2. Поняття, предмет та система бюджетного права. Особливості бюджетно-правових відносин. Бюджетне законодавство.

Фінансово-правові норми, які регулюють бюджетні відносини, утворюють центральний розділ фінансового права - бюджетне право.

Бюджетне право є системою фінансово-правових норм, які регулюють суспільні відносини, що виникають при визначенні бюджетного устрою, складу доходів і витрат Державного та місцевих бюджетів, принципів їх розмежування, компетенції держави й органів місцевого самоврядування у сфері відповідних бюджетів у зв'язку з регулюванням складання, утвердження та виконання бюджетів і звітів про їх виконання (у зв'язку зі здійсненням бюджетної діяльності).

Предметом бюджетного права є відносини з приводу формування та використання державного і місцевих бюджетів. Іншими словами відносини, регульовані бюджетним правом, виникають у зв'язку з формуванням, розподілом та використанням централізованих фондів грошових коштів, які поступають у розпорядження держави і органів місцевого самоврядування на кожній території. Ці відносини можна об'єднати в певні групи, які регулюють окремі сторони бюджетної діяльності:

1) види бюджетів, що входять у бюджетну систему України, принципи їх зв'язку;

2) структуру доходів і витрат як бюджетної системи в цілому, так і кожного виду бюджетів, принципи розподілу доходів та витрат між бюджетами;

3) повноваження України і місцевих органів самоврядування у сфері бюджетної діяльності.

Бюджетно-правові норми регулюють відносини при встановленні бюджетної системи, розподілі витрат і доходів між окремими видами бюджетів у процесі складання, розгляду, затвердження бюджетів, виконання їх та звітності про їх виконання.

Особливістю юридичного змісту бюджетно-правових норм є те, що вони встановлюють правила поведінки для окремого кола суб'єктів, які відрізняються від суб'єктів інших видів фінансово-правових відносин. Це коло вужче, ніж скажемо в податкових або кредитних відносинах.

Бюджетно-правові норми прийнято підрозділяти на матеріальні і процесуальні.

Матеріальні встановлюють матеріальний зміст бюджету, тобто структуру бюджетної системи, перелік доходів та витрат, їх об'єми, розмежування доходів і витрат між окремими видами бюджетів, розміри резервних фондів, повноваження суб'єктів бюджетних правовідносин у сфері бюджетів та ін. Матеріальні норми об'єднуються в правовий інститут "бюджетний устрій" і входять у розділ фінансового права - бюджетне право.

Процесуальні бюджетно-правові норми також складають окремий інститут фінансового права, який входить у розділ "бюджетне право" і регулюють відносини, які виникають при складанні, розгляді проекту бюджету; затвердженні та виконанні бюджету; складанні, розгляді й затвердженні звіту про виконання бюджету.

Бюджетно-правові норми, що становлять бюджетне право, є видом фінансово-правових норм. їм властиві розглянуті вже певні особливості. Вони всі виражені в імперативній формі, що має категоричний характер. Усі суми платежів до бюджету, заплановані при складанні проекту бюджету, стають обов'язковими після прийняття акту про бюджет. Виконавчі органи повинні виконувати обов'язки, покладені на них законом про Державний бюджет і рішеннями місцевих рад про місцеві бюджети зі збору доходів, та мають право на цільове витрачання їх в розмірах, передбачених у цих актах.

Під суб'єктами бюджетно-правових відносин розуміють їх учасників. Кожний суб'єкт цих відносин бере участь у розподілі доходів і витрат між бюджетами, отриманні бюджетних коштів, складанні, розгляді, затвердженні, касовому виконанні бюджетів, складанні звітності та її затвердженні. Всі учасники бюджетних відносин мають права і обов'язки, покладені на них нормами актів бюджетного законодавства. Врегульовані бюджетно-правовими нормами бюджетні відносини приймають форму бюджетних правовідносин.

Бюджетні відносини виникають між:

1. Україною в особі Верховної Ради України й Автономною Республікою Крим, територіально-адміністративними одиницями в особі органів влади АРК і органів місцевого самоврядування у зв'язку з розподілом доходів та витрат між Державним і місцевими бюджетами, утвердженням нормативів відрахувань від загальнодержавних доходів і податків до місцевих бюджетів, складанням, розглядом та встановленням різних видів бюджетів.

2. Між Верховною Радою України, представницькими органами АРК і місцевого самоврядування та відповідними органами виконавчої влади з приводу затвердження бюджетів і звітів про їх виконання.

3. Між фінансовими органами, іншими органами державної виконавчої влади і місцевими органами виконавчої влади, державними та комунальними підприємствами, установами й організаціями з приводу складання, розгляду і виконання бюджетів.

4. Між фінансовими органами та кредитними установами з приводу касового виконання бюджетів.

