2.5. Порядок и особенности обеспечения реализации и защиты прав, свобод и законных интересов семей вынужденных переселенцев и беженцев – субъектов семейных правоотношений

В последние годы перемещение лиц внутри страны стало одной из серьезных проблем гуманитарного и политического характера, а также насущной проблемой в области прав человека, стоящей перед мировым сообществом. По оценкам, в настоящее время в мире насчитывается до 25 миллионов лиц, вынужденно перемещенных внутри своих стран в результате вооруженных конфликтов и нарушений прав человека. Термин «внутриперемещенные лица» (ВПЛ), т.е. лица, которые были вынуждены покинуть места своего проживания и которые не пересекали международно-признанных государственных границ, вошел в обращение только в последнее десятилетие ХХв., когда международное сообщество впервые обратилось к этой проблеме. После Второй мировой войны на международном уровне предпринимались попытки создать законодательные механизмы для защиты лиц, которые, спасаясь от преследований, пересекали государственные границы. В 1951г. была принята Конвенция ООН о статусе беженцев и образован Верховный Комиссариат по делам беженцев. Однако механизмы, созданные для беженцев, не учитывали тех, кто был вынужден перемещаться внутри собственной страны и, таким образом, не подпадал под «международный зонт защиты». Определением понятия «вооруженный конфликт внутри страны» занимался Международный Комитет Красного Креста (МККК), но делал это только при условии открытого доступа в страну. В большинстве же случаев ВПЛ не входили в компетенцию международного сообщества. Кроме того, выходу этой проблемы на международный уровень мешало традиционное представление о государственном суверенитете. Правительства оставляли за собой исключительное право решать вопросы, связанные с положением своих граждан.

В 1990-х гг. в связи с резким увеличением числа ВПЛ эта проблема привлекла внимание ООН. Если в 1982г. количество ВПЛ составляло 1,2 миллионов в 11 странах, то к 1997г. в 40 странах было зафиксировано уже более 20 миллионов ВПЛ. Причиной такого роста явились, в первую очередь, гражданские войны, разделившие страны по расовому, религиозному, этническому или языковому признакам. Но когда геополитическая борьба пошла на убыль, гуманитарная проблема в Анголе, Афганистане, Мозамбике, Руанде, Сальвадоре, Сомали и др. выдвинулась на передний план и породила чувство международной ответственности за судьбы людей в этих государствах. Во многих странах, опустошенных гражданскими войнами, было насильственно переселено от одной трети до трех четвертей всего населения. Восстановление и развитие общества стало невозможным без решения проблем возвращения и интеграции, как беженцев, так и лиц, перемещенных внутри страны. Гуманитарные организации стали настаивать на том, что правительства должны отвечать за невыполнение своих обязательств, перечисленных в Хартии ООН и международных договорах по правам человека. Защита ВПЛ стала осознаваться как политическая и стратегическая цель, требующая международного вмешательства. Определенный интерес в защите людей на территории их собственного государства был также обусловлен стремлением западных стран ограничить приток беженцев. Сначала 1990-х гг. правительства этих стран вводят всевозможные ограничения на прием беженцев, что соответственно приводит к росту числа внутриперемещенных лиц.

Учитывая кризисное положение, сложившееся в мире с перемещенными внутри страны лицами, Генеральный секретарь ООН по просьбе Комиссии по правам человека назначил в 1992г. своего представителя по вопросам перемещенных лиц и поручил ему разработать нормативные рамки для обеспечения их правовой защиты. Представитель исследовал вопрос о том, в какой мере нормы международного права предоставляют защиту перемещенным внутри страны лицам. Анализ юридических норм показал, что, хотя во многих областях действующее международное право содержит достаточную защиту особых потребностей лиц, перемещенных внутри страны, тем не менее, оно не составляет всеобъемлющего правового поля для этой категории лиц. Имеется ряд нечетких положений и пробелов в правовом регулировании, а нормы отрывочно содержатся в большом количестве актов. Было рекомендовано подготовить один сводный документ, который бы еще раз обозначил международные нормы, специально отвечающие нуждам лиц, перемещенных внутри страны, прояснил нечеткие места и заполнил пробелы.

