Лимская Декларация о руководящих принципах финансового контроля.

Эффективным средством повышения качества аудита, прово­димого органами государственного финансового контроля, является международный обмен идеями, знаниями и опытом. Заимствования лучших методик и стандартов аудита в госу­дарственном секторе, международные конгрессы, тренинговые семинары, региональные и межрегиональные конференции и

публикации международных журналов способствуют развитию государственного аудита.

Для обмена опытом, накопленным в области финансового контроля, его обобщения создан ряд международных организа­ций. Так, в связи с тенденциями к глобализации мировой экономики, бизнеса и торговли, усилением роли государствен­ного контроля и регулирования иностранных инвестиций при ООН созданы Международная организация высших органов государственного финансового контроля (ИНТОСАИ) и анало­гичная организация, объединяющая высшие контрольные органы стран Европы, — ЕВРОСАИ. Для обмена опытом контрольной деятельности в странах Европы на региональном уровне создана Европейская организация региональных органов государствен­ного финансового контроля (ЕВРОРАИ).

К сожалению, в течение многих лет государственный сектор международного сообщества финансового аудита не пересматри­вал международных стандартов аудита в государственном секторе. Тем не менее Международная федерация бухгалтеров — МФБ (International Federation of Accountants) опубликовала ряд стандар­тов международного аудита, которые применимы к коммерческим организациям и к предприятиям, находящимся в собственности государства.

В последние годы стандартам аудита в государственном секторе уделяется все большее внимание. В середине 80-х МФБ образовала Комитет государственного сектора с целью исследова­ния применимости стандартов к финансовому анализу и аудиту государственного сектора. Комитет подготавливает доклады, помогающие более эффективно организовать работу аудиторов государственного сектора.

Многие страны, имеющие институты профессиональной финансовой экспертизы, основали собственные национальные комитеты, ориентированные на поддержку работы аудиторов государственных предприятий и организаций.

В 1991 году на мадридской встрече президентов высших органов государственного финансового контроля Европейского Союза в рамках ИНТОСАИ была образована Специальная рабо­чая группа по стандартам аудита государственного сектора. Эта группа первоначально состояла из представителей Дании, Испании, Италии и Нидерландов, позже к ней присоединились Великобритания (в 1994 г.) и Швеция (в 1996 г.). Руководство работой Группы осуществлялось Европейским судом аудиторов.

Основное внимание Специальная рабочая группа уделяет методологическим аспектам аудита государственного сектора, и прежде всего руководящим принципам (стандартам) аудита как документам, обеспечивающим общий методологический стержень аудиторской работы и базу для координации деятельности высших органов государственного финансового контроля стран Европейского Союза.

При создании этой Группы предполагалось, что разработан­ными ею стандартами аудита будут охвачены все основные процессы проверок, проводимых высшими органами государст­венного финансового контроля.

К 1999 году Группа разработала комплект из пятнадцати «европейских руководящих принципов* — эскизной разработки для стандартов аудита ИНТОСАИ. Эти руководящие принципы посвящены важнейшим вопросам методологии аудита: планиро­вание проверки, оценка работы системы внутреннего контроля, сбор доказательств в процессе проверки, выполнение аналити­ческих процедур, использование работы других аудиторов и экспертов, подготовка отчета о проведенной проверке и др.

Поскольку многие высшие органы государственного финан­сового контроля используют методы проверки, основанные на национальных стандартах ревизии, которые, в свою очередь, тесно связаны с международными стандартами ревизии, выпущенными МФБ, Специальная рабочая группа уделила большое внимание сравнению разработанных ею руководящих принципов и стан­дартов МФБ. Результаты сравнения показали, что различия отдельных деталей и терминологии не оказывают существенного влияния на основные методологии проверок. Поэтому, по мнению Группы, разработанные на базе этих руководящих принципов стандарты ИНТОСАИ будут применимы для исполь­зования во всех странах Европейского Союза, для любых проверок — независимо, предприняты ли они на национальном уровне или совместно (по согласованию) с другими высшими органами государственного финансового контроля на междуна­родном уровне.

Однако руководящие принципы представляют собой лишь общую базу, на которую можно ссылаться и принимать как необязательную основу для аудиторской деятельности в государст­венном секторе. Они не избавляют высшего органа государст­венного финансового контроля каждой страны от необходимости

подробно описывать процедуры проверок с учетом национальных обстоятельств, традиций и законодательства.

Важным этапом в обобщении международного опыта деятель­ности органов государственного финансового контроля стало принятие в октябре 1977 года в Лиме на IX конгрессе ИНТОСАИ Декларации о руководящих принципах финансового контроля.

