В мае 1992 г. были ликвидированы некоторые созданные прежде совещательные органы: Совет по делам Федерации и территорий, Комитет по делам военнослужащих и их семей. Вместо них создавались другие, в том числе Президентский консультативный совет, Совет Безопасности и др. В задачи созданного 3 апреля 1992 г. Президентского консультативного совета входило:

• выявление и анализ важнейших проблем развития страны, выработка рациональной стратегии и тактики решения политических вопросов;

• подготовка предложений по решению политико-правовых, экономических и организационных проблем;

• анализ и прогнозирование процессов, событий и кризисных ситуаций в стране и за рубежом, подготовка предложений по их скоординированному упреждению со стороны высших органов государственной власти и управления;

• оценка эффективности и целесообразности внесения проектов законов, подготовленных президентом в порядке законодательной инициативы, проектов его указов и постановлений по основополагающим вопросам государственной политики;

• организация предварительной экспертно-аналитической проработки его важнейших политических решений.

Возглавлял совет сам президент, а его заместителем являлся Государственный секретарь, которым был назначен Г.Э. Бурбулис. Членами совета могли быть государственные, политические и общественные деятели, ученые, специалисты, представители культуры группы.

6. Представители президента в республиках, краях, областях, автономных округах и городах федерального значения

Представители входили в состав Контрольного управления администрации президента, и руководство их деятельностью поручалось Главному государственному инспектору - начальнику Контрольного управления Администрации Президента РСФСР.

Представителя назначал на должность и освобождал от должности сам президент.

Функции:

• представлять президента в отношениях с представительными и исполнительными органами власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями и гражданами;

• обеспечивать взаимодействие президента с должностными лицами, с представительными и исполнительными органами власти;

• содействовать реализации решений президента на соответствующих территориях;

• вносить обязательные к рассмотрению представления в региональные органы государственной власти и управления в случае принятия ими актов, противоречащих законодательству РСФСР либо нарушающих хозяйственные связи, ущемляющих конституционные права и свободы граждан.

Осуществляя контрольные полномочия, они могли:

• организовывать контроль за выполнением органами исполнительной власти решений высших органов государственной власти и управления РСФСР;

• вносить президенту предложения по приостановлению актов органов исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Ленинграда в случае нарушения законодательства РСФСР;

• вносить президенту мотивированные предложения по отстранению от исполнения обязанностей должностных лиц органов исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов в случае нарушения ими законодательства РСФСР.

К середине октября 1991 г. численность представителей президента в краях, областях, автономной области, автономных округах и городах Москве и Санкт-Петербурге составила 66 человек.

15 июля 1992 г. вместо временного положения о своих представителях Ельцин утвердил новое.

Положение 1992 г. закрепило сложившийся статус и полномочия представителей президента. Среди новых задач можно отметить следующие:

• предоставление президенту аналитической и иной информации о политических, социальных и экономических процессах в соответствующем регионе;

• осуществление координации деятельности территориальных служб федеральных органов исполнительной власти.

• право организовывать проверки деятельности не только региональных органов государственной власти, но и местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций на соответствующей территории.

К осени 1992 г. штатная численность аппаратов представителей была увеличена на 198 человек..

В целом введение института представителей президента усилило президентскую вертикаль, создало реально управляемую из центра систему.

II. Правительство России

1. Нормативно-правовые акты о создании правительства и его реорганизации.

В соответствии с российской Конституцией Совет Министров РСФСР, так тогда называлось правительство, являлся исполнительно-распорядительным органом государственной власти. Он образовывался Верховным Советом и был ему подотчетен. В состав Совета Министров входили

1. председатель,

2. его первые заместители

3. заместители, министры

4. председатели государственных комитетов

5. председатели Советов Министров республик.

Так называемое первое правительство Ивана Степеновича Силаева существовало с середины июля 1990 г. до середины июля 1991 г., т. е. со времени избрания Б.Н. Ельцина Председателем Верховного Совета РСФСР до вступления его в должность президента. Состав правительства формировался с большими трудностями: было сложно с кадрами. С самого начала из 33 министров и председателей государственных комитетов не было назначено 20.