Не можуть бути суб'єктами бюджетних правовідносин окремі комерційні підприємства, суспільні організації, окремі громадяни. За певних умов вони стають суб'єктами податкових, кредитних правовідносин, але не бюджетних. Вони не беруть участі в утворенні бюджетної системи, розподілі доходів і витрат між ланками бюджетної системи, складанні, розгляді та виконанні бюджетів. Бюджетні правовідносини, як вид фінансових, виникають виключно на підставі нормативно-правового акту - акту про бюджет - Закону про Державний бюджет, рішення органу місцевого самоврядування про місцевий бюджет, які відповідно до чинного законодавства всіх країн приймаються на один рік.

Як виду фінансових правовідносин бюджетним властиві особливості - їх виникнення з фінансової діяльності і грошовий характер; одна сторона відносин наділена владними повноваженнями по відношенню до іншої сторони, яке б місце в системі органів держави вона не займала; виникнення, зміна та припинення їх завжди пов'язано з нормативно-правовими актами. Проте бюджетні відносини виникають з окремого виду фінансової діяльності, тому вони мають свої специфічні особливості. По-перше, як і всі види фінансових, бюджетні правовідносини виникають, змінюються та припиняються на основі законів (ст. 92 Конституції України). Стаття 96 Конституції України встановила, що Державний бюджет України затверджується на період з 1 січня по 31 грудня, тобто закон про Державний бюджет приймається на річний (бюджетний період), отже, всі відносини, що виникають на основі закону про Державний бюджет, діють один період - з 1 січня по 31 грудня. Це дозволяє зробити висновок, що бюджетні правовідносини мають періодичний характер. З початком нового бюджетного періоду і дією нового закону про Державний бюджет або рішення місцевої ради про місцевий бюджет виникають нові бюджетні правовідносини. Якщо в цих актах про відповідні бюджети йдеться про тих же суб'єктів правовідносин, які брали участь у них у минулому бюджетному періоді, то з початком нового бюджетного періоду відношення поновлюються та тривають до закінчення року.

Другою особливістю бюджетних правовідносин є те, що в них бере участь більш вузьке коло суб'єктів, ніж в інших видах фінансових відносин. Суб'єктами бюджетного права є юридичні особи, що беруть участь у розподілі доходів і витрат між різними видами бюджетів, або одержують з Державного або місцевого бюджетів грошові кошти в різних формах (фінансування, дотацію, субвенцію та ін.), або які беруть участь у стадіях (однієї стадії) бюджетного процесу. Таким чином, не бувають суб'єктами бюджетних правовідносин юридичні особи - підприємства й організації недержавної і не муніципальної форми власності. їх взаємостосунки з бюджетом здійснюються через податкові або кредитні відносини. Не можуть бути суб'єктами бюджетних правовідносин і окремі громадяни. їх взаємостосунки з бюджетом також здійснюються через податкові, трудові та інші види правовідносин.

Стаття 4. Склад бюджетного законодавства

1. До складу бюджетного законодавства належать нормативно-правові акти, що регулюють бюджетні відносини в Україні, а саме:

1) Конституція України;

2) цей Кодекс;

3) закон про Державний бюджет України;

4) інші закони, що регулюють бюджетні відносини, передбачені статтею 1 цього Кодексу;

5) нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, прийняті на підставі і на виконання цього Кодексу та інших законів України, передбачених пунктами 3 та 4 частини першої цієї статті;

6) нормативно-правові акти органів виконавчої влади, прийняті на підставі і на виконання цього Кодексу, інших законів України та нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, передбачених пунктами 3, 4 та 5 частини першої цієї статті;

7) рішення про місцевий бюджет;

8) рішення органів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, прийняті відповідно до цього Кодексу, нормативно-правових актів, передбачених пунктами 3, 4, 5, 6 і 7 частини першої цієї статті.

2. При здійсненні бюджетного процесу в Україні положення нормативно-правових актів застосовуються лише в частині, в якій вони не суперечать положенням Конституції України.

3. Якщо на ратифікацію подається міжнародний договір України, виконання якого потребує прийняття нових або внесення змін до чинних законів України, що регулюють бюджетні відносини, проекти таких законів подаються на розгляд Верховної Ради України разом з проектом закону про ратифікацію і приймаються одночасно.

4. Розгляд законопроектів щодо їх впливу на показники бюджету та їх відповідності бюджетному законодавству здійснюється за особливою процедурою, що визначається статтею 27 цього Кодексу.

Як і в Бюджетному кодексі України від 21.06.2001 р. № 2542-III, коментована стаття Кодексу припускає певну суперечність. Стаття називається “Склад бюджетного законодавства”, тоді як за змістом вона визначає сукупність нормативно-правових актів, що регулюють бюджетні відносини, а це зовсім різні поняття. Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 09.07.1998 р. № 12-рп/1998 у справі за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення ч. 3 ст. 21 Кодексу законів про працю України (справа про тлумачення терміна “законодавство”) терміном “законодавство” охоплюються закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, а також постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети й постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їхніх повноважень та відповідно до Конституції України й законів України.