Декларация закрепляет общепризнанное в странах с развитой рыночной экономикой мнение, что независимые органы госу­дарственного финансового контроля — непременный атрибут демократического общества, обязательный элемент управления общественными финансовыми средствами. В Декларации обобщен опыт создания и деятельности государственных органов финан­сового контроля различных стран в современных условиях с учетом разнообразия систем управления, специфики финансово-экономической организации хозяйственной деятельности и практики контроля.

В Декларации систематизированы общепринятые основные принципы внешнего контроля за государственными финансами. Она представляет собой основополагающий документ, который равно учитывает различные системы финансового контроля — монократическую и коллегиальную; различия в месте финансо­вого контроля как государственной функции; взаимоотношения с ветвями государственной власти, а также уровни развития финансового контроля в отдельных странах и регионах мира.

Хотя Декларация с точки зрения международного права не имеет обязательного характера, нельзя недооценивать ее влияние на развитие органов финансового контроля. Нормы Декларации признаны неоспоримым эталоном оценки уровня организации финансового контроля и поэтому, как правило, составляют основу сравнительного анализа его эффективности в условиях различных государственных систем.

Положения Декларации базируются на нескольких принципах.

Декларация признает, что соответствующее установленным правовым нормам и рациональное использование государствен­ных средств является важным условием для рационального управления государственными финансами и для эффективности принятых соответствующими учреждениями решений.

Она указывает, что для достижения рационального и эффек­тивного управления государственными финансовыми средствами необходимо создать в каждом государстве высший орган финан­сового контроля, независимость которого должна быть закреплена в законодательном порядке1. Это в равной степени распростра­няется на субъекты федеративных государств, особенно на обладающие высокой степенью суверенности, в первую очередь в бюджетно-финансовой сфере, как это имеет место в России.

Международный опыт показывает, что наличие такого органа тем более необходимо, так как деятельность государства все более распространяется на социальную и экономическую области, и тем самым оно переступает традиционные рамки государствен­ных финансовых действий2. Для России это особенно актуально, поскольку в государствах, осуществляющих переход от планового хозяйства к рыночному, степень государственного регулирования экономики и государственной ответственности в социальной сфере очень высока.

Декларация подчеркивает, что специфические цели государст­венного финансового контроля, а именно: обеспечение закон­ности, рациональности и эффективности использования госу­дарственных финансовых и материальных ресурсов, стремление наладить действенное управление экономикой, соответствующая установленным нормам административная деятельность и инфор­мирование государственных органов и общественности путем опубликования объективных отчетов — необходимы для стабиль­ности и дальнейшего развития государств в смысле постулатов, лежащих в основе идеологии Организации Объединенных Наций.

Определяя основные цели финансового контроля, Декларация отмечает, что организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет ответственность перед общест­вом. Контроль — не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, задачей которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений установленных принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на ранней стадии. При этом появляется возмож­ность принятия корректирующих мер, а в отдельных случаях — привлечения виновных к ответственности, получения компенса­ции за причиненный государству ущерб или проведения мероприя­тий по предотвращению или сокращению нарушений в будущем.

Кроме того, проводя проверки, высший контрольный орган должен стремиться к установлению четкой и ясной бюджетной классификации произведенных расходов, как можно более простой и четкой системы учета и отчетности в использовании государственных средств.

В Декларации особо подчеркивается необходимость закрепле­ния в законодательном порядке институциональной, функциональ­ной и организационной независимости органов финансового контроля, так как это служит обеспечению законности, объектив­ности и системности контроля. Поскольку налогоплательщик имеет право знать, как расходуются его деньги, важным принци­пом работы контрольных органов должна быть гласность, но с учетом требований защиты конфиденциальной информации, коммерческой и иной защищаемой законом тайны.

Декларация утверждает, что высшие контрольные органы могут объективно и эффективно выполнять возложенные на них задачи только в том случае, если они независимы от проверяемых ими организаций и защищены от постороннего влияния.

Декларация признает, что хотя абсолютная независимость государственных органов невозможна, так как они являются частью государства, но высший контрольный орган должен иметь определенную функциональную и организационную независи­мость, необходимую для выполнения возложенных на него задач.

В соответствии с Декларацией наличие высшего контрольного органа и необходимая степень его независимости должны быть заложены в Конституции государства (уставе, статуте субъекта Федерации), детали его деятельности могут быть установлены соот­ветствующим законом. В частности, должна быть гарантирована юридическая защита со стороны верховного суда (или иных соот­ветствующих судов) против любого вмешательства, подрывающего независимость и полномочия высшего контрольного органа.

Независимость органов государственного финансового конт­роля от законодательной и исполнительной власти должна прежде всего проявляться в самостоятельном выборе объектов и целей проверок и в выполнении ревизионных программ.