Введение поста президента в России изменило положение Совета Министров. На основании закона «О Президенте РСФСР» и соответствующих поправок к Конституции

1. Председателя Совета Министров РСФСР стал назначать президент, с согласия Верховного Совета;

2. он также назначал и освобождал от должности министров, руководителей комитетов и других ведомств, т. е. участвовал в формировании правительства,

3. руководил деятельностью Совета Министров РСФСР,

4. с согласия Верховного Совета принимал отставку. Правительство становилось подотчетным президенту.

Первое сформированное президентом правительство было вторым по счету после принятия Декларации о суверенитете. Главой второго Правительства России 12 июля 1991 г. вновь назначили И.С. Силаева.

Указом Президента РСФСР от 16 августа 1991 г. определялся порядок работы правительства, учитывающий и полномочия президента по отношению к правительству, и статус правительства как самостоятельного органа власти.

1. Заседания Совета Министров проводились под руководством Председателя Правительства России.

2. Президент мог на них присутствовать по своему усмотрению.

3. Принятые правительством постановления и распоряжения подписывались его председателем, но за президентом сохранялось право приостановить их действие.

4. Все организационно-техническое и материально-финансовое обеспечение работы Совета Министров осуществляло Управление делами Администрации Президента России, которое, как отмечалось выше, было создано на основе Управления делами правительства.

5. При Совете Министров для разработки рекомендаций и предварительного рассмотрения проектов решений создавалась коллегия, в которую входили председатель правительства, его заместители, министры экономики, финансов, юстиции, внутренних дел, сельского хозяйства и продовольствия, внешних экономических связей и руководители некоторых других ведомств.

Ряд вопросов социально-экономического развития страны мог рассматриваться исключительно на заседаниях Совета Министров:

1. подготовка проектов республиканского бюджета и текущего его исполнения;

2. соответствие актов органов власти СССР законодательству РСФСР и ее интересам;

3. проекты программ экономического и социального развития РСФСР и ее отдельных регионов;

4. предложения по изменению ставок налогов, выпуску ценных бумаг и т. д.

Президент в своем указе от 22 августа 1991 г «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» напомнил, что Совет Министров - Правительство:

• является органом исполнительной власти, подотчетным президенту;

• осуществляет по поручению президента и самостоятельно руководство народным хозяйством республики;

• издает постановления и распоряжения, которые обязательны к исполнению на всей территории России.

Затем эти положения еще неоднократно подчеркивались в указах президента, в том числе и от 11 сентября 1991 г. «О роли Совета Министров РСФСР в системе исполнительной власти Российской Федерации», в котором были сформулированы основные направления его деятельности.

6 ноября 1991 г. указ «Об организации работы Правительства РСФСР в условиях экономической реформы».

• Заседания правительства должны были проводиться под руководством президента.

• Он же подписывал его постановления и распоряжения, своими указами и распоряжениями регламентировал вопросы организации проведения заседаний и порядок принятия решений.

Как уже отмечалось, в качестве самостоятельного структурного подразделения в Администрации Президента России создавался аппарат правительства, структура которого была утверждена в середине января 1992 г. В него входили секретариаты и специализированные отделы по направлениям деятельности: агропромышленного комплекса; внешнеэкономических связей; культуры и образования; науки и технической политики; охраны здоровья населения; финансов; экологии и природопользования и т. д.

В начале ноября 1991 г., еще до отставки действующего правительства, Б.Н. Ельцин приступил к формированию нового, третьего, кабинета, но уже под собственным руководством. Были назначены первый заместитель главы правительства Г.Э. Бурбулис, заместители Е.Т. Гайдар, А.Н. Шохин, члены правительства.

В составе нового правительства насчитывалось более 50 членов (премьер, его заместители, министры и руководители других ведомств, главы правительств республик в составе Российской Федерации). Правительство состояло в основном из «чикагских мальчиков» - сторонников радикальных путей перехода к рыночным отношениям, получивших образование за рубежом и давно живших по западным канонам. Затем их состав дополнили «новыми-старыми» работниками, которые нужны были для поддержки: «разумными, расчетливыми приземленными практиками, хорошо изучившими изнутри "совковую" экономику». До 15 июня 1992 г. правительство, хотя и формально, возглавлял президент, затем исполняющим обязанности премьера стал Егор.Тимурович Гайдар.

