Глава 3. Публичная организация предпринимательства

§ 1. Предпринимательство и государство

Человеческая деятельность в зависимости от ее характера подразделяется на два основных типа: свободную (частную) и несвободную (публичную) деятельность. Это деление имеет оп­ределяющее значение для характеристики предпринимательства в структуре общества, его правового режима, для определения объективной роли государства в сфере предпринимательства.

Предпринимательская деятельность является свободной, она основана на собственном интересе лица, свободе его воли, воз­можности выбора цели, средств ее достижения, результата дея­тельности и процесса ее осуществления. Это, как известно, на­шло закрепление в легальном определении предприниматель­ской деятельности (ст. 2 ГК РФ).

Поскольку предпринимательская деятельность, будучи сво­бодной, протекает в общественной форме, постольку возникает проблема взаимодействия предпринимателей и других частных лиц, а следовательно, осуществления деятельности каждого не в ущерб другим членам общества. В результате появляется необхо­димость в организации свободной деятельности (взаимоотноше­ния) людей, а также специфический тип деятельности — публич­ная (государственная) деятельность, направленная на ор­ганизацию свободной деятельности частных лиц (включая предпринимателей). Такой тип деятельности является несвобод­ным в том смысле, что он не основан на собственном интересе публичных органов, на свободе их выбора. Публичная деятель­ность базируется на функциональной заданное™ цели (органи­зация общества), средств ее достижения (наличие законом пре­дусмотренных полномочий), результатов (обеспечение правопо­рядка) и процесса ее осуществления (законной процедуры).

Характер деятельности (свободная или несвободная) опре­деляет и тип субъекта, осуществляющего эту деятельность. В одном случае — это свободные частные лица (включая пред­принимателей) как члены гражданского общества, а в другом — специально организованные и предназначенные для определен­ного функционального типа деятельности публичные органы (органы гражданского общества, включая государственные ор­ганы) .

Глава 3. Методы публичной организации предпринимательства 83

С развитием общества в результате разделения труда и обо­собления людей по видам деятельности возникает общественная потребность в обеспечении кооперирования видов деятельно­сти и регулирования этого процесса . В итоге организационно- регулятивные отношения обособились, обрели свою специфику и форму существования в виде публичных институтов. Основ­ными публичными институтами являются государство и право как политико-юридическая надстройка, возвышающаяся над экономическим базисом.

В сравнении с социально-экономическими базисными от­ношениями, напрямую опосредующими деятельность частных лиц, публичные институты (организационные отношения) яв­ляются регуляторами «второго порядка», регуляторами отноше­ний по осуществлению свободной деятельности. Публичные нституты осуществляют социальное управление обществом, арактер которого на различных этапах истории в конечном чете обусловливается господствующим типом базисных обще- твенных отношений.

Социальное управление как воздействие на общество в елях его упорядочения есть имманентное свойство любого об- ества, вытекающее из его системной природы, необходимости бщения людей в процессе жизнедеятельности, обмена продук- ми их материальной и духовной деятельности. Однако харак- р социального управления в различных обществах и в разные ериоды существования того или иного общества проявляется о-разному. Это позволяет выделить типы обществ: свободные и несвободные, демократические или недемократические т. д. Проблема соответствия субъективного воздействия пуб- ичных институтов на общество объективным факторам его азвития является одной из основных теоретических и практи- еских проблем человеческого общежития .

Применительно к управлению обществом, включая эконо-

ику, различают два противоположных подхода: субъективный

3

объективный .

84 Раздел I. Правовое регулирование предпринимательской деятельности

Сторонники субъективного подхода к управлению обществом полагают, что изменения системы общественных отношений могут осуществляться только в качестве осознанных, планомер­ных действий, «субъективная сторона социальных (в том числе экономических) изменений является при социализме ведущей по отношению к объективной» .