Составление ревизионной программы должно осуществляться исключительно самим органом контроля и не должно подвергаться влиянию других государственных органов. Органы государствен­ного контроля не должны подчиняться чьим-либо указаниям проводить или не проводить определенные проверки, изменять их цель или объект. По данному вопросу требуются однозначные указания закона.

Декларация устанавливает, что высший контрольный орган должен проводить проверки в соответствии с утвержденной им программой, но при этом за государственными органами остается право ходатайствовать в отдельных случаях о проведении проверок.

В отношении составления плана контрольных мероприятий в Декларации отмечается, что, поскольку проверка лишь в редких случаях может быть всеобъемлющей, высший контрольный орган использует при определении объекта проверки, как правило, выборочный метод, однако эти объекты должны отбираться на основе определенной заданной модели и их количество должно быть достаточным для того, чтобы сделать вывод о качестве и правильности управления финансовыми и материальными средствами.

Независимость высших органов государственного финансо­вого контроля не исключает подачи исполнительной или законодательной властью предложений о проведении определен­ных проверок. Однако эти органы должны иметь закрепленные в законе права на отклонение подобных предложений и на принятие решений о контрольных мероприятиях в рамках ревизионных программ по собственному усмотрению.

Наряду с регулированием институциональных и организа­ционных вопросов Декларация содержит также положения о полномочиях контрольных органов.

Декларация определяет, что основные контрольные полномо­чия высшего органа государственного финансового контроля должны быть закреплены в Конституции; детали могут быть установлены отдельным законом. Конкретные положения о контрольных полномочиях таких органов должны определяться в зависимости от условий и потребностей соответствующих государств.

Одним из важных вопросов, определяющих полномочия высших органов государственного финансового контроля, является вопрос о критериях контрольных мероприятий, под которыми

понимаются контрольные области, обозначенные в ст. 2 — 4 Декларации. В этих статьях описывается, насколько деятельность контрольного органа охватывает предварительный и последую­щий, внутриведомственный и внешний контроль, а также рассматривается равнозначность различных контрольных целей.

Декларация подчеркивает значение действенного предвари­тельного контроля для здоровой государственной финансовой системы, но не расценивает его как исключительную задачу высших органов государственного финансового контроля. Основной задачей этих органов является последующий контроль вне зависимости от осуществления ими также предварительного контроля.

Декларация подчеркивает, что целью проверок является определение соответствия финансовой деятельности принятому законодательству, а также правильности, экономической эффектив­ности, целесообразности и рациональности расходования финан­совых средств и эти цели должны в равной мере преследоваться высшими органами государственного финансового контроля.

Для обеспечения эффективного финансового контроля необходимо, чтобы контрольным органам были предоставлены весьма широкие контрольные полномочия. Поэтому в Деклара­ции говорится, что вся финансовая деятельность государства независимо от того, находит это отражение в государственном бюджете или нет, подлежит проверке высших органов государст­венного финансового контроля. Выведение за рамки бюджета каких-либо средств не должно повлечь освобождения от проверок. Кроме того, контрольные полномочия данных органов должны < охватывать и частновладельческую деятельность государства, использование государственных средств в частном хозяйстве (например, предприятиями, получающими дотации от государства) и проверку выплат налогов.

Контрольные полномочия и критерии проверок смогут обеспе­чить действенный финансовый контроль лишь при условии предо­ставления органам государственного финансового контроля обширных прав на получение информации. В соответствии с положениями Декларации высший контрольный орган должен иметь доступ ко всем документам, относящимся к управлению финансовыми и материальными средствами, обладать правом запрашивать устно и письменно у проверяемой организации любую информацию, необходимую для проведения проверки. В Декларации также отмечается, что сроки предоставления необходимой информации, справок или запрошенных документов, включая счета, в высший контрольный орган должны быть оговорены в законе или регламенте деятельности высшего конт­рольного органа.

Для оперативного устранения выявленных нарушений высший контрольный орган должен быть наделен правом обращаться в компетентные органы с требованием о принятии необходимых мер и привлечении к ответственности виновных.

В преамбуле Декларации говорится о необходимости опубли­кования отчетов о проверках органов высшего государственного финансового контроля с целью укрепления стабильности и дальнейшего развития государств в смысле постулатов ООН.

Согласно положениям Декларации высший контрольный орган должен быть уполномочен Конституцией страны ежегодно направлять свой доклад об итогах и выводах по результатам проведенных им проверок непосредственно в парламент или другие компетентные государственные органы. Этот доклад должен быть опубликован, что обеспечит информирование общественности и таким образом создаст благоприятные условия для реализации выводов и рекомендаций высшего контрольного органа.