К середине 1992 г. Совет Министров представлял собой самое большое правительство в мире, что было связано с огромным количеством министерств и ведомств. Его сокращение наметилось только в сентябре в связи с реорганизацией органов государственного управления, в результате которой остались только 69 министерств и ведомств. Из всех руководителей ведомств в состав правительства должны были входить, как и прежде, только министры и председатели государственных комитетов.

Третье правительство со всеми изменениями и дополнениями просуществовало до 15 декабря 1992 г., когда президент под давлением VII съезда народных депутатов вынужден был заменить Е.Т. Гайдара на посту премьер-министра избранным накануне на съезде B.C. Черномырдиным (в недавнем прошлом министр союзного правительства, впоследствии глава концерна «Газпром», затем заместитель главы российского правительства по топливно-энергетическому комплексу). В свое время B.C. Черномырдин пришел в правительство в качестве «дополнения» к «чикагским мальчикам» вместе с В.П. Шумейко.

VI съезд народных депутатов принял постановление, ставящее правительство под более жесткий контроль съезда и Верховного Совета. Президент был лишен права самостоятельно его формировать.

Собравшийся же в декабре 1992 г. VII съезд народных депутатов, отказавшись продлить особые полномочия президента на период радикальной экономической реформы, принял конституционную поправку от 9 декабря 1992 г., в результате чего правительство становилось подотчетно съезду народных депутатов, Верховному Совету и только потом президенту. Увеличилось число членов правительства, назначение которых президент должен был согласовывать с Верховным Советом. В то же время правительство вновь наделялось «отобранным» у него в мае 1991 г. правом законодательной инициативы.

2. Закон 22 декабря 1992 г. «О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации», работа над которым шла еще с 1990 г.

В соответствии с законом Совет Министров - орган исполнительной власти Российской Федерации, подотчетный съезду народных депутатов, Верховному Совету и президенту.

1. За президентом оставались руководство его деятельностью и решение кадровых вопросов.

2. Представительные органы также имели полномочия в кадровой сфере и обладали контрольными функциями.

3. Председателя Совета Министров назначал президент, но такое назначение должны были утвердить съезд народных депутатов и Верховный Совет. При несогласии Верховного Совета с представленной кандидатурой или неутверждении ее съездом народных депутатов президент мог назначить на срок не более трех месяцев исполняющего обязанности главы правительства и до истечения этого срока был обязан предложить другую кандидатуру на эту должность.

4. Члены Совета Министров должны были назначаться на должность и освобождаться от нее президентом по представлению председателя правительства. Согласие Верховного Совета требовалось только для назначения на должности министров иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел.

5. Руководители других центральных органов государственного управления назначались на должности и освобождались от них президентом по представлению Председателя Совета Министров России. Президент как глава исполнительной власти сосредоточил решение этих кадровых вопросов в своих руках.

Подотчетность Совета Министров Российской Федерации съезду народных депутатов выражалась в следующем:

1. он отчитывался перед ним о выполнении важнейших программ экономического и социального развития, федерального бюджета Российской Федерации;

2. представлял ежегодные отчеты о своей деятельности в целом, а также отчеты своих членов по вопросам их ведения;

3. предоставлял Верховному Совету, палатам, постоянным комиссиям и комитетам по их требованию документы и другие материалы, связанные с его деятельностью.

4. В свою очередь после утверждения федерального бюджета законопроекты, влекущие сокращение доходов федерального бюджета или увеличение его расходов, должны были рассматриваться Верховным Советом только при наличии соответствующего заключения Совета Министров.

Структура правительства.

В состав Совета Министров входили

председатель,

его первые заместители

заместители,

министры,

председатели государственных комитетов,

руководитель Аппарата Совета Министров России,

председатели правительств республик в составе Российской Федерации..

Срок полномочий правительства был ограничен сроком пребывания на должности президента. Однако предусматривались досрочные варианты. Одним из них являлось выражение правительству недоверия, в этом случае решение принимал съезд народных депутатов или Верховный Совет. Решение об отставке правительства мог принять и сам президент, но при этом требовалось получить согласие Верховного Совета. Президентом также принималось решение об отставке, если она была инициирована самим правительством.

