32. Право государственной собственности: общие положения, основания возникновения, субъекты, объекты.

1. В недавнем прошлом государственная собственность была доминирующей во всех сферах общественных отношений. Законодательно закреплялся приоритет государственной собственности, которая объявлялась ведущей. В исключительной собственности государства находились земля, ее недра, воды, леса. Государство являлось собственником основных средств производства в промышленности, строительстве и сельском хозяйстве, средств транспорта и связи, банков, торговых, коммунальных и иных предприятий, основного городского жилищного фонда и т.д. Государству создавались повышенные гарантии защиты права государственной собственности.

Это положение государственной собственности соответствовало политической системе, существовавшей в нашем государстве. Изменение политической системы и роли государства в общественных отношениях неизбежно повлекло перемены и в правовом регулировании отношений государственной собственности. Государство уступило часть ранее безраздельно занимаемых им позиций в хозяйственной, политической, культурной сферах общественных отношений. Соответственно изменились отношения собственности.

Конституция Республики Беларусь устанавливает существование государственной и частной собственности и гарантирует равную защиту и равные условия для развития всех форм собственности.

Состав и назначение имущества, находящегося в собственности Республики Беларусь и в собственности административно-территориальных единиц, определяется осуществляемыми данными участниками гражданско-правовых отношений особыми задачами и функциями. Существенными особенностями отличается порядок управления данным имуществом.

2. Государственная собственность как экономическая категория  это особая форма присвоения. Она призвана обеспечить потребности народа республики Беларусь или населения административно-территориальной единицы. Однако народ Республики Беларусь или административно-территориальной единицы в целом, отдельные слои и социальные группы не могут выступать в качестве субъектов присвоения. Общие интересы всего народа и государства или административно-территориальной единицы представляют соответствующие органы государства или административно-территориальной единицы.

Право государственной собственности в объективном смысле  это система правовых норм, регулирующих отношения присвоения и принадлежности (владения, пользования и распоряжения) материальных благ Республике Беларусь или административно-территориальной единице в лице их компетентных органов.

В субъективном смысле право государственной собственности представляет собой совокупность закрепленных за Республикой Беларусь или административно-территориальной единицей правомочий владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом.

В литературе высказано мнение о том, что, поскольку как содержание права собственности, так и осуществление его правомочий в гражданском праве не имеют различий в зависимости от субъектного состава, имеются лишь различия в гражданско-правовом режиме отдельных объектов гражданских прав (например, вещи, изъятые из оборота, которые могут находиться только в государственной собственности), различия в основаниях возникновения или прекращения права собственности для определенных субъектов (например, приватизация), “право частной и право публичной собственности следует рассматривать не в качестве “разновидностей права собственности” (с различными возможностями для соответствующих собственников), а как обобщенное обозначение различий в правовом режиме отдельных объектов права собственности”⁸⁸. Еще одним препятствием в конструировании государственной собственности как особой формы собственности называют множественность публичных собственников, отсутствие единства фонда государственной собственности⁸⁹.

Однако комплексное рассмотрение субъектного состава, объектов, особенностей возникновения и прекращения, порядка осуществления полномочий позволяет определить государственную собственность в качестве отдельной формы собственности. Утратив ранее присущие ей признаки верховенства, особой защиты со стороны государства и т.д., государственная собственность сохранила существенные особенности, позволяющие рассматривать ее в таком качестве не только в рамках конституционно-правовых (статья 13 Конституции Республики Беларусь), но и в рамках гражданско-правовых отношений.

3. Государственная собственность выступает в виде республиканской собственности (собственности Республики Беларусь) и коммунальной собственности (собственности административно-территориальных единиц) (п. 1 ст. 215 ГК Республики Беларусь).

Субъекты и основания возникновения права государственной собственности

1. Законодательством советского периода государство рассматривалось в качестве единого собственника всего государственного имущества. Однако с принятием в начале 90-х годов XX в. нового законодательства о собственности в республике было произведено распределение государственной собственности между различными субъектами. С целью формирования собственности административно-территориальных единиц как экономической основы местного самоуправления постановлением Совета Министров от 12 августа 1991 г. № 313 “О формировании коммунальной собственности в Белорусской ССР”⁹⁰местным советам депутатов была передана значительная часть государственных предприятий, объединений, организаций, учреждений и иных объектов со всеми их основными и оборотными средствами и иным имуществом. Названным постановлением был определен перечень видов объектов в промышленности, в аграрно-промышленном комплексе, в дорожном хозяйстве, в жилищно-коммунальном хозяйстве и других отраслях хозяйства, передаваемых в коммунальную собственность.