Ст. 4 Кодексу закріплено вичерпний перелік нормативно-правових актів, що регулюють бюджетні відносини в Україні. Порівняно з попереднім Бюджетним кодексом, розширено коло таких актів. Зокрема, п. 7 ч. 1 до нормативно-правових актів, що регулюють бюджетні відносини, зараховано “рішення про місцевий бюджет”. До складу бюджетного законодавства тепер входять нормативно-правові акти всіх органів виконавчої влади, а не тільки центральних. Виходячи з цього вичерпного переліку нормативні акти інших рівнів до складу бюджетного законодавства не входять. Перелік розширеному тлумаченню не підлягає. Враховуючи рішення Конституційного Суду № 12-рп/1998, слід констатувати, що поняття “бюджетне законодавство”, яке використовується в Кодексі, має швидше юридично-технічне значення, ніж суто правове та використовується для зручності визначення сукупності нормативно-правових актів, що регулюють бюджетні відносини.

Зі ст. 4 Кодексу зрозуміло, що основні принципи регулювання бюджетних відносин визначаються такими конституційними нормами: заборона проведення референдуму з питань бюджету (ст. 74); повноваження Верховної Ради України в галузі бюджетної діяльності (ст. 85); законодавче регулювання бюджетної системи (ст. 92, 95--98); повноваження Президента України в галузі бюджету (ст. 106); повноваження Кабінету Міністрів України (ст. 116), місцевих державних адміністрацій (ст. 119), Автономної Республіки Крим (ст. 138), органів місцевого самоврядування (ст. 143) тощо.

Спеціальні бюджетні закони включають Бюджетний кодекс і закон про Державний бюджет України, який приймається щорічно. До інших законів, що регулюють бюджетні відносини, можуть бути зараховані два типи законодавчих актів: 1) суто бюджетні, присвячені регулюванню виключно бюджетних відносин; 2) закони, які містять деякі норми, що регулюють бюджетну діяльність.

Необхідно також зупинитися на певній особливості щорічних законів про Державний бюджет, якими систематично зупиняється дія інших законів України щодо надання пільг, компенсацій і гарантій, котрі є складовою конституційного права громадян на соціальний захист і достатній рівень життя кожного (ст. 46, 48 Конституції України). У своєму рішенні від 09.07.2007 р. № 6-рп/2007 Конституційний Суд України визначив, що закон про Державний бюджет України як правовий акт, чітко зумовлений поняттям бюджету як плану формування й використання фінансових ресурсів, має особливий предмет регулювання, відмінний від інших законів України, -- він стосується виключно встановлення доходів і видатків держави на загальносуспільні потреби, зокрема видатків на соціальний захист і соціальне забезпечення, тому цим законом не можуть вноситися зміни, зупинятися дія чинних законів України, а також встановлюватися інше (додаткове) правове регулювання відносин, що є предметом інших законів України (див.: Рішення Конституційного Суду України від 22.05.2008 р. № 10-рп/08).

Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади, рішення органів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування регулюють бюджетні відносини тільки у випадку, визначеному цим Бюджетним кодексом, спеціальними бюджетними законами, законами, що регулюють бюджетну діяльність. Тобто подібне повноваження набирає сили в разі, якщо це обумовлено нормативно-правовим актом, який є в переліку ч. 1 ст. 4 Кодексу. Зрозуміло, що основні повноваження відповідних органів регулюються конституційними нормами (див. вище), але таким чином закріплюється й певний пріоритет, ієрархія нормативно-правових актів у регулюванні бюджетних відносин. Разом із тим потрібно враховувати й інше положення, що відповідно до Конституції України, Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” держава не має права регулювати відносини щодо розробки, прийняття, використання місцевих бюджетів та звітності по них, обмежувати повноваження органів місцевого самоврядування.

Ч. 3 ст. 4 Кодексу врегульовано механізм співвідношення норм міжнародних договорів і відповідних норм бюджетного законодавства. При цьому слід виходити з конституційної норми, яка закріплює надання Верховною Радою України в установлений законом строк згоди на обов’язковість міжнародних договорів України (ст. 85 Конституції України), що є певним аналогом ратифікації. В цій частині ст. 4 деталізується норма, згідно з якою міжнародні договори України є невід’ємною частиною її законодавства, відповідно до чого здійснюється коригування нормативно-правових актів, що регулюють бюджетні відносини.

Важко погодитися, що одночасно зі згодою на обов’язковість міжнародних договорів України приймаються зміни до відповідних законів. Річ у тім, що в тій чи іншій мірі ці положення торкатимуться дохідної чи видаткової частини бюджетів, а розгляд законопроектів, які впливають на дохідну чи видаткову частину бюджетів, здійснюється за особливою процедурою згідно з ч. 4 коментованої статті Кодексу. Ця процедура визначена ст. 27 Кодексу “Подання і розгляд законопроектів, що впливають на показники бюджету, та введення в дію таких законів”. Згідно із процедурою, закріпленою даною статтею, подібний законопроект із моменту внесення до Верховної Ради України має перебувати на опрацюванні й розгляді близько чотирьох тижнів, тому їх одночасне прийняття разом із міжнародним договором навряд чи можливе.