Такой подход к управлению обществом не считается с объ­ективными закономерностями, ведет к неограниченному вме­шательству публичных институтов в экономическую и иные сферы общества. Особенно ярко это выражено в концепции «надстроечно-базисного государства», суть которой заключает­ся в том, что государство «погружается» в экономику и, участ­вуя в экономических отношениях, выполняет тем самым базис­ные, а не только надстроечные функции. При этом экономика функционирует как «единая фабрика», и государство участвует в руководстве производством подобно управляющему фабри­кой. Данная концепция нашла отклик среди ряда юристов, осо­бенно сторонников теории хозяйственного права, писавших о единстве «вертикальных» и «горизонтальных» отношений, о хо­зяйственном расчете органов управления экономикой и т. п. И хотя в настоящее время отсутствует реальная почва для такой

теории, атавизмы ее сохраняются во взглядах сторонников пред-

2

принимательского права как самостоятельной отрасли права .

Субъективный подход к управлению обществом всегда встре­чал решительные возражения в философской, экономической и

3

юридической науке . С переходом же к рыночным отношениям

утрачены всякие его основания. Экономика как система произ­водственных отношений — это в основе своей саморегулирую­щееся явление, имеющее своим основанием самостоятельную деятельность людей, их интересы и побуждения. Предпринима­тели, специализируясь на производстве определенного продук­та, естественным образом (т. е. под воздействием спроса и пред­ложения) включаются в систему разделения труда. Государство, организуя общество (включая экономику), само не превращает­ся в предпринимателя, а остается организацией политической, организующей общественные процессы присущими ему спосо­бами: изданием законов (функция законодательной власти), ор­ганизацией исполнения законов (функция исполнительной вла­сти), разрешением общественных конфликтов (функция судеб­ной власти).

Объективный подход к управлению обществом опирается на постулат: «законодательная власть не создает закона — она лишь открывает и формулирует его» ; публичные отношения появляются из социально-экономических отношений, которые они закрепляют и оформляют. Социально-экономические от­ношения складываются объективно, но по мере их познания («открытия») можно приблизиться к сознательному управле­нию ими. Иначе говоря, на общество (включая экономику) можно воздействовать только косвенно, создавая условия для его развития в необходимом направлении. Применительно к экономике это создание конкурентной среды, в которой осу­ществляется предпринимательская деятельность, установление единых рыночных «правил игры», стабильных публичных тре­бований.

В западной литературе нет таких крайних взглядов на роль государства в экономике, как в российской литературе. Это объ­ясняется тем, что в странах с рыночной экономикой преследу­ется цель упорядочения рынка, а не замены его государствен­ной экономикой и споры идут не об отмене свободы предпри­нимательства, а о разумных пределах этой свободы. Основными экономическими теориями здесь являются теория свободы предпринимательства и теория регулируемого рынка.

венное управление. М., 1988. С. 260—265; Собчак А. А. Правовые про­блемы хозрасчета. Л., 1980. С. 9—42.

¹ Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 285.

86 Раздел I. Правовое регулирование предпринимательской деятельности

Представители теории свободы предпринимательства (в част­ности, теории монетаризма) выступают за максимальное огра­ничение государственного вмешательства в экономику. Госу­дарство должно оказывать воздействие на экономическое раз­витие лишь косвенными методами (через кредитно-денежные рычаги), гарантируя неприкосновенность частной собственно­сти и прибылей, соблюдение правил конкуренции и т. д. Ос­новная функция государства в экономике — это установление правил игры и контроль их исполнения, но не экономическая деятельность непосредственно. Такой подход к управлению экономикой соответствует природе предпринимательства как свободной деятельности.

Представители теории регулируемого рынка утверждают, что рынок сам не может выступать в роли регулятора экономики, поэтому государство должно регулировать макроэкономические

процессы (т. е. общие условия развития рыночной экономики),

2

применяя при этом по необходимости прямые ограничения . Эта теория появилась в период разрушительного экономическо­го кризиса 1929—1933 гг. и рассчитана на кризисное состояние рыночной экономики. Ее можно назвать теорией «хирургиче­ского вмешательства» в больной организм экономики, который в этот период не способен к самостоятельному жизнеобеспече­нию. В условиях здоровой экономики такого вмешательства го­сударства не требуется.

Современная Россия интегрируется в мировое хозяйство и не может игнорировать те правила, по которым развивается мировая экономика. Многое для этого сделано, но российская экономика пока еще не стала стабильной рыночной экономи­кой, чем и объясняется необходимость вмешательства государ­ства в экономическую сферу. Однако в любом случае вмеша­тельство государства в экономику должно регламентироваться законом.

Таким образом, в условиях рыночной экономики следует различать два начала:

1) свободный, развивающийся объективно по своим внутрен­ним законам и, следовательно, саморегулирующийся рынок;

См., например: Friedman М. Capitalism and Freedom. Chicago,

1962. P. 89.

См.: Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег. М., 1978. С. 455.

2) внешнее регулирование рынка, включая государственное, ограниченное пределами объективно допустимого . Каждое из этих начал находит отражение и в праве, его делении на частное ^и публичное.

Экономическому отношению между независимыми друг от друга субъектами соответствует метод равенства именно пото­му, что сама деятельность каждого из этих субъектов является свободной, основанной на собственном интересе. Отношению же между соподчиненными субъектами соответствует метод власти и подчинения, так как деятельность каждого из этих субъектов является несвободной: публичный орган действует строго в соответствии со своей компетенцией, а другая сторона (частное лицо, предприниматель) обязана точно исполнить за­конную волю органа власти, будь то законодательная, исполни­тельная или судебная власть.

Разные сферы общественных отношений определяют разные начала правового регулирования. Каждому типу социальной деятельности соответствует свой правовой режим регулирова­ния. В этом смысле следует различать правовой режим пред­принимательства и правовой режим деятельности публичной власти.

Правовой режим предпринимательства выражается преиму­щественно в дозволительном характере (типе) правового регу­лирования . Здесь дозволения выступают ключевым элементом юридического регулирования, определяющим правовым сред­ством, призванным обеспечить социальную свободу и актив­ность предпринимателя, осуществление его реальных прав. С юридической стороны дозволения — это субъективные права на собственное активное поведение в целях реализации собст­венного интереса. Пределы дозволенного определяются зако­ном в виде прямо и исчерпывающе установленных исключений (ограничений, запретов, обязанностей) из общего правила. Правовой режим предпринимательства выражается формулой «можно все, кроме запрещенного» и базируется на признании свободы предпринимателя как товаропроизводителя. Это про­является во всех его элементах: в приобретении и прекращении правового статуса предпринимателя; в приобретении, осущест­влении и прекращении им конкретных прав (личных, вещных, обязательственных); в осуществлении защиты нарушенных прав.

Правовому режиму деятельности публичных органов, с ко­торыми предприниматель находится во взаимоотношениях, свойственно разрешительное начало — «запрещено все, кроме прямо дозволенного». Соответственно реализация прав пред­принимателя обеспечивается обязанностью органов власти со­блюдать общий запрет: воздерживаться от совершения действий, препятствующих предпринимателю свободно в рамках закона осуществлять свои права. Незаконные акты органов власти в от­ношении предпринимателя признаются арбитражным судом не­действительными, а причиненный ими вследствие этого пред­принимателю ущерб подлежит возмещению Российской Феде­рацией, субъектом РФ или муниципальным образованием (ст. 13, 16 ГК РФ). Перечень полномочий органов власти в отно­шении предпринимателей должен быть точно закреплен в зако­не, определяющем компетенцию данного органа.

Государственное регулирование рыночной экономики долж­но проявляться в необходимых и достаточных требованиях, от­ражающих интересы общества в целом. Правовыми формами государственного регулирования выступают акты различных органов государственной власти: законодательной, исполни­тельной, судебной. Вся полнота власти в демократическом об­ществе, как известно, принадлежит самому этому обществу (народу). Общество делегирует власть различным созданным им же институтам власти (законодательной, исполнительной, судебной), которые составляют государство и вместе с тем раз­личные сбалансированные ветви власти, исключающие узурпа-

цию всей власти в одних руках. Такова идея, высказанная еще Аристотелем и сформулированная в середине XVIII в. Мон­тескье, которая нашла воплощение с теми или иными поправ­ками на национальные традиции в развитых странах мира.