Передача названных в этом постановлении объектов произведена безвозмездно. Одновременно местным Советам передано безвозмездно арендуемое предприятиями и организациями государственное имущество, отвечающее признакам, положенным в основу разграничения собственности Республики Беларусь и собственности административно-территориальных единиц. Так образовались два виде государственной собственности: республиканская и коммунальная.

2. Субъектами права государственной собственности являются Республика Беларусь и административно-территориальные единицы.

Каждый из названных субъектов выступает в качестве самостоятельного собственника, поэтому Республика Беларусь, области, районы и другие административно-территориальные единицы не отвечают по обязательствам друг друга. Определение в пределах, установленных законом, порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью отнесено к исключительной компетенции местных Советов депутатов (ст. 121 Конституции).

3. От имени собственника в отношении имущества, являющегося собственностью Республики Беларусь, выступает Совет Министров Республики Беларусь, на который также возложена организация управления государственной собственностью (ст. 107 Конституции).

Полномочиями по управлению собственностью Республики Беларусь обладают также Президент Республики Беларусь, Министерство экономики Республики Беларусь, Государственный комитет по имуществу Республики Беларусь, Национальный банк Республики Беларусь, республиканские органы государственного управления и др.

Управление коммунальной собственностью осуществляется местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами. Непосредственное распоряжение коммунальной собственностью административно-территориальных единиц осуществляют соответствующие исполнительные комитеты и администрации. Исполнительные комитеты принимают также решения о создании, реорганизации и ликвидации предприятий, организаций, учреждений коммунальной собственности (ст. 9, 11 Закона от 20 февраля 1991 г. “О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь” (в редакции Закона от 10 января 2000 г.))⁹¹.

При этом необходимо иметь в виду, что соответствующий орган (например, исполнительный комитет) может выступать в различных правоотношениях как от имени административно-территориальной единицы – собственника, так и от своего имени – в качестве субъекта вещного права в отношении закрепленного за ним имущества.

4. право государственной собственности возникает как по общим основаниям возникновения права собственности, так и по специальным основаниям.

В качестве первых можно назвать расширенное воспроизводство государственных унитарных предприятий, гражданско-правовые договоры.

Специальным источником образования государственной собственности являются взимаемые государством налоги. В собственность государства поступают суммы таможенных пошлин, пошлин с заявлений и жалоб, подаваемых в суд и за выдачу судом копий документов, заявлений и жалоб, подаваемых в органы прокуратуры, за нотариальные действия, за совершение актов гражданского состояния и т.д.

В государственную собственность поступает также бесхозяйное недвижимое имущество (ст. 226 ГК), национализированное, реквизированное и конфискованное имущество (ст. 243-245 ГК).

Особым основанием возникновения права собственности Республики Беларусь и права собственности административно-территориальной единицы является безвозмездная передача имущества от иного субъекта права государственной собственности⁹². Такая передача может осуществляться в целях повышения эффективности использования имущества, находящегося в государственной собственности, и представляет собой публично-правовой акт уполномоченного государственного органа или должностного лица по распоряжению государственным имуществом, влекущий гражданско-правовые последствия – смену собственника имущества.

Объекты права государственной собственности

1. Круг объектов права государственной собственности предопределяется сущностью и назначением этой формы собственности. Государственная собственность обеспечивает реализацию функций Республики Беларусь и административно-территориальных единиц.

Республиканская собственность используется для реализации как экономических, так и политических целей. Она обеспечивает суверенитет, безопасность, хозяйственную самостоятельность республики, ее экономическое и социальное развитие. Этим определяется круг объектов республиканской собственности. В собственности Республики Беларусь может находиться любое имущество. Как то имущество, которое находится в гражданском обороте и которое могут иметь в собственности также физические и юридические лица, так и имущество, изъятое из оборота, нахождение которого в собственности не только физических или юридических лиц, но и в собственности административно-территориальных единиц невозможно.