Для председателя правительства, его заместителей и членов устанавливались ограничения. Они не могли быть одновременно народными депутатами Российской Федерации, занимать никакую другую должность в государственных, коммерческих, общественных органах и организациях, заниматься предпринимательской деятельностью, а также любой иной оплачиваемой работой, кроме преподавательской, научной и другой творческой.

Направления деятельности Совета Министров Российской Федерации были сформулированы следующим образом:

1. осуществляет управление экономическими и социально-культурными процессами; создает условия для свободного предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм собственности, демонополизации экономики, реализации правового механизма рыночной экономики;

2. обеспечивает поддержку наименее социально защищенных групп населения, реализацию социальных гарантий граждан;

3. осуществляет меры по защите интересов государства, охране общественного порядка, обеспечению и защите прав и свобод граждан;

4. координирует работу органов государственного управления по совместному проведению природоохранных мероприятий и реализации крупных экологических программ межреспубликанского (федерального) и международного значения, принимает меры по ликвидации последствий крупных аварий и катастроф, а также стихийных бедствий;

5. осуществляет руководство в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями.

Совет Министров в соответствии с законом 1992 г. возглавлял систему органов государственного управления. Заложенные в то время направления взаимодействия между центром и регионами сохранились до сих пор:

1. согласование проектов важнейших постановлений по предметам совместного ведения;

2. взаимная передача на основании соглашений части своих полномочий и др.

Своим указом «О составе Совета Министров - Правительства Российской Федерации» от 23 декабря 1992 г. президент утвердил новый состав российского правительства: Председатель Совета Министров Российской Федерации и его заместители, 20 министров, 7 председателей государственных комитетов, а также председатели Советов Министров - главы правительств республик в составе Российской Федерации80.

Таким образом, B.C. Черномырдин сформировал уже четвертый состав правительства, просуществовавший без малого год, до конца 1993 г. Из правительства по самым разным причинам ушли те, кто намеревался радикально реформировать экономику России (правда, в него ненадолго возвращался Е.Т. Гайдар). Увеличилось число заместителей премьера. Острословы стали говорить, что вице-премьер - самая распространенная должность в правительстве. Как и прежде, это было одно из самых больших правительств в мире. Практически все перестановки в правительстве в это время были связаны с неудачами на пути социально-экономических преобразований.

III. Центральные органы государственного управления.

Одним из первых актов, утвердивших перечень республиканских ведомств после принятия Россией Декларации о суверенитете, стал Закон РСФСР от 14 июля 1990 г. «О республиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР». В нем насчитывалось 18 министерств и 13 государственных комитетов.

Изменения в этот перечень республиканских ведомств будут внесены через год, 30 июля 1991 г. Появились органы, которые прежде отсутствовали: Министерство экономики, Министерство экологии и природопользования, Государственный комитет по оборонным вопросам и др. В результате образования новых, объединения и переименования министерств станет 20, а государственных комитетов 1883. Таким образом, общее их количество за год увеличится только на 7 единиц. В дальнейшем эта динамика будет более значительной.

Число правительственных органов будет иметь ярко выраженную тенденцию к росту. Процесс этот усилился после распада СССР: с упразднением союзных ведомств многие объекты управления на территории РСФСР остались без руководства. Более того, в России появятся новые органы управления, которых прежде у нее не было, например Комитет госбезопасности.

28 ноября 1991 г. президент подписал указ «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР». В соответствии с ним центральными органами государственного управления, непосредственное руководство которыми осуществляло правительство, являлись 19 министерств, 7 государственных комитетов, 1 агентство, 1 государственная служба, 2 главных управления и 3 комитета. Комитеты могли также образовываться в министерствах, при министерствах и государственных комитетах.

Образованные при формировании правительства министерства и ведомства объявлялись правопреемниками союзных структур. Им передавались имущество, финансы и другие средства, предприятия, организации и учреждения союзных органов.

