 50%, если это установлено антимонопольным органом. Не мо­жет быть признано доминирующим положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара не пре­вышает 35% если иное не предусмотрено федеральным зако­ном.

Признается доминирующим также положение каждого хо­зяйствующего субъекта из нескольких хозяйствующих субъек­тов, если совокупная доля не более чем трех хозяйствующих субъектов превышает 50% или совокупная доля не более чем пяти хозяйствующих субъектов превышает 70% на рынке опре­деленного товара. Это правило не применяется, если доля хотя бы одного из указанных субъектов менее чем 8%, если доступ на соответствующий товарный рынок новых конкурентов не затруднен либо товар может быть заменен другим товаром при потреблении (взаимозаменяемые товары).

Доминирующим признается положение субъектов естест­венных монополий.

Условия признания доминирующим положения финансовых организаций устанавливаются Правительством РФ, а кредит­ных организаций — Правительством РФ по согласованию с Банком России .

Предусмотренный российским законодательств ом порог в размере 50% доли рынка как признак доминирования соответ­ствует практике большинства стран: в Германии — не менее 1/3 доли рынка, в Великобритании — не менее 1/4 рынка; в других странах доля рынка определяется не законодательством, а су­дебной практикой исходя из сравнительных оценок: в США — не менее 60%, в ЕС — доля продаж монополиста в два раза

326 Раздел III. Публичная организация предпринимательской деятельности

больше, чем доля следующего за ним его конкурента. Нижний порог доминирования хозяйствующего субъекта законодатель­ство о защите конкуренции ЕС и США не содержит.

Закон о конкуренции определяет понятия монопольно высо­кой цены и монопольно низкой цены товара (ст. 6, 7). При этом используются два равноправных метода обоснования антимо­нопольным органом наличия монопольно высокой (низкой) цены:

метод, основанный на сравнении цены, устанавливаемой занимающим доминирующее положение хозяйствующим субъ­ектом, и цены такого товара на сопоставимых рынках с учетом сопоставимости иных условий обращения товара;

метод, базирующийся на сравнении цены товара, уста­новленной занимающим доминирующее положение хозяйст­вующим субъектом, и экономически оправданных расходов на производство и реализацию товара с учетом разумной прибыли такого хозяйствующего субъекта.

Такой подход определения обоснованности цены соответст­вует международным стандартам.

Антимонопольное законодательство не ограничивается За­коном о конкуренции. Оно представлено также другими зако­нами и подзаконными актами: Конституцией РФ, ГК РФ, фе­деральными законами «О рекламе», о естественных монопо­лиях, Законом об организации страхового дела, а также законами о рынке ценных бумаг, об АО, о банках и рядом других^I.

Статьей 8 Конституции РФ гарантируется единство эконо­мического пространства, свободное перемещение товаров, ус­луг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В соответствии с ч. 2 ст. 34 Кон­ституции РФ свобода предпринимательства сочетается с кон­ституционным запретом монополизации и осуществления не­добросовестной конкуренции при ее осуществлении.

ГК РФ устанавливает необходимые ограничения свободы граждан и юридических лиц по своему усмотрению осущест­влять принадлежащие им гражданские права, в частности, не допускается использование гражданских прав в целях ограни­чения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке (ст. 9, 10). Антимонопольные нормы со­держатся и в других статьях ГК РФ (например, п. 2, 3 ст. 57, п. 3. ст. 106, п. 1 ст. 1033).

Законом об АО установлены правила защиты конкуренции: АО не может иметь в качестве единственного учредителя (ак­ционера) другое хозяйственное общество, состоящее из одного лица, если иное не установлено федеральным законом (п. 2 ст. 10); общество, которое приобрело более 20% голосующих акций АО, должно немедленно опубликовать сведения об этом в порядке, определяемом ФСФР России и ФАС России (п. 4 ст. 6).

Законом о рынке ценных бумаг установлено разделение ви­дов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг (разд. 2), в частности, не допускается совмещение деятельности по ведению реестра с другими видами профессиональной дея­тельности на рынке ценных бумаг. Ограничения на совмеще­ние видов деятельности и операций с ценными бумагами уста­навливаются ФСФР России (ст. 10). Закон о рынке ценных бу­маг содержит требования по раскрытию информации о выпуске и обращении ценных бумаг (ст. 23, 30). Ряд норм Закона о рынке ценных бумаг направлен на пресечение недобросовест­ной рекламы (ст. 34 — 37, п. 7 ст. 51).

С учетом воспринятой европейской системы антимонополь­ного регулирования, основанной на принципе регулирования и контроля монополистической деятельности, в России создана специальная система административных органов, осуществля­ющих антимонопольное регулирование и контроль: ФАС России ,

328 Раздел III. Публичная организация предпринимательской деятельности

ФСТ России^I и некоторые другие. ФАС России и ФСТ России находятся непосредственно в ведении Правительства РФ.

ФАС России осуществляет функции и полномочия по при­нятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции, деятель­ности субъектов естественных монополий (в части полномочий антимонопольного органа), рекламы (в части полномочий ан­тимонопольного органа) (ст. 22, 23 Закона о конкуренции). В частности, ФАС России вправе выдавать обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушений антимо­нопольного законодательства, принимать решения о наложе­нии штрафа, обращаться в суд или арбитражный суд с заявле­нием о нарушении антимонопольного законодательства.

ФСТ России осуществляет функции и полномочия по при­нятию нормативных правовых актов в сфере регулирования ес­тественных монополий; ведет реестры субъектов естественных монополий; определяет методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий.

За нарушение правил конкуренции предусмотрена граж­данско-правовая, административная и уголовная ответственность.

Гражданско-правовая ответственность выражается в возме­щении хозяйствующему субъекту убытков, причиненных моно­полистической деятельностью и недобросовестной конкурен­цией .

Административная ответственность хозяйствующих субъ­ектов и их должностных лиц за нарушения антимонопольного законодательства выражается в наложении на них штрафа (ст. 14.9, 14.31, 14.32, 14.33, 19.8 КоАП РФ).

Уголовная ответственность предусмотрена за монополисти­ческие действия, совершенные путем установления монополь­но высоких или монопольно низких цен, а равно ограничение конкуренции путем раздела рынка, ограничения доступа на ры­нок, устранения с него других субъектов экономической дея­тельности, установления или поддержания единых цен (ст. 178 УК РФ).

Закон о конкуренции устанавливает правила рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, явля-