Недра, воды, леса составляют исключительную собственность государства. В собственности государства находятся земли сельскохозяйственного назначения (часть 6 ст. 13 Конституции). Законом могут быть определены и другие объекты, которые находятся только в собственности государства (часть 7 ст. 13 Конституции).

Статьей 2 Закона от 5 мая 1998 г. “Об объектах, находящихся только в собственности государства”⁹³ к числу таких объектов отнесены особо охраняемые природные территории и объекты (заповедники, национальные парки, заказники и памятники природы) и их имущество; дикие животные, обитающие в состоянии свободы и включенные в Красную книгу Республики Беларусь; редкие и находящиеся под угрозой исчезновения виды растений, включенные в Красную книгу Республики Беларусь; военное и другое имущество, используемое исключительно в интересах государственной и общественной безопасности (боевая военная и специальная техника, оборонные объекты) и т.д.

Республиканская собственность состоит из имущества, находящегося в непосредственном управлении государства в лице его органов (казна Республики Беларусь), и имущества, закрепленного за республиканскими юридическими лицами.

В состав казны Республики Беларусь включаются средства республиканского бюджета, золотовалютный запас и алмазный фонд, объекты исключительной собственности Республики Беларусь и иное государственное имущество, не закрепленное за республиканскими юридическими лицами.

Здания, сооружения, изолированные помещения (за исключением жилых домов и жилых помещений), не завершенные строительством капитальные строения (кроме не завершенных строительством жилых домов и жилых помещений), передаточные устройства и иное недвижимое имущество; нематериальные активы; земельные участки, выделенные в пользование республиканским юридическим лицам; акции (доли в уставных фондах) хозяйственных обществ (товариществ), принадлежащие республиканским юридическим лицам, отражаются в о реестре имущества, находящегося в собственности Республики Беларусь, положение о котором утверждено постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 20 декабря 2006 г. № 1687⁹⁴.

Реестр создан в целях систематизации данных о республиканских унитарных предприятиях (в том числе дочерних), учреждениях, государственных объединениях и иных организациях, имущество которых находится в собственности Республики Беларусь, структуре и балансовой стоимости имущества, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления, а также о выделенных им в пользование земельных участках; рассмотрения предложений о распоряжении имуществом, находящимся в собственности Республики Беларусь.

Субъектами реестра являются республиканские органы государственного управления (их департаменты с правами юридического лица) и иные государственные организации, подчиненные Правительству Республики Беларусь (далее – государственные органы); республиканские юридические лица.

Ведение реестра осуществляется Фондом государственного имущества Госкомимущества (далее – Фонд государственного имущества), областными и Минским городским территориальными фондами государственного имущества (далее – территориальные фонды).

2. Коммунальная собственность является источником получения доходов местных бюджетов и обеспечения социальных и экономических требований населения соответствующей территории (ст. 33 Закона “О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь”⁹⁵). Особенность коммунальной собственности города Минска заключается в том, что данная собственность должна также обеспечивать выполнение им функций столицы Республики Беларусь⁹⁶. В собственности административно-территориальной единицы может находиться любое имущество, за исключением того, которое может находиться только в собственности Республики Беларусь. К объектам права коммунальной собственности относится имущество органов власти и управления административно-территориальных единиц, средства местного бюджета, жилищный фонд и жилищно-коммунальное хозяйство, предприятия сельского хозяйства, торговли, бытового обслуживания, учреждения образования, культуры, здравоохранения и иное имущество.

Законодательство Республики Беларусь не определяет порядка распределения иных, кроме средств местного бюджета и имущества государственных органов соответствующей административно-территориальной единицы, объектов права коммунальной собственности между административно-территориальными единицами различных уровней (область, район, город и т.д.). Формирование коммунальной собственности нижестоящих административно-территориальных единиц осуществляется согласно решениям органов местного управления вышестоящих единиц.

Средства местного бюджета и иное коммунальное имущество, не закрепленное за коммунальными юридическими лицами, составляют казну соответствующей административно-территориальной единицы (п. 3 ст. 215 ГК).