Органы управления, таким образом, делились на две группы: при правительстве и при президенте. Такой дуализм просуществовал недолго. В декабре 1991 г. все органы исполнительной власти при президенте (кроме Государственного комитета по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий) передали в оперативное управление правительства.

Основная причина реорганизаций в это время заключалась в том, что российское руководство пребывало в поиске оптимальной структуры управления суверенным государством, заявившим о намерении перейти к рыночным отношениям.

Впервые организационно-правовые формы органов исполнительной власти были определены в Указе Президента Российской Федерации от 30 сентября 1992 г. «О системе центральных органов федеральной исполнительной власти».

Помимо министерств и государственных комитетов создавались комитеты, федеральные службы, российские агентства, федеральные инспекции. Указом президента от 12 ноября 1992 г. к ним прибавился федеральный надзор России99. Всего было создано три надзорных органа - Госгортехнадзор, Госатомнадзор, Госсанэпиднадзор, преобразованных из двух служб и комитета.

Определение министерства - центральный орган федеральной исполнительной власти, реализующий руководство порученной ему отраслью управления или сферой деятельности. Руководил им на основе единоначалия министр, который входил в состав правительства.

Государственный комитет осуществлял на основе коллегиальности межотраслевое регулирование. Оперативное руководство его деятельностью принадлежало председателю, решения которого оформлялись приказами. Сами же решения государственного комитета по межотраслевым вопросам, имеющим общенормативный характер, принимались его членами совместно и оформлялись в виде протокола.

Почти идентичными функциями наделялся комитет.

Федеральные службы, российские агентства, федеральные инспекции выполняли специальные исполнительные, контрольные, разрешительные или надзорные функции.

Федеральные надзоры осуществляли государственное нормативное регулирование вопросов обеспечения безопасности, а также специальные разрешительные, контрольные и надзорные функции. Как видно, их функции фактически пересекались с функциями агентств, служб и инспекций.

Таким образом, положив в основу дифференциации федеральных органов их функции и компетенцию, провести четкую грань между ними все же не вполне удалось.

Одновременно президент подписал указ «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти». Число правительственных органов сокращалось до 69, главным образом за счет госкомитетов, заменяемых комитетами (главы комитетов обычно в состав правительства не входили).

В целях реализации полномочий министерств и государственных комитетов Российской Федерации в республиках, автономной области, автономных округах, краях, областях, городах и районах стали создаваться их территориальные органы.

Выстраивание вертикали исполнительной власти

21 августа 1991 г. «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законности деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР».

Президенту было предоставлено право до принятия закона об управлении краем, областью, а также законов об автономной области и автономных округах отстранять от должности председателей Советов народных депутатов в случае неисполнения ими законодательства РСФСР, указов президента, актов правительства, а также исполнения ими решений антиконституционных органов.

Одновременно вводилась должность главы администрации в крае, области, автономной области, автономном округе как руководителя исполнительного.

Функции и полномочия же главы администрации.

Он имел право:

1. осуществлять исполнительно-распорядительные функции на основании и во исполнение законов, актов Президента и Правительства РСФСР, а также решений соответствующих Советов народных депутатов, принятых в пределах их полномочий;

2. в пределах своей компетенции издавать постановления и распоряжения, которые обязательны к исполнению на соответствующей территории;

3. опротестовывать решения соответствующих Советов народных депутатов и их органов;

4. отменять решения местной администрации на соответствующей территории, противоречащие действующему законодательству;

5. самостоятельно формировать администрацию, определять ее структуру, утверждать штатное расписание в пределах ассигнований, выделенных соответствующим Советом народных депутатов, назначать на должность и освобождать от должности руководителей структурных подразделений администрации.

Взаимодействие с Советами народных депутатов ограничивалось согласованием кандидатуры главы администрации при назначении на должность, а также представлением не реже одного раза в год отчета об исполнении бюджета.

27 сентября 1993 г. президент подписал указ «О функционировании органов исполнительной власти в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации». В нем понятие «единая система исполнительной власти» получила свое новое определение, которое затем закрепила Конституция Российской Федерации 1993 г. Единую систему исполнительной власти образовывали федеральные органы и органы исполнительной власти субъектов Федерации по предметам ведения федеральных органов и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.