По поручению Генеральной Ассамблеи ООН и Комиссии по правам человека были разработаны и в 1998г. приняты «Руководящие принципы по вопросам о перемещении лиц внутри страны» (далее по тексту «Руководящие принципы»), регулирующие вынужденное перемещение лиц внутри страны и служащие руководством к действию для правительств, международных и неправительственных организаций. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и обороноспособности государства (ч.3 ст.55 Конституции РФ). Право на жилище не подлежит ограничению даже в условиях чрезвычайного положения (ч.3 ст.56 Конституции РФ). Однако практический доступ к конституционным правам часто ставится в России в зависимость от наличия у ВПЛ регистрации. Не имеющие регистрации по месту жительства остаются за бортом государственной поддержки. Нередко «временная регистрация» вынужденных переселенцев, не имеющих постоянного места жительства на территории РФ, закрывает им возможность получения помощи от органов социальной защиты (пособий по безработице, уходу за детьми), затрудняет прием на работу, паспортизацию подросших детей, и т.п. При этом значительная часть перемещенных лиц из Чечни не имеет статуса вынужденного переселенца и находится в еще более тяжелом положении. Многие из них из-за проживания без регистрации лишены возможности получения пенсий.

За последнее десятилетие на территории России произошли два тяжелейших вооруженных конфликта, и число пострадавших, в том числе перемещенных внутри страны, исчисляется сотнями тысяч. Эта категория составляет одну из наиболее незащищенных и манипулируемых групп российского населения. Обязанность и ответственность государственных властей Российской Федерации за предоставление защиты ее гражданам, вынужденно перемещенным внутри страны, вытекает из конституционных норм. Статья 2 Конституции РФ устанавливает: «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». Статья 45 усиливает и дополняет эту норму, предусматривая, что «государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется». Однако эта обязанность и ответственность государства до сих пор не подкреплена конкретным правовым регулированием, устанавливающим те гарантии, которые могли бы предотвратить произвол при перемещении и решить проблемы лиц, покинувших место жительства в результате или во избежание последствий вооруженного конфликта. Более того, в нашем праве отсутствует само понятие «лица, вынужденно перемещенные внутри страны». Действующий с 1993г. ФЗ «О вынужденных переселенцах» не обеспечивает и не может обеспечить таким лицам необходимую защиту.

Закон охватывает две разные категории: первая – это граждане Российской Федерации, вынужденные покинуть место жительства на территории одного региона (субъекта федерации) и прибывшие на территорию другого региона, т.е. лица, вынужденно перемещенные в пределах территории государства своего гражданства; вторая – граждане Российской Федерации, вынужденные покинуть место жительства за рубежом и прибывшие на территорию страны своего гражданства, т.е. граждане Российской Федерации – международные мигранты. Определение вынужденного переселенца сконструировано по типу определения беженца в смысле Конвенции о статусе беженца 1951г., и так же, как в праве беженцев, признание лица вынужденным переселенцем предполагает прохождение специальной процедуры, аналогичной той, которую необходимо пройти лицу, ищущему убежище. Но беженец – это не гражданин страны, в которой ищет убежище, и получает убежище на индивидуальной основе, при условии, что он соответствует строго определенным критериям. Статус беженца – это особый защитный статус иностранца. Напротив, вынужденно перемещенные лица находятся на территории собственного государства, являются его гражданами и потому обладают всей полнотой прав гражданина. Они нуждаются лишь в «фактическом выравнивании», т.е. в предоставлении некоторых дополнительных гарантий прав, которыми обладают как граждане, с учетом того бедственного положения, в котором они оказались: потери жилья и имущества, физических и психических травм, потери связей с родственниками, потери документов.

Применение к собственным гражданам тех избирательных критериев, на которые государство опирается при предоставлении защиты иностранным гражданам, может обернуться (и оборачивается) ущемлением прав вынужденно перемещенных лиц и их дискриминацией, а статус вынужденного переселенца превращается в «привилегию», предоставляемую лишь некоторым из них. Это нарушает конституционный принцип равенства граждан перед законом. К этому следует добавить, что нечеткость легального определения, ведущая к постоянным спорам вокруг его толкования (например, о том, является ли наличие «массовых нарушений общественного порядка» самостоятельным критерием, достаточным для признания вынужденным переселенцем), облегчает манипулирование определением со стороны государственных органов, в компетенцию которых входит применение Закона, и позволяет им решать вопрос о признании лица вынужденным переселенцем в зависимости от политической установки.

