1.2 Развитие межбюджетных отношений в рф

В 1991 – 1993 гг. происходила «стихийная децентрализация межбюджетных отношений». Так, бюджетное выравнивание проводилось с применением дифференциальных и крайне нестабильных нормативов отчислений от основных федеральных налогов (прежде всего НДС). Размеры прямой финансовой помощи из федерального бюджета резка возросли, однако отсутствовали четкие критерии ее предоставления, а сама процедура проходила в рамках индивидуальных согласований и политического торга.

С 1994 г. осуществляется первая реформа межбюджетных отношений, начало которой положил Указ Президента РФ от 22.12.1993 г. № 2268 «О формировании республиканского бюджета РФ и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 году». Для подавляющего большинства субъектов РФ были установлены единые нормативы отчислений от федеральных налогов, создан Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР), средства которого впервые стали распределяться на основе единой методики формализации критериев. Было положено начало применения общепризнанных в международной теории и практике инструментов и принципов выравнивания бюджетной обеспеченности. Одновременно данный Указ предоставил право региональным и местным органам власти вводить дополнительные налоги для пополнения их бюджетов. Такое с первого взгляда демократическое право на практике приводило волну дискриминации налогоплательщиков со стороны региональных и местных властных структур, мешало свободному перемещению товаров по территории страны, хотя и обеспечивало поступления средств в эти бюджеты. В 1997 г. перечень налогов «закрыли»: только федеральный законодательный орган власти вправе устанавливать налоги на территории РФ.

Этот период был не более чем «экспериментальным федерализмом», и к 1997 г. стало ясно, что возможности его развития исчерпаны. Более того, в 1997 – 1988 гг. обострился кризис межбюджетных отношений, что нашло отражение в недовольстве регионов проводимой политикой, попытках внедрения «одноканальной модели» межбюджетных отношений.

Одноканальная модель предполагает, что регионы передают в центр фиксированную сумму платежей, а все то, что будет собрано на территории сверх этой суммы, остается в их распоряжении.

К недостаткам существовавшей в то время системы межбюджетных отношений можно отнести следующие:

- не в полной мере были обоснованы и закреплены расходные полномочия для каждого уровня бюджетной системы;

- не уделялось должного внимания вопросу совершенствования других, кроме помощи из ФФПР, форм финансовой помощи из федерального бюджета;

- отсутствовал комплексный подход к выравниваю социально-экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ;

- не учитывались институциональные реформы как фактор сокращения бюджетных расходов;

- не были решены вопросы усиления заинтересованности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов;

- не была сформирована нормативная база для обоснования потребностей в бюджетных расходах.

Поэтому со всей остротой встал вопрос о совершенствовании межбюджетных отношений в РФ, новом этапе их развития. Постановлением Правительства РФ от 30.06.1998 г. № 862 принимается Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999 – 2001 гг. Концепция стала первой в российской практике официальной программой реформирования межбюджетных отношений. Реформа межбюджетных отношений должны была обеспечить:

- повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы Российской Федерации;

- выравнивание возможностей реализации на всей территории страны минимального уровня установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровней.

- создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов.

Основные направления реформы заключались в следующем:

1. Разграничение расходных обязательств и ответственности между органами власти и управления разных уровней.

2. Разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы РФ.

3. Совершенствование методики формирования и распределения ФФПР на основе сопоставления среднедушевых налоговых доходов субъектов РФ, скорректированных с учетом объективно-сложившегося уровня удорожания бюджетных расходов.

Несмотря на проведенные в конце 1990-х гг. реформы, сложившаяся в России к 2001 г. система межбюджетных отношений не отвечала основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгую перспективу.

В рамках общей стратегии развития России на среднесрочную перспективу необходимо было реализовать качественно новый этап реформирования системы межбюджетных отношений. В научных исследованиях, посвященных развивающимся или переходным экономикам, получила распространение концепция «федерализма, сохраняющего рынок» или «федерализма, создающего рынок», основные положения которой нашли отражение в Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года.

Целью программы явилось формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющего органам власти субъектов РФ и органам местного самоуправления проводить самостоятельную налоговую политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

В Программе развития бюджетного федерализма были регламентированы принципы разграничения расходных полномочий и доходных источников бюджетов субъектов РФ. Реализация Программы завершилась внесением изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений, установленных Федеральным законом от 20.08.2004 г. № 120-ФЗ.

Законодательные преобразования в сфере межбюджетных отношений были проведены по следующим основным направлениям:

1. Уточнение разграничений бюджетных полномочий между органами власти разных уровней.

2. Уточнение бюджетного устройства и общих принципов организации бюджетной системы РФ.

3. Разграничение налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ.

4. Установление порядка разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы РФ.

5. Регулирование предоставления межбюджетных трансфертов.

Реформа бюджетной системы, основные положения которой были утверждены в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 г. № 249, также требовала принятия мер по ее реализации не только на федеральном, но и на региональном и местном уровне бюджетной системы.

Следующий этап развития межбюджетных отношений в России определяется принятием Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006-2008 гг., одобренной распоряжением Правительства РФ от 03.04.2006 г. № 467-р. Целью Концепции является: повышение эффективности деятельности органов власти всех уровней по реализации их полномочий, повышение качества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы, направленное на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги, с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.

Концепция определяет следующие основные задачи:

- укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ;

- создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты;

- создание стимула для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами;

- повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов;

- оказание методологической и консультационной помощи субъектам РФ в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.

В бюджетном послании Президента РФ от 09.03.2007 г. «О бюджетной политике в 2008-2010 гг.» вопросы развития межбюджетных отношений рассматриваются в отдельном разделе. Отмечено, что основная их цель – повышение стимулов для субъектов РФ и муниципальных образований к снижению уровня дотационности.

В бюджетном послании Президента РФ от 25.05.2009 «О бюджетной политике в 2010-2012 гг.» вопросы развития межбюджетных отношений рассматриваются в отдельном разделе.

Таким образом, в развитии межбюджетных отношений в современной России модно выделить несколько этапов, что позволяет говорить о продолжающемся динамичном процессе их становления, направленном на создание эффективной модели бюджетного федерализма в Российской Федерации.[4]