Такое распределение начал правового регулирования в отно­шении «государство-предприниматель» позволяет умерить про­извол органов власти, упорядочить деятельность этих органов как более сильной стороны по отношению к предпринимателю и тем самым защитить его права. В формирующемся правовом государстве упорядочение полномочий органов власти при по­мощи разрешительного начала — определяющая, доминиру­ющая линия. Оценивая действующее законодательство о пред­принимательстве, можно констатировать, что, несмотря на из­вестные изъяны, в целом оно закрепляет эти начала.

Правовой режим предпринимательства не должен смеши­ваться с правовым режимом деятельности публичной власти. В основу их соотношения должен быть положен не отказ от де­ления права на частное и публичное, не смешение их, как это делают сторонники теории социальных функций и производ­ной от нее теории хозяйственного права , а строгий учет (мера) их соотношения. По тому, какой из правовых режимов лежит в основе законодательства, является доминирующим в данном обществе, можно судить о социально-экономическом строе, о политическом режиме данного общества.

В частности, в советский период развития общества частно­правовые начала практически полностью были заменены прин­ципами публичного права. Официальная идеология этого пе­риода, определившая правовые воззрения, выражена словами: «Мы ничего "частного" не признаем, для нас все в области хо­зяйства есть публично-правовое, а не "частное", к хозяйствен-

В соответствии с ней категория субъективных прав чужда совре­менному обществу, знающему не права, а лишь социальные функции. «У индивидов нет прав... все индивиды обязаны повиноваться соци­альной норме, так как они суть существа социальные» (Дюги Л. Соци­альное право. Индивидуальное право. Преобразование государства. СПб., 1909. С. 5). Таким образом, сторонники данного взгляда распро­страняют режим деятельности публичных органов власти, характери­зуемый определенными задачами, функциями, компетенцией, на част­ных лиц. То, к чему это может привести, продемонстрировано всей историей развития советского общества после 1917 г.

2

См.: Теоретические проблемы хозяйственного права. М., 1975. С. 13.

90 Раздел I. Правовое регулирование предпринимательской деятельности

ным отношениям необходимо применять не свод законов рим-

1

ского права, а наше революционное правосознание » . На во­оружение была взята идея хозяйственного права, которая воз­никла в конце XIX в. в буржуазной юридической науке и объ­ясняла необходимость ограничения частной собственности и предпринимательства до разумных пределов в интересах обще­ства, установления единых правил игры в рыночной экономи­ке, ведения борьбы с недобросовестной конкуренцией, про­мышленным перепроизводством. В советских условиях эта идея была доведена до абсурда, поскольку экономика и право были полностью огосударствлены, торжествовало публичное («поли­цейское») право, а на самом деле — бесправие и произвол чи­новников.

Ряд ученых, понимая опасность «объединения» различных типов регулирования в «новое» качество правового регулирова­ния, предупреждали о том, что преобладать в этом случае неиз­бежно будет публично-правовое начало в силу собственной природы. Они предупреждали, что социальный строй, основан­ный только на частных началах или только на публичных нача­лах, не ведет к гуманному обществу. И в том и в другом случае благие намерения ведут к уничтожению личности. Без лично­сти же нет и не может быть общества, так как без нее невоз-

2

можны развитие и прогресс .

Наибольшее выражение личной свободы возможно при та­ком сочетании публичного и частного права, общих и частных интересов, когда имеется минимум закрепленных законом пол­номочий органов власти (необходимая и достаточная власть для общего блага), а остальное — частные права. Право на пред­принимательскую деятельность как возможность действовать по своему усмотрению — это частное право, а значит, вывод, сделанный выше, в полной мере распространяется и на данную сферу жизни общества. Ограничения свободы, включая свободу

предпринимательства, допустимы и необходимы, что и проис­ходит при регламентации отношений в комплексных норматив­ных правовых актах, сочетающих нормы частного и публичного права.