События последнего года на Северном Кавказе показали, насколько серьезны последствия накопленных и неразрешенных проблем и конфликтов в этом регионе. Одним из ярчайших примеров забытого конфликта является именно осетино-ингушский конфликт, по сути, единственный вооруженный этнический конфликт на территории постсоветской России. С начала официального признания лиц вынужденными переселенцами (с 1 июля 1992г.), с выдачей им соответствующего удостоверения, вынужденными переселенцами были признаны более 1,2 млн человек. После 1995г., в течение которого был наибольший приток в Россию вынужденных мигрантов, наблюдается тенденция ежегодного сокращения численности лиц, обращающихся с ходатайством о признании их вынужденными переселенцами, а также численности лиц, получающих статус вынужденного переселенца. Так, с 1995 по 2004 гг. количество лиц, обратившихся с ходатайством о признании их вынужденными переселенцами, а также признанных вынужденными переселенцами, сократилось соответственно с 276,4 тыс. чел. до 3,3 тыс. чел. и с 225,5 тыс. чел. до 2,1 тыс. чел. (в 1996г. – 225,5 тыс. чел. и 150,1 тыс. чел., в 1997г. – 161,4 тыс. чел. и 117,1 тыс. чел., 1998г. – 145,2 тыс. чел., в 1999г. – 85,3 тыс. чел. и 66,3 тыс. чел., в 2000г. – 66,9 тыс. чел. и 52,4 тыс. чел., в 2001г. – 46,8тыс. чел. и 36,3 тыс. чел., в 2002г. – 24,9 тыс. чел. и 18,2 тыс. чел., в 2003г. – 6,6 тыс. чел. и 3,0 тыс. чел.).

Причем в 2004г. 1,84 тыс. чел. (87,4%) статус вынужденного переселенца был предоставлен в соответствии с законодательством из числа лиц, ранее имевших статус беженца и утративших его в связи с приобретением российского гражданства. Порядок предоставления вынужденным переселенцам таких форм государственной поддержки регламентируется соответствующими постановлениями Правительства Российской Федерации и ведомственными нормативными правовыми актами, прошедшими государственную регистрацию в Минюсте России. В подготовленном ФМС России проекте Подпрограммы «Обеспечение жильем беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации», входящей в состав федеральной целевой программы «Жилище» на 2002–2010гг., предлагается оказывать вынужденным переселенцам государственную поддержку в постоянном жилищном обустройстве за счет средств федерального бюджета в форме предоставления субсидий на приобретение жилья. В конце 2007 года число семей вынужденных переселенцев в России составило 31099 семей (74 190 чел.), то есть наметилось сокращение. Остается надеяться, что одновременно с ним произойдет улучшение социально-правового положения семей беженцев.

Некоторые считают, что правительства уделяют мало внимания проблеме интеграции мигрантов. Их оппоненты, возражая, заявляют, что процесс интеграции должен «происходить сам собой в процессе повседневной жизни» и жестко регулировать и влиять на него невозможно. Под интеграцией мигрантов понимают «состояние, которое может быть достигнуто через ассимиляцию, либо через взаимное существование различных культур, либо комбинации двух этих состояний». Позиция правительств различных стран Западной Европы в отношении интеграции беженцев различается. Франция, Германия и Швейцария в большей степени придерживаются политики ассимиляции. В частности, во Франции главной целью является сохранение принципа Французской революции - получить общество, где все индивидуумы были бы свободны и равны. Достигается это заменой этнической идентичности на гражданскую. После натурализации человек становится «французом», то есть гражданином Франции, не зависимо от места рождения, расовой и этнической принадлежности.

Великобритания, Нидерланды, Бельгия, Дания, Финляндия и Швеция придерживаются политики взаимного сосуществования культур, при этом во многих из них пытаются существенным образом ограничить масштабы новой иммиграции. В частности, в Великобритании вслед за принятием Акта об иммиграции в Британском сообществе от 1962г., был создан Совещательный совет по иммиграции Сообщества в 1964г. Он постановил, что «национальное образование должно привести к вечному сосуществованию культур меньшинств». В 1968г. министр внутренних дел призвал «не к продолжению процесса сведения всех к однообразию, а к обеспечению культурных различий, соединенных с равными возможностями, в атмосфере взаимной терпимости» (22, с.17). Следует признать, что в большинстве европейских стран в настоящее время достаточно редко интеграция мигрантов и беженцев, происходит четко по одному из описанных выше вариантов, чаще существует комбинация двух этих типов интеграции.

Влияние на интеграцию беженцев в новое общество оказывают несколько факторов.

Во-первых, продолжительность проживания в новом месте жительства. Видимо, необходима смена как минимум нескольких поколений для успешной и окончательной ассимиляции иммигрантов в новое общество. Хотя часто дети иммигрантов, которые прибыли в раннем возрасте с родителями, или родились в стране настоящего проживания, чаще всего уже идентифицируют себя с гражданами нового государства. Они представляют собой некоторую переходную группу, которая характеризуется некоторой социально-культурной двойственностью. С одной стороны, они прекрасно владеют языком страны происхождения родителей, знают культуру и традиции, невольно придерживаются их в своей повседневной жизни, но с другой стороны, часто отнюдь не считают себя представителями той страны, из которой происходят их родители. Этот вполне закономерный процесс, происходящий по мере смены поколений, можно назвать процессом социально-культурного «размывания» или «растворения» этнической группы, казавшейся еще недавно сплоченным монолитом.

Франция ассимилировала многие этнические группы иммигрантов-поляков, русских, итальянцев, - которые приехали сюда до второй мировой войны. В то же время некоторые этнические группы, прибывшие в страну позже, до сих пор сохраняют свою четкую этническую идентичность, или идентичность в отношении страны происхождения. Например, португальцы, алжирцы, марокканцы, тунисцы достаточно далеки, а зачастую не особенно стремятся к ассимиляции. В Германии достаточно далеки от ассимиляции не только представители новых этнических меньшинств - турки, марокканцы, курды и другие этнические группы, но и даже этнические немцы, которые мигрировали из стран Восточной Европы и СНГ.

Второй фактор - характер расселения и численность иммигрантов. Известно, что традиционно мигранты, в том числе вынужденные стремятся концентрироваться в определенных местах, что, видимо, помогает им чувствовать себя уверенными в новом обществе. К примеру, в Лондоне 16% населения составляют иммигранты и этнические меньшинства, во внутреннем Лондоне доля иммигрантов достигает 30%, в определенных районах города превышает 70%. Во многих крупных городах Европы существуют различные этнические кварталы. Их возникновение обычно связано с низким социальным и образовательным статусом мигрантов, желанием сэкономить средства или отсутствием денежных средств.

Шведская стратегия расселения беженцев «всех по всей Швеции», заключавшаяся в стремлении правительства распределить в течение шести лет более 100 тыс. беженцев за пределами трех крупных городов в пропорции три беженца на тысячу местных жителей, завершилась неудачей. В Бельгии шесть коммун в Брюсселе были объявлены «заполненными» и получили от правительства разрешение не предоставлять лицензию на проживание новым иммигрантам. Во Франции во многих населенных пунктах местные власти установили предельные нормы концентрации иностранцев - 10-15%. В Дании существует законодательный акт, согласно которому в каждый подъезд дома нельзя вселять более чем одну семью иммигрантов.

Однако меры запрета вряд ли могут сыграть в этом случае значительную роль в ограничении компактного проживания беженцев. Консолидация этнических меньшинств и иммигрантов, выражающаяся в стремлении к компактному проживанию, чаще всего берет верх над административными барьерами, выступая важнейшим фактором выживания и последующей социально-экономической интеграции мигрантов на новом месте жительства. Немаловажной причиной компактного расселения вынужденных мигрантов является также механизм функционирования рынка жилья в большинстве европейских городов. Обычно в таких этнических микрорайонах расположены кварталы самого доступного и дешевого жилья, развита сеть недорогих магазинов, культурные и рекреационные объекты соответствуют вкусам этнических меньшинств.

Третий фактор - уровень образования и социально-экономическое положение иммигрантов. Не все группы иммигрантов желают поселяться в анклавах. Люди с более высоким уровнем образования («профессионалы») обычно выбирают свое место жительства не столько по этническому принципу, сколько по социальному статусу. К примеру, в Париже выходцы из стран Магриба могут быть сконцентрированы во внутренних районах города вместе с французами того же социального уровня, при этом они никак не разделены по этническому признаку. Кроме того, по мере укрепления социально-экономического положения беженца в обществе может происходить ослабление тех прочных нитей, которые связывали его на ранних стадиях (обращение за убежищем) интеграции с представителями своей диаспоры. Степень ослабления этих связей, возможно, прямо пропорциональна росту уровня дохода мигранта. В случае если все или многие представители этнического меньшинства продвигаются вверх по социальной лестнице новой родины, эти связи могут сойти до уровня дружественных, где от этнической сплоченности не останется и следа.

Четвертый фактор - религиозная основа этнической общности, которая в некоторых случаях играет весьма существенную роль в ассимиляции. Значительно медленнее ассимилируют в новое общество: представители этнических групп, исповедующих отличную от доминирующей в стране религию. Не случайно с наибольшими проблемами сопряжена ассимиляция этнических групп, исповедующих ислам.

С учетом того, что в современном мире вопросы адаптации, интеграции беженцев и мигрантов приобретают международное звучание, Россия активно сотрудничает с другими государствами и аналогичными столичными мегаполисами по вопросам поиска приемлемых путей решения этих проблем и обмена мнениями.

Проблема интеграции - одна из самых важных в контексте темы фактических беженцев в России. Она должна решаться в тесном взаимодействии МВД, НКО, Правительства, национальных общин